Применение пропорциональной избирательной системы в Республике Казахстан и Российской Федерации. Сравнительный анализ

Понятие «избирательная система» применяется как в широком, так и в узком значениях. В первом смысле это понятие означает порядок организации и проведения выборов, во втором — под избирательной системой понимается способ распределения депутатских мандатов между кандидатами либо способы перевода голосов избирателей в мандаты. Избирательная система должна обеспечивать, во-первых, представительство политических сил в выборных органах пропорционально реальной поддержке избирателей, во-вторых, связь народных представителей и избирателей, в-третьих, равный вес голосов избирателей на выборах и, в четвертых, возможность выбора избирателей между различными кандидатурами, разными политическими силами1.

Выбор избирательной системы для государства обусловлен процессом его исторического развития, уровнем демократии, политической культуры. Определенное влияние также оказывают национальные особенности. Кроме того, этот процесс может зависеть и от целей, к достижению которых стремится законодатель, отдавая предпочтение той или иной системе представительства.

Существует два основных типа избирательных систем: мажоритарная и пропорциональная. При мажоритарной системе для избрания кандидат или партия должны получить большинство голосов избирателей округа или всей страны. Собравшие же меньшинство голосов мандатов не получают. Пропорциональная избирательная система предполагает распределение мандатов пропорционально голосам, полученным партиями или избирательными коалициями.

В научной литературе существуют различные точки зрения относительно достоинств и недостатков указанных систем2. Среди достоинств мажоритарной системы выделяют сравнительную легкость формирования правительства и его большую стабильность, формирование устойчивых связей между избирателями и депутатами. Недостатками системы являются искажение воли избирателей, опасность манипулирования посредством нарезки избирательных округов (джерримендеринг). Достоинство пропорциональной системы проявляется в том, что представительство партий в выборных органах соответствует их реальной популярности среди избирателей. А это, в свою очередь, позволяет более полно выражать интересы всех групп общества, активизировать участие граждан в выборах и политике в целом. Однако пропорциональная система имеет также и определенные недостатки. К их числу относят относительно меньшую стабильность правительства, голосование за партийные списки, которые, как правило, являются связанными (т.е. при получении партией определенного числа депутатских мандатов они распределяются в той последовательности, в которой это заранее определила партия), лишение избирателя возможности выразить поддержку или недоверие определенному лицу, состоящему в списке.

Выбор избирательной системы справедливо считается одним из оснований формирования новых демократических режимов. Этот выбор, так же как и выбор конституционной модели взаимоотношений исполнительной и законодательной властей, создает рамки институционального дизайна в новых демократиях. Выбор избирательных институтов имеет как непосредственные последствия, связанные с их воздействием на развитие партий, так и опосредованное влияние на становление нового политического режима как такового. В этом отношении анализ процесса формирования избирательных систем важен не только для изучения собственно выборов, но и для оценки перспектив процесса демократизации.

После распада СССР и обретения суверенитета перед постсоветскими государствами среди прочих проблем возникла проблема выбора избирательной системы. На первоначальном этапе в этих государствах сохранялась применявшаяся в СССР мажоритарная система абсолютного большинства. Однако в процессе становления независимости и демократизации встал вопрос о целесообразности применения пропорциональной избирательной системы. Так, в соответствии с Указом Президента России от 1 октября 1993 г. пропорциональная избирательная система была введена в законодательство о выборах в Российской Федерации, вследствие чего соответствующие изменения были внесены в Положение о выборах Депутатов Государственной думы РФ в 1993 г.3.

30 сентября 1998 г. Президент Казахстана Н.А.Назарбаев обратился с ежегодным Посланием к народу4, в котором особое внимание было уделено электоральным преобразованиям как фактору развития и укрепления партийной системы. В частности, Н.А.Назарбаевым было предложено увеличить численность Мажилиса на 10 депутатских мест с условием замещения их представителями политических партий на основе пропорционального представительства. В соответствии с этим предложением были внесены соответствующие изменения в Конституцию Республики Казахстан (7 октября 1998г.) и в Конституционный закон «О выборах в Республике Казахстан».

