Права человека являются необходимой политической, идеологической и правовой базой функционирования гражданского общества и правового государства. Права человека являются основой правовой государственности, поскольку они определяют сущность современного законодательства и правоприменительную практику. Осуществление прав человека — составная часть государственного управления, его основная внутренняя функция. Контрольные функции являются базовыми в государственном управлении, причем контроль за правоприменительной деятельностью необходим как со стороны государства, так и со стороны гражданского общества. Взаимный контроль необходим между ними, поскольку именно посредством контроля осуществляется управление обществом, а также взаимодействие гражданского общества и правового государства. Права человека следует рассматривать в качестве предмета, по поводу которого осуществляется это взаимодействие. В этом контексте права человека выступают как совокупность юридически обеспеченных прав, обязанностей и законных интересов, обеспечиваемых государством. Именно взаимоотношения между личностью и государством будут являться предметом взаимодействия гражданского общества и правового государства. Однако права человека как категория философии, юридической науки, политологии намного шире рассматриваемого в этой статье взаимодействия.
Соотношение правового государства и гражданского общества призвано обеспечить существующие права человека, рассматриваемые как совокупность субъективных прав, законных интересов, и юридических обязанностей. Осуществление контрольно-надзорных функций за применением законодательства в рассматриваемом соотношении необходимо, поскольку именно посредством взаимного контроля и надзора получается необходимая информация о состоянии прав человека и о необходимых мерах по их обеспечению и реализации. Соответственно в зависимости от результатов, полученных в процессе и в итоге реализованных контрольно-надзорных функций, представители гражданского общества и государства будут осуществлять реализацию своих прав и обязанностей.
В юридической науке выделяются следующие виды контроля, которые подразделяются в зависимости от статуса субъектов контроля: президентский, парламентский, сената, мажилиса, правительственный, надведомственный, ведомственный. В качестве разновидности государственного контроля различается прокурорский, административный, судебный надзор1. Рассматривая контроль и надзор за реализацией прав человека, следует отметить, что всю совокупность контрольно-надзорных полномочий следует подразделить на общественный контрольно-надзорный и государственный контрольно-надзорный механизмы. Эти функции осуществляются посредством всей системы социального контроля, под которой понимается совокупность контрольных механизмов, помогающих определять соответствие поведения социальным нормам, стимулировать положительную, полезную для общества деятельность и предупреждать негативную2. Именно предупреждающая, профилактическая функция должна являться определяющей для осуществления государственного и общественного контроля за реализацией законодательства о правах человека.
В юридической литературе отмечается, что вопрос о роли общественных объединений в механизмах защиты прав человека достаточно нов для юридической науки. Правозащитные неправительственные организации — это добровольные, самостоятельные, самоуправляемые, некоммерческие формирования неполитического характера национального, регионального и международного уровней, не учрежденные государственным органом, а образовавшиеся в результате свободного волеизъявления и по инициативе индивидуумов, объединившихся на основе общности интересов для совместной деятельности во имя защиты общепризнанных гражданских, экономических, социальных и культурных прав3. Их роль в контроле за реализацией прав человека в правовом государстве носит определяющий характер, поскольку именно взаимный контроль правового государства и гражданского общества является определяющим для правовой государственности. В научных исследованиях, посвященных правовому государству и гражданскому обществу, отмечается, что основами гражданского общества в Казахстане являются следующие: политическая, экономическая, социально-культурная4. Это, как правило, совокупность закрепленных в Конституции правовых норм, таких как признание всех форм собственности (п.1 ст.6); равная правовая защита любой собственности (п.1 ст.6; п.п.1–3 ст.26); свобода предпринимательской и ограничение монополистической деятельности (п.4 ст.26); пользование собственностью должно одновременно служить общественному благу (п.2 ст.6); право на свободу труда, свободный выбор рода деятельности и профессии (п.1 ст.24)5 и другие конституционные нормы. Однако следует отметить, что для правовой государственности необходимо выделять именно контрольно-надзорные функции гражданского общества в политической, экономической и социально-культурной деятельности правового государства. Эти принципы и основы должны быть отражены в основных политико-правовых документах, и в первую очередь в Конституции. Это необходимо для формирования социальной активности представителей гражданского общества, причем основой является правовая активность граждан — членов гражданского общества. Однако преобладание патерналистских настроений и невысокая правовая культура являются главными препятствиями в развитии контрольно-надзорных функций гражданского общества. В настоящее время осуществление общественного контроля заключается, в первую очередь, в осуществлении правозащитной деятельности. Соответственно общественный контроль носит характер реагирования на нарушение прав человека, однако следует предположить, что основным направлением общественного контроля должны быть функции по предотвращению нарушений прав человека, выявлению условий, способствующих этому. В идеале институты гражданского общества посредством юридических процедур должны принуждать государственные органы и должностных лиц к устранению условий, способствующих нарушениям прав человека, а также к восстановлению нарушенных прав.
