Во второй половине XVIII в. русское правительство стало усиливать свою колониальную политику в Казахстане в двух направлениях: прежде всего в северо-западном, вдоль р. Урала и в северо-восточном — вдоль р. Иртыша. Постройка крепостей возле этих рек усилила позиции царизма, позволила им вести политику, направленную на захват новых территорий. Проникнув в глубь казахской степи, царское правительство ломало традиционную систему жизнеобеспечения казахов, пытаясь заменить ее теми принципами, которые основывались на опыте устройства оседло-земледельческого общества и были неприемлемы для кочевников.
В связи с этим в начале XIX в. российское правительство предпринимает качественно новые шаги на пути достижения желаемых результатов своей политики в центральноазиатском регионе. В 1819 г. при Министерстве иностранных дел был образован Азиатский департамент, который должен был заниматься делами, касающимися непосредственно казахских земель, и всеми вопросами взаимоотношений России с азиатскими народами. Директором Департамента был назначен К.К.Родофинкин (1819–1837 гг). Перед этим специальным учреждением центральное правительство поставило задачи — изучить достигнутый уровень отношений с казахами, проанализировать перспективы их развития. Ответственность за выполнение этих задач в Среднем жузе была возложена на М.М.Сперанского (1772–1839). С именем этого реформатора связан один из основных этапов становления теоретической и практической юриспруденции в России — период систематизации законодательства русского крепостнического самодержавия. Полное собрание и Свод законов Российской империи были творением научной и прикладной правовой мысли М.М.Сперанского. Вместе с тем составной и неотъемлемой частью его творческой деятельности была кодификация сибирского законодательства 1819–1822 гг., позволившая несколько упорядочить механизм правового регулирования деятельности сибирской администрации.
В марте 1819 г. императорским указом М.М.Сперанский был назначен на должность генерал-губернатора Сибири. Новое назначение, по мнению Александра I, «должно было содействовать решению накопившихся на этой азиатской окраине России проблем»1. По сведениям, собранным М.М.Сперанским в Среднем жузе, можно выделить те черты в казахском обществе, которые в последующем позволили реформировать Средний жуз. Во-первых, ханы не имели уже той силы, которая была у них раньше, и все больше зависели от царского правительства. Так, в начале 90-х годов сибирское пограничное начальство часто имело личные контакты с ханом, итогом которых стало письменное обещание Вали, что он «без согласия с пограничным начальством сам ничего в орде предпринимать не станет и там обеспечено будет спокойствие»2. Этим заявлением хан, по сути дела, официально признал свою политическую зависимость от России. Так, постепенно складывались предпосылки для отмены ханской власти в Среднем жузе. Во-вторых, не было единых суда и судопроизводства, подчиненных государственным интересам. Не было и аппарата, имеющего единую юрисдикцию и правоохранительную силу. В-третьих, не было постоянно действующей регулярной армии. Поэтому вооруженные казачьи войска, которые беспредельно вели себя в Степи, наводили страх на простой казахский народ.
Анализируя все эти материалы, М.М.Сперанский делает вывод о необходимости принятия решительных мер со стороны русского правительства. По его мнению, в первую очередь необходимо добиться того, чтобы азиатская торговля России и условия развития горно-рудной промышленности не зависели в дальнейшем от стихийного влияния казахского общества. Для этого, считал он, нужно было ликвидировать статус государственной границы с сибирских линий, ошибочно присвоенный им местными властями, так как все то, что происходило за этой границей, было внутренним делом Казахской степи, а не Российской империи. Поэтому российское правительство терпело, а иногда и поддерживало те беспорядки, которые были в Степи. Ликвидация этой государственной границы позволила бы, по мнению М.М.Сперанского, проникнуть в глубь Степи. Закрепиться же в Казахской степи можно, построив крепости и укрепленные линии, «тем более, что на их построение со стороны казахов не может быть никаких протестов, так как у них отсутствуют международно-правовые нормы, и юридически казахи являются подданными Российской империи»3.
Практическое осуществление превращения казахов в фактических подданных следовало начать, по мнению М.М.Сперанского, с ликвидации ханской власти в Среднем жузе, т.е. прекратить относиться к ним как к представителям общественных и государственных интересов казахского народа.