Анализ действующего законодательства Казахстана и России позволяет сделать вывод о том, что в применении пропорционального представительства в этих странах существуют как общие, так и отличительные моменты. Так, в соответствии с Федеральным Законом «О выборах депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 20 декабря 2002 г. в России из 450 депутатов Государственной думы, половина, т.е. 225 человек, избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые политическими партиями, избирательными блоками. В Казахстане из 77 депутатов Мажилиса только 10 избираются по системе пропорционального представительства, что, по мнению некоторых исследователей, является недостаточным для активного партийного строительства5. Следует отметить, что Российская Федерация уже приняла новый закон о выборах, по которому весь состав Государственной думы будет избираться по системе пропорционального представительства6. Но введение данного новшества также находится под постоянной критикой. Противники внедрения пропорциональной системы, в частности, указывают на неразвитость партийной системы, на возможность манипулирования волей электората посредством популизма известных партийных лидеров и прочее. В качестве аргумента указывается и на более понятную, простую и привычную в применении бльшей частью электората мажоритарную избирательную систему7. Практика выборов покажет, обоснованны или нет данные претензии. Что же касается Казахстана, то на нынешнем этапе его развития количество мандатов, распределяемых по пропорциональной системе, трудно оценить однозначно. С одной стороны, их недостаточно для формирования депутатских фракций представителями одной политической партии. С другой же стороны, учитывая, что процесс формирования партийной системы идет медленно и на политической арене отсутствуют заметные фигуры, представляющие сколько-нибудь серьезные политические программы, вызывающие интерес электората, увеличение количества пропорционального нецелесообразно.

Законодательство и России и Казахстана предусматривает ряд последовательных этапов организации и проведения выборов депутатов представительных органов: назначение выборов, образование избирательных комиссий, избирательных округов и участков, выдвижение кандидатов в депутаты и их регистрация, предвыборная агитация, само голосование, подведение итогов голосования и опубликование их.

Инициаторами назначения выборов в соответствии с законодательством обеих стран являются Президенты либо Центральная избирательная комиссия. При этом основания их назначения установлены конституционно. Это, прежде всего, окончание срока полномочий депутатов, досрочное прекращение полномочий законодательного органа либо замещение вакантного места (например, в случае кончины депутата, лишения его мандата). При этом законодательство России предусматривает обязанность назначения выборов Центральной избирательной комиссией в случае, если Президент их не назначает.

Опуская стадию образования избирательных комиссий и избирательных участков, скажем о формировании избирательных округов. Избирательный округ представляет собой территорию, от которой избирается депутат. В случае применения пропорциональной избирательной системы образуются многомандатные округа, причем число депутатских мандатов должно быть достаточным для их пропорционального распределения в зависимости от результатов голосования за различные списки кандидатов. Для характеристики пропорциональной избирательной системы очень важным является масштаб территории многомандатного избирательного округа. И в Казахстане и в России существует один принцип формирования избирательных округов при выборах депутатов по системе пропорционального представительства: вся территория страны является единым общенациональным избирательным округом.

Выдвижение кандидата является начальной точкой осуществления гражданином пассивного избирательного права. На этой стадии определяется первоначальный круг претендентов на участие в избирательной кампании. Принцип проведения свободных выборов не допускает установления предельного числа выдвигаемых кандидатов. В то же время в законодательстве предусмотрены гарантии альтернативности волеизъявления избирателей. Они, прежде всего, заключаются в обеспечении того, чтобы в избирательной кампании участвовали не менее двух кандидатов.