В настоящее время контрольные функции, осуществляемые гражданским обществом, не адекватны и не тождественны контрольным функциям государственных органов. Однако следует обратить внимание, что необходимость надзора и контроля за деятельностью государственного аппарата является неоспоримой и нужной для эффективного функционирования правового государства. Однако подразделить их по институциональному признаку в настоящее время, скорее всего, невозможно, поскольку неправительственные организации, профсоюзы и другие институты гражданского общества не выделяют в своей деятельности исключительно контрольную или надзорную, либо иную направленность. Однако следует предположить, что осуществление надзорных функций со стороны институтов гражданского общества является, таким образом, необходимым путем развития гражданского общества. Причем надзор рассматривается как планомерная деятельность по сопоставлению правоприменительной практики в области прав человека с нормами конституции и отраслевого законодательства. При выявлении отклонений или нарушений институты гражданского общества должны посредством юридических процедур привести правоприменительную практику в соответствие с принципами законности и верховенства Конституции.
Правозащитная деятельность в настоящее время носит комплексный характер. В сферу НПО включаются разнообразные социальные проекты и направления, позволяющие их рассматривать не только как институты гражданского общества, но и в качестве субъектов хозяйственной деятельности, а также как элементы политической системы общества.
Общественный и государственный контроль за применением законодательства в области прав человека — это процесс, направленный на выявление и определение отклонений от теоретически выработанной модели реализации прав человека. Необходимо обратить внимание, что должны наблюдаться единство в понимании прав человека, процесса их реализации и ожидаемых результатов их осуществления, совпадения в основных критериях. Это необходимо как для государственных органов, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия, так и для институтов гражданского общества.
Основные направления развития прав человека, принципы их реализации закреплены в следующих нормативно-правовых актах и политических документах: Послание Президента страны народу Казахстана «Казахстан — 2030: процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев» (г. Астана, 10 октября 1997 г.); Стратегия становления и развития Казахстана как суверенного государства (16 мая 1992 года); Послание Президента страны народу Казахстана «Казахстан на пути ускоренной экономической, социальной и политической модернизации» (Астана, 18 февраля 2005 г.); Послание Президента Н.А.Назарбаева народу Казахстана «Стратегия вхождения Казахстана в число 50-ти наиболее конкурентоспособных стран мира» (Астана, 3 марта 2006 г.) и другие. В нормах конституционного права закрепляются принципы и основы прав человека, которые находят свою детализацию в отраслевом законодательстве. К их числу относятся: Конституция Республики Казахстан (принята на республиканском референдуме 30 августа 1995 г.) (с изменениями от 07.10.98 г.), постановление конституционного совета Республики Казахстан от 1 декабря 2003 г. «Об официальном толковании ст.ст. 10 и 12 Конституции Республики Казахстан», постановление конституционного совета Республики Казахстан от 28 октября 1996 г. «Об официальном толковании пункта 1 статьи 4 и пункта 2 статьи 12 Конституции Республики Казахстан», Конституционный закон Республики Казахстан от 16 декабря 1991 г. «О государственной независимости Республики Казахстан»; Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях (с изменениями и дополнениями), Гражданский процессуальный кодекс Республики Казахстан (с изменениями и дополнениями), Уголовный кодекс Республики Казахстан (с изменениями и дополнениями), Закон Республики Казахстан от 8 февраля 2003 г. «О чрезвычайном положении», Закон Республики Казахстан от 27 ноября 2000 г. «Об административных процедурах» (с изменениями, внесенными Законом РК от 12.03.04 г.), Закон Республики Казахстан от 10 декабря 1999 г. «О труде в Республике Казахстан» (с изменениями и дополнениями), Закон Республики Казахстан от 26 июня 1998 г. «О национальной безопасности Республики Казахстан» (с изменениями и дополнениями), Закон Республики Казахстан от 20 декабря 1991 г. «О гражданстве Республики Казахстан» (с изменениями и дополнениями), Указ Президента Республики Казахстан от 4 мая 2005 г. «О мерах по дальнейшему использованию потенциала Конституции Республики Казахстан», постановление Правительства Республики Казахстан от 19 июля 1999 г. «О Национальном плане действий по улучшению положения женщин в Республике Казахстан» (с изменениями, внесенными постановлениями Правительства РК от 13.11.00 г., от 19.07.02 г.). Вся система национального права в правовом государстве направлена на реализацию прав человека. Это закреплено в Конституции Республики Казахстан, в п.2 ст.12 «Права и свободы человека принадлежат каждому от рождения, признаются абсолютными и неотчуждаемыми, определяют содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов»6. Соответственно, именно правоприменительная практика является объектом государственного и общественного контроля за применением законодательства о правах человека.