С учетом всех предложений М.М.Сперанского по реорганизации управления Сибирью был учрежден «Сибирский комитет». В результате деятельности Комитета был разработан специальный «Устав о сибирских киргизах». Этот Устав был подписан Александром I 22 июля 1822 г., в числе 9 других уставов и положений. Главная задача «Устава» заключалась в том, чтобы уничтожить последние остатки независимости Казахстана и включить казахские степи в состав империи. Согласно «Уставу» Средний жуз вошел в состав Омской области, которая, в свою очередь, наряду с Тобольской и Томской губерниями вошла в состав Западной Сибири. Управление этой территорией сосредоточивалось в Главном управлении Западной Сибирью во главе с генерал-губернатором. Эта должность была учреждена 26 января 1822 г.
«Устав о сибирских киргизах» претворялся в жизнь осторожно и медленно, что было правильной политикой со стороны Российской империи. Следует отметить, что и в дальнейшем генерал-губернаторы особенно рьяно не образовывали новых административных единиц и в какой-то степени ими была продолжена дальновидная политика М.М.Сперанского. Это отмечает и академик С.З.Зиманов, подчёркивая, что «этот обширный и сложный план претворялся в жизнь без серьёзной ломки старых, сложившихся порядков управления, постепенно, но верно и с большим успехом»4. Однако мы не согласны с тем, что не было ломки старых порядков управления, так как «Устав» предполагал закрепление кочевников за определенной территорией и их последующее оседание.
По «Уставу» 1822 г. казахи Среднего жуза находились в составе Западно-Сибирского генерал-губернаторства и рассматривались как равноправные жители Российской империи. «Сибирские киргизы принадлежат к сословию кочевых инородцев и имеют с ними равные права»4. Права кочевых инородцев были очень близки к статусу государственных крестьян. Казахи имели право на недвижимую собственность.
Самих сибирских казахов было решено разделить на «внутренних» — прилинейных и «внешних» — залинейных. К «внутренним» были отнесены казахи, проживающие в районах, близлежащих к городам: Омску, Петропавловску, Семипалатинску и Усть-Каменогорску, поскольку к тому времени, т.е. к 20-м годам XIX в., они были тесно связаны с русским населением Сибири, принимали активное участие в торговых делах и в развитии возникшей здесь промышленности в качестве наемной рабочей силы и в результате чего имели склонность к русским административным порядкам. А так называемые «внешние казахи», кочевья которых располагались далее, в глубь Степи, должны были постепенно, осторожно, сообразуясь со своим традиционным общественным устройством, приспосабливаться к этим порядкам. Они должны были делиться на трехзвенную по степени соподчиненности административную систему — округ — волость — аул.
Вопрос о территориальном разделении был одним из важных для казахских родов, принимавших новую систему управления. Учитывая этот факт, в «Уставе» была выделена специальная первая глава «Разделение», регулирующая образование административных единиц, что свидетельствует о внимании, которое составители «Устава» уделяли этому вопросу. В научной литературе, посвященной данной проблеме, существуют несколько точек зрения о территориально-родовой определенности в Казахстане до присоединения к России.
Известный исследователь дореволюционной истории казахского народа М.П.Вяткин пишет о территориально-родовой определенности в казахских ханствах XVI–XVIII вв., но подчеркивает, что она не была учтена при реформе 1822 г.5. Согласно С.З.Зиманову, существовавшая до присоединения Казахстана к России территориально-родовая определенность была учтена авторами «Устава» 1822 г.6 Нам точка зрения С.З.Зиманова представляется верной, так как подтверждается документальными материалами. «Устав» (§ 8) указывает: «кои, считаясь в одном роде или поколении, обвыкли уже быть совокупно и из волостей, им соседственных»7. Но «Уставом» не учитывалось то, что отдельные большие роды, в силу ограниченности численности округа, вынуждены были отойти в разные административные единицы, и наоборот, более мелкие роды вынуждены были объединиться с другими родами, чтобы составить округ. Это, в конце концов, привело к тому, что казахские роды «до того перемешались как между собой, так и с соседями, что … иногда нельзя отыскать сходство в рассказах даже таких аксакалов, которые принадлежат к одной и той же волости, на том основании, что эти мелкие административные единицы нередко представляют смесь различных племен»8. Что же касается более мелких единиц, то и здесь произошли изменения. При организации волостей иногда один род в силу объективных причин, составлял одну волость, так как величина рода не превышала требуемой по «Уставу» 1822 г. величины волости, но и здесь значительное количество волостей было организовано из осколков различных родов. Говоря об организации аулов, нужно отметить, что казахстанскими историками было установлено, что один аул в среднем ранее составлял примерно 5 юрт, иногда чуть больше, до 10–15. Согласно же «Уставу» 1822 г. один аул должен был состоять из 50–70 юрт, поэтому и здесь произошло либо дробление, либо, наоборот, объединение родовых подразделений. Жители волостей и аулов по мере возможности кочевали возле своих административных единиц, иногда они откочевывали за пределы, но не выходя за границы округа. Нарушения казахами порядка «Устава» наказывались. Это можно проследить по следующим положениям «Устава» (§ 78, 79, 81): «Далее сих (окружных. От авт.) пределов запрещается киргизам откочевывать... Пределы сии … должны быть тщательно надзираемы... За всякие беспорядки, немедленно предаются они суду как нарушители тишины»9.