В Казахстане, равно как и в России, право выдвижения кандидатов в депутаты Мажилиса по территории единого общенационального избирательного округа принадлежит политическим партиям. Высшие органы последних осуществляют включение в партийный список лиц для избрания по территории единого общенационального округа. При этом, в отличие от России, политические партии не вправе включать в партийные списки лиц, не являющихся членами данной политической партии. Лицо, включенное в партийный список для избрания по территории единого общенационального округа, не вправе выдвигаться по территориальным избирательным округам. Политические партии на период проведения выборов могут образовывать избирательные блоки не менее чем двумя политическими партиями. Политическая партия может входить только в один избирательный блок. Порядок размещения кандидатов в партийном списке определяется политической партией самостоятельно. В Республике Казахстан партийные списки являются закрытыми и жесткими.

Российское законодательство предусматривает право политической партии, избирательного блока выдвигать в составе федерального списка кандидатов лиц, не являющихся членами данной политической партии, других политических партий, вошедших в избирательный блок. Состав федерального списка кандидатов и порядок размещения в нем кандидатов также определяются политической партией, избирательным блоком. Установлено, что общее число кандидатов, выдвигаемых политической партией, избирательным блоком по федеральному избирательному округу, не может превышать 270 человек.

Если при выдвижении кандидатов происходит первоначальное определение круга участников выборов, то регистрация выдвинутых кандидатов избирательными комиссиями юридически фиксирует тех, имена которых будут внесены в избирательные бюллетени и за которых могут проголосовать избиратели. После регистрации кандидат приобретает формально определенный статус зарегистрированного кандидата, который создает принципиально новые юридические гарантии осуществления пассивного избирательного права.

Согласно законодательству Казахстана к регистрации допускается только один список от одной политической партии. Количество включенных в него лиц не должно превышать установленного числа депутатских мандатов, распределяемого среди политических партий, на 30 %. Для регистрации политическая партия предоставляет в Центральную избирательную комиссию установленный законодательством перечень документов. В случае соответствия кандидата всем требованиям, предусмотренным Конституцией и законодательством республики, устанавливается обязанность внесения политической партией избирательного взноса: в пятнадцатикратном размере установленной законодательством минимальной заработной платы за каждое лицо, включенное в партийный список.

Законодательство России по этому вопросу предусматривает возможность альтернативы. Политическая партия, избирательный блок, выдвинувшие федеральный список кандидатов, собирают в его поддержку подписи избирателей (не менее 200 тысяч подписей избирателей, а в случае проведения досрочных выборов указанное количество подписей сокращается вдвое) либо регистрация федерального списка кандидатов может производиться соответствующей избирательной комиссией на основании избирательного залога. Избирательный залог для политической партии, избирательного блока составляет 15 процентов от предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда политической партии (предельная сумма не может превышать 250 миллионов рублей).

Таким образом, законодательство государств обусловливает возможность регистрации списка кандидатов определенным уровнем его поддержки избирателями в форме сбора подписей либо демонстрацией серьезности намерений баллотироваться, что происходит при внесении избирательного залога.

С момента регистрации начинается агитационная работа среди избирателей. Ее целью является побуждение электората к участию в голосовании за или против той или иной политической партии. Согласно законодательству Республики Казахстан агитационный период начинается со дня регистрации кандидатов. В России же его начало приурочено к выдвижению федерального списка и прекращается в ноль часов по местному времени дня, предшествующего дню выборов.

Для проведения агитационных мероприятий, от которых во многом зависит успех политической партии в избирательной кампании, необходима определенная материальная база. С этой целью в обоих государствах для политических партий, равно как и избирательных блоков, закреплена обязанность создания избирательных фондов. Требования по их созданию примерно одинаковые. И в Казахстане и в России они формируются за счет собственных средств политической партии (избирательного блока). В России они не могут превышать 50 % от предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда, добровольных пожертвований граждан и юридических лиц, размер которых не должен превышать 0,07 и 3,5 % от предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда. Предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда не может превышать 250 миллионов рублей.

При этом закон налагает запрет на внесение в избирательный фонд денежных средств иностранными государствами, иностранцами, лицами без гражданства, несовершеннолетними гражданами, международными организациями, органами государственной власти, воинскими учреждениями, благотворительными организациями, анонимными жертвователями, юридическими лицами, созданными менее чем за год до дня голосования.