Контроль является составной частью управленческого процесса, поэтому необходимо отметить, что, рассматривая правовую государственность, необходимо сделать вывод, что управленческие функции характерны не только для государственного аппарата, но и для гражданского общества, которое должно участвовать в принятии наиболее важных решений и осуществлять контроль за их исполнением. Государственный контроль отличается двумя особенностями: 1) он осуществляется на основе строжайшего соблюдения требований Конституции и законов и 2) его результаты всегда влекут определенные юридически значимые последствия или связаны с их наступлением7. Следует отметить, что гражданское общество не участвует в повседневном государственном управлении, но, являясь основой правового государства, должно определять основные пути и направления государственной политики и правоприменительной практики и иметь эффективные средства воздействия на государственный аппарат в случае отклонения его от желаемой и ожидаемой модели. В первую очередь это юридические средства предупреждения нарушенных прав и их восстановления.
В контрольно-надзорный механизм следует включить правовые нормы и органы, реализующие эти правовые нормы. Подразделение контрольно-надзорных функций на государственные и общественные не противопоставляет их, а дополняет. Общественный контроль осуществляется от имени общества, тогда как государственный контроль и надзор — от имени государства. И это, по нашему мнению, является определяющим, поскольку в первом случае выражаются интересы и потребности общества и отдельной личности непосредственно, во втором — потребности и интересы общества выражаются посредством государства, причем в них вплетаются интересы государства как политической организации и как хозяйствующего субъекта.
В зависимости от органов и лиц, наделенных правом осуществления контрольно-надзорных полномочий, выделяется контроль и надзор представительных, исполнительных, судебных органов, а также прокурорский надзор. Контрольно-надзорные функции, осуществляемые неправительственными организациями и гражданами, следует отнести к общественному контролю и надзору. Необходимо отметить, что общественный контроль и надзор, как правило, сливаются в единую функцию — контрольно-надзорную. При ее осуществлении оцениваются целесообразность вместе с законностью, разделение общественного контроля и надзора необходимо с теоретической точки зрения для выявления общественного контрольно-надзорного механизма. По характеру деятельности контроль делится на общий и специализированный. В зависимости от того, на какой стадии деятельности контрольного объекта проводится проверка, различают контроль предварительный, текущий и последующий. Соответственно наиболее распространенной является классификация контроля и надзора за правами человека по институциональному признаку, в зависимости от органов, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия.
В юридической литературе, посвященной правам человека, контрольно-надзорные институты и нормы, их закрепляющие, включают в систему юридических механизмов защиты прав и свобод человека и гражданина и выделяют: 1) президентский контроль; 2) государственный контроль представительных (законодательных) органов; 3) контроль со стороны исполнительной власти; 4) специализированные контрольно-надзорные органы (экологический надзор, санитарный надзор и др.); 5) прокурорский надзор; 6) контрольно-надзорные функции, осуществляемые органами юстиции8. Следует отметить, что функция надзора и контроля выступают в качестве первого этапа в защите прав человека и гражданина, поскольку именно в процессе осуществления контрольно-надзорной функции выявляется сам факт нарушения прав человека, а также конкретизируются фактические обстоятельства нарушения. Вторым этапом будет процесс защиты прав человека, который включает в себя восстановление нарушенного права и наказание виновных в нарушении. Следует отметить, что права человека в контексте осуществления контрольно-надзорных функций со стороны государства и общества, рассматриваются как правовые отношения между государством и другими субъектами права по поводу применения законодательства, обеспечивающего и реализующего права человека. В докладе Комиссии о соблюдении прав человека и гражданина в Республике Казахстан в 2004 г. отмечается, что наибольшее количество жалоб — 32,56 % — связано с несогласием