В Казахстане избирательный фонд также формируется за счет средств политической партии, добровольных пожертвований граждан и организаций республики. Общая сумма собственных средств политической партии не может превышать установленный законодательством размер минимальной заработной платы более чем в пять тысяч раз, а добровольные пожертвования — более чем в десять тысяч раз. При этом, как и в России, наложен запрет на взносы со стороны государственных органов, органов местного самоуправления, благотворительных организаций, религиозных объединений, юридических лиц с иностранным участием, иностранных граждан, международных организаций, запрещены любые анонимные пожертвования.

Процедура голосования и определения результатов выборов является завершающей стадией.Голосование при проведении выборов, как правило, осуществляется в день выборов в соответствующих помещениях для голосования, а избиратели голосуют на тех избирательных участках, где они включены в списки избирателей.

Результаты выборов подводятся на основе суммирования итогов голосования, полученных на территории всего избирательного округа. Итоги голосования выражаются исключительно в количественных показателях голосования (число голосов, поданных за списки кандидатов, число избирателей, принявших участие в голосовании). При определении результатов выборов вследствие суммирования итогов голосования дается ответ на следующие вопросы: состоялись ли выборы, можно ли выборы признать действительными, какая из политических партий может претендовать на получение мандатов и в каком количестве.

В Казахстане Центральная избирательная комиссия подсчитывает сумму голосов избирателей, поданных за каждый партийный список, получивший 7 и более процентов голосов избирателей от числа принявших участие в голосовании. Сумма голосов избирателей, поданных за политические партии, преодолевшие 7 %-ный барьер, делится на 10 — число распределяемых депутатских мандатов. Полученный результат есть первое избирательное частное. Далее, число голосов, полученных каждым партийным списком, делится на первое избирательное частное. Полученная целая часть числа есть число депутатских мандатов, доставшихся партии. Нераспределенные мандаты подлежат вторичному распределению по методу наибольшего остатка. При равенстве наибольшего остатка преимущество отдается партийному списку, зарегистрированному раньше.

В России процедура распределения мандатов примерно такая же, однако предусмотрены свои особенности. Так, первоначально заградительный барьер составлял 5 %. При этом многие считали его завышенным и не дающим шансов на победу небольшим партиям, предлагали снизить его до 3 процентов. Другие полагали существование 5 %-ного барьера достаточным8. В настоящее время размер порога повышен до 7 %, что вновь вызвало к жизни дискуссии о его необоснованной чрезмерности. Сравнивая величину барьера, можно отметить, что в России партийная система уже достаточно окрепла. В нашем же государстве лишь только закладываются основы для ее развития, что требует взвешенного подхода при принятии решения об изменении существующего законодательства в этой части.

Помимо требования о преодолении заградительного барьера, одним из условий допущения к дележу мандатов является наличие не менее 4 списков, за которые в совокупности должно быть подано 50 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. То есть законодательство стремится к более низкому проценту потерянных голосов. Часть избирателей отдает предпочтение партиям и движениям, которым так и не удается преодолеть установленный барьер. В итоге «тяжеловесы» получают депутатские места за счет тех, кто за них не голосовал. Если же голосование проводилось менее чем за четыре федеральных списка кандидатов (преодолевших 7 %-ный барьер), все указанные списки допускаются к распределению депутатских мандатов при условии, что они также получили в совокупности поддержку более 50 процентов голосов избирателей.

Ситуация меняется, если за федеральные списки кандидатов, получивших 7 и более процентов голосов избирателей, подано в совокупности 50 или менее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. В этом случае к распределению депутатских мандатов допускаются данные списки. Также последовательно, в порядке убывания числа поданных голосов избирателей, допускаются списки кандидатов, получившие менее 7 процентов голосов избирателей, до того как общее число голосов избирателей не превысит в совокупности 50 процентов, и к распределению депутатских мандатов будет допущено не менее четырех федеральных списков кандидатов; если же голосование проводилось менее, чем за четыре федеральных списка кандидатов, — все федеральные списки кандидатов, за которые проводилось голосование. То есть законодательство предусматривает возможность снижения барьера с условием получения списками поддержки более половины электората. Таким образом, при распределении мандатов используется «плавающий» барьер.

Российское избирательное законодательство предусматривает ситуацию, при которой списков партий, получивших 7 и более процентов голосов избирателей (а также в совокупности более 50 процентов голосов избирателей), менее четырех, а остальные списки кандидатов получили менее 7 процентов голосов избирателей. К распределению депутатских мандатов допускаются списки кандидатов, получивших 7 и более процентов голосов избирателей, а также последовательно, в порядке убывания числа поданных голосов избирателей, списки кандидатов, получившие менее 7 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, до того как общее число федеральных списков кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов, не достигнет четырех. В случае же, если голосование проводилось менее, чем за четыре федеральных списка кандидатов, и за указанные списки подано в совокупности более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу, к распределению депутатских мандатов допускаются все федеральные списки кандидатов, за которые проводилось голосование.

Таким образом, к распределению мандатов должно быть допущено не менее четырех списков, помимо этого, они должны получить в совокупности поддержку более половины электората. А исходя из общего анализа статьи 84 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной думы» от 20.12.2002 снижение барьера никакими пределами не ограничено, хотя фактически его размер составляет 7 %. Минимальная степень представительности, требующая поддержки 50 % + 1 голос, позволяет свести к минимуму как несоответствие состава Думы воле избирателей, так и количество потерянных голосов. Российское законодательство при решении вопроса о праве партийного списка на участие в распределении мандатов более гибкое и позволяет учитывать различные ситуации, при этом интересы представительности нижней палаты Парламента ставятся во главу угла.

Проведенный нами анализ применения пропорциональной избирательной системы выявил как общие черты, так и отличительные особенности этого процесса в Республике Казахстан и Российской Федерации. Подобный сравнительный анализ дает возможность, используя законодательный опыт и избирательную практику России в сочетании с реалиями Казахстана, дальнейшего совершенствования избирательного законодательства нашей страны с целью укрепления в нем роли политических партий, а также повышения заинтересованности электората в политической жизни государства. 

Список литературы

     1.   Айвазян М.С., Леванский В.А., Лысенко В.И., Новикова Т.В. Обновление избирательного законодательства в России // Государство и право. — 1993. — № 8. — С. 33.

     2.   См.: Лейкман Э., Ламберт Д.Д. Исследование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. — М., 1958; Таагепера Р., Шугарт М.С. // ПОЛИС. — 1997. — № 3. — С. 114–136.

     3.   Указ Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации // Собрание актов Президента и Правительства РФ. — 1993. — № 39. — Ст.3597.

     4.   Послание Президента Республики Казахстан народу Казахстана «О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики: демократизация общества, экономическая и политическая реформа в новом столетии» // Казахстанская правда. — 1998. — 1 нояб.

     5.   Исмагамбетов Т.Т. В Казахстане изменяются электоральные правила игры // Саясат. — 1999. — № 1.

     6.   Ертысбаев Е. Генезис выборной демократии в современном Казахстане: проблемы и перспективы 1990–2000. — Алматы, 2000. — С. 83.

     7.   Федеральный закон Российской Федерации от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации» (вступает в силу с 7 декабря 2006 г.).

     8.   Кынев А. В погоне за пропорцией // Независимая Газета. — 10.08.2004; А.Вешняков. Выборы станут дешевле // Российская газета. — 2004. — 29 июня.

     9.   Зиновьев А.В. Избирательная система России нуждается в радикальной реформе // Правоведение. — 1994. — № 3. — С. 98–102; Лапаева В.В. Выборы в Государственную думу 1995 г.: проблемы совершенствования законодательства // Государство и право. — 1996. — № 9. — С. 21–41.

Фамилия автора: А.П.Волгина
Год: 2006
Город: Караганда
Категория: Политология
Яндекс.Метрика