граждан с решениями судов; 14,17 — с нарушениями социальных и трудовых прав; 6,87 — с неисполнением судебных решений; 12,51 % составляют жалобы на действия и бездействие правоохранительных органов; 4,43 — судебных органов; 2,43 — должностных лиц исправительных учреждений, и на условия содержания в учреждениях пенитенциарной системы. По итогам работы в 2004 г. Комиссия рекомендовала парламенту совместно с заинтересованными государственными органами разработать и ввести в действие механизм официального толкования законов, направленный на обеспечение единообразного и точного их применения всеми субъектами правоотношений. Правительству рекомендовано ускорить процесс ратификации Казахстаном Международного пакта о гражданских и политических правах, Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, а также рассмотреть вопрос об одновременной ратификации Факультативных протоколов к Международному пакту о гражданских и политических правах. Кроме того, правительству рекомендовано включить Комиссию по правам человека при Президенте в перечень госорганов, с которыми согласуются проекты нормативных правовых актов на предмет соблюдения в них прав человека и гражданина9. Следует добавить, что исходя из доклада комиссии необходимо обратить внимание контрольно-надзорным государственным органам и институтам гражданского общества на решения судов, несогласие с которыми является наиболее распространенным основанием для жалоб. Представляется необходимым определять направления контрольно-надзорных функций в зависимости от социальных потребностей, выявляемых в процессе обобщения и анализа статистических данных. Это, по существу, является первым этапом контроля, рассматриваемого в качестве основного элемента государственного управления.
Государственное управление в правовом государстве основано на осуществлении контрольно-надзорных государственных функций и общественного контроля со стороны гражданского общества. Государственный контроль связан с необходимостью постоянной проверки результатов действия механизма конституционно-правового обеспечения основных прав человека на всех уровнях государственной иерархии в целях своевременного предотвращения и устранения недостатков в деятельности и повышения эффективности10. Именно государственный контроль является основным элементом государственного управления, оставляя общественному контролю сферу наиболее социально значимых нарушений. Правовое государство само по себе является механизмом защиты и обеспечения прав человека и гражданина. Соответственно механизм общественного контроля включается только в том случае, если государственные органы правового государства неэффективно или недостаточно эффективно обеспечили и защитили права человека и гражданина.
Государственное управление в правовом государстве основано в первую очередь на нормах права. Другие управленческие, организационные, политические и нормы, как правило, облечены в правовую форму. Соответственно в понятие контроля входит надзор как специфическая разновидность государственного контроля, основанная на выявлении несоответствий правоприменительной практики требованиям законодательства. В юридической литературе отмечается, что отличие надзора от контроля состоит в следующем: а) надзорные органы выполняют свои полномочия всегда в отношении неподчиненных им органов управления и других объектов; б) если под правом контроля понимается возможность для контролирующего органа непосредственно вмешиваться в деятельность контролируемых органов, вплоть до отмены незаконных актов, то под надзором — лишь наблюдение и опротестовывание перед контролирующим органом незаконных актов; в) если в порядке контроля, как правило, используются меры дисциплинарного воздействия, то при осуществлении надзора — административные; г) надзор в отличие от контроля предполагает наличие заранее установленных параметров поднадзорной деятельности. При этом предметом надзора может быть и деятельность контролирующих органов11. Таким образом, надзорные органы, в первую очередь прокуратура, осуществляя надзор за деятельностью контролирующих органов, в настоящее время выполняют некоторые контрольные функции гражданского общества. Это объясняется формированием гражданского общества, воспитанием достоинства личности казахстанцев, а также ликвидацией правовой неграмотности в области прав человека, что занимает достаточно длительное время.
В Приложении к Закону Республики Казахстан «О частном предпринимательстве» от 31 января 2006 г. закреплены следующие виды государственного контроля и надзора: 1) контроль и надзор в области электроэнергетики, по использованию недр и обеспечения радиационной безопасности; 2) контроль в области транспорта; 3) экспортный контроль; 4) контроль в области технического регулирования; 5) контроль в области метрологии; 6) контроль в области архитектуры, градостроительства и строительства; 7) контроль в области агропромышленного комплекса; 8) контроль в области земельных ресурсов; 9) контроль в области окружающей среды; 10) контроль в области чрезвычайных ситуаций; 11) контроль в области здравоохранения; 12) контроль в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения; 13) контроль в системе образования; 14) контроль в области социально-культурных отношений; 15) контроль в области труда; 16) контроль за соблюдением законодательства о средствах массовой информации; 17) контроль в области информатизации и связи; 18) налоговый контроль; 19) контроль в области банкротства; 20) таможенный и валютный контроль; 21) финансовый надзор и контроль, осуществляемые специальным уполномоченным органом; 22) финансовый контроль, осуществляемый Национальным банком; 23) контроль в области защиты конкуренции и ограничения монополистической деятельности; 24) контроль, осуществляемый органами юстиции; 25) контроль и регулирование деятельности в сферах естественных монополий; 26) контроль в сфере приватизации и мониторинга собственности в отраслях экономики, имеющих стратегическое значение; 27) контроль за соблюдением законодательства о государственных закупках; 28) контроль в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности12. Эти виды государственного контроля и надзора призваны обеспечить безопасность производимой и реализуемой продукции для жизни и здоровья людей, защиту их имущества, безопасность для окружающей среды, национальную безопасность и другие направления государственного контроля и надзора, имеющие своей целью реализовать конституционные нормы. Следует отметить, что осуществление государственного контроля и надзора за предпринимательством находятся в неразрывной связи с реализацией надзорных и контрольных функций всех государственных органов. Возникает необходимость комплексного исследования государственного надзора и контроля, теоретическое обоснование отдельных контрольно-надзорных государственных функций, закрепление их за конкретными государственными органами. Следует также обратить внимание на общественный контроль за деятельностью органов, осуществляющих вышеперечисленные виды государственного контроля. Необходимо выявить и теоретически обосновать приемы и способы общественного контроля, а также его пределы.
Права человека являются той теоретической и идеологической основой для гражданского общества и правового государства, ради которой необходимо осуществлять контроль и надзор за правоприменительной практикой в этой области. В процессе осуществления человеком своих прав контроль преследует две основные цели: во-первых, установить фактический уровень признания, уважения и соблюдения основных прав человека обязанными лицами и степень его соответствия нормам, провозглашенным международными законами; во-вторых, обнаружить и устранить нарушения основных прав и свобод человека. Контроль за соблюдением основных прав человека как средство их охраны делится на виды. В зависимости от органа, осуществляющего его, он подразделяется на: контроль законодательных органов, надведомственный контроль, ведомственный контроль, судебный контроль, прокурорский надзор, общественный контроль13. Выделяются и другие виды контроля и надзора, которые, находятся в стадии становления и развития и требуют своего теоретического осмысления.
В настоящее время, в условиях формирования гражданского общества, надзорные функции за правоприменительной деятельностью нужны, поскольку именно они формируют тот необходимый баланс между правоприменительной деятельностью и интересами личности. Осуществление надзорных функций, по существу, является наиболее важным фактором развития правовой государственности в Республике Казахстан в современных условиях.
Список литературы
1. Таранов А.А. Административное право Республики Казахстан. Академический курс. — Алматы: ТОО «Баспа», — 2000. — С. 207–213.
2. Кудрявцев В.Н. Правовое поведение: норма и патология. — М., 1982. — С. 228.
3. Матвеева Т.Д. Неправительственные организации в механизмах защиты прав человека. — М., 1997. — С. 15.
4. Становление правового государства и конституционный процесс в Республике Казахстан. — Алматы: КазГЮА, 2001. — С. 216–226.
5. Там же. — С. 221.
6. Конституция Республики Казахстан (принята на Республиканском референдуме 30 августа 1995 г.) Внесены изменения: Законом РК от 7 октября 1998 г. // Казахстанская правда. — 1995. — 8 сент.
7. Горшенев В.М. Контроль как правовая форма деятельности. — М., 1987. — С. 36.
8. Права человека. — М.: Издат. группа НОРМА-ИНФРА-М, 1999. — С. 402–410.
9. Доклад Комиссии о соблюдении прав человека и гражданина в Республике Казахстан в 2004 г.// Kazakhstan today.
10. Малков В.Д. Функции управления в сфере правоохранительной деятельности // Теория управления в сфере правоохранитльеной деятельности. — М., 1990. — С. 136.
11. Мальков В.В. Соотношение контроля, проверки исполнения и надзора // Советское административное право. — М., 1973. — С. 257.
12. Приложение к Закону Республики Казахстан «О частном предпринимательстве» от 31 января 2006 г. // Казахстанская правда. — 2006. — 7 февр.
13. Лазарев В.В. Законность и правопорядок // Общая теория права: Учеб. / Под общ. ред. А.С.Пиголкина. 2-е изд., перераб. и доп. — М., 1995. — С. 217–218.