Как уже говорилось выше, административно-территориальным единицам, созданным по реформе 1822 г., предоставлялись широкие права. В частности, им предоставлялось право утверждать выборы ага-султанов в Казахской степи, проводить ежегодные ревизии областного управления, окружных приказов и другие права (§ 268).
Западно-Сибирскому генерал-губернаторству подчинялся аппарат администрации Омской области, который являлся непосредственным проводником колониальной политики царизма в Казахстане. Во главе Омской области в 1822 г. был Броневский, который приложил много усилий для проведения в жизнь реформы 1822 г. Все окружные приказы подчинялись непосредственно Омскому областному начальству. Открытие того или иного окружного приказа утверждалось высшим правительственным указом. Официальная церемония по случаю организации округа и назначения старшего султана сопровождалась военным парадом, угощениями и раздачей подарков знати. Окружные приказы образовывались постепенно, с учетом готовности жителей принять новые реформы, о чем можно судить по времени возникновения приказов: «В 1824 году был утвержден первый приказ в Каркаралинском округе. Затем — Кокчетавский приказ. Аягузский, Акмолинский — в 1832 году, а Баян-Аульский и Уч-Булакский — в 1833 году»10. Эти данные были взяты из Полного собрания законов Российской империи. Несколько иные данные мы находим у Жиренчина, который опирается на работу Красовского «Материалы для географии и статистики России». Красовский отмечает следующее: «В 1831 году таким же образом, как Каркаралинский и Кокчетавкий, был открыт Аягузский, годом позже — Баян-Аульский и Акмолинский, затем Куш-Мурунский и Кокпектинский; так уже в 1838 году вся Средняя орда управлялась семью подведомственными областному начальству окружными приказами»11. В данном случае мы разделяем точку зрения первого автора, так как для определения времени возникновения и названия окружного приказа он в качестве источника использует законодательные акты, т.е. документы, а не личные наблюдения.
Согласно «Уставу» 1822 г. главной социальной опорой в казахском обществе, через которую планировалось осуществлять российскую власть, были султаны. Именно они должны были возглавлять окружные приказы и волостные управления, будучи избранными на эти должности. Кстати, одним из отличий «Устава» от других положений, принятых позже в других частях Казахстана, является выборная система.
В выборах кандидатов на эти должности в качестве избираемых и избирателей могли участвовать только лица султанского происхождения. Это объясняется, с одной стороны, характером сведений, которыми пользовался М.М.Сперанский при подготовке проекта «Устава», с другой — отсутствием иных социальных сил, которые можно было бы использовать в качестве аппарата управления.
Выборы старших султанов обычно проводились в летнее время в местах расположения самого окружного приказа по большинству голосов. Султаны, которые по каким то причинам не могли явиться, в письменном виде направляли свое мнение (§ 37–42). Для выборов старших султанов был разработан специальный торжественный ритуал. Интересно описывает этот ритуал А.Янушкевич, польский революционер, сосланный в Казахстан: «Несколько часов назад я был свидетелем выборов старшего султана … после кратких совещаний султанов и ел билеуши … им стал султан Булень … киргизы, верные обычаям предков, … в мгновение ока разодрали между собой халат нового президента … пограничный начальник пожаловал ему от имени правительства пунцовый халат, богато вышитый золотом. В честь его триумфа грянули орудия»12.
Собственно сами выборы представляли в большинстве случаев формальность, так как кандидатура на пост старшего султана решалась заранее влиятельными лицами округа, при небескорыстном согласии областных чиновников. Избранный таким образом султан должен был получать «утверждение от областного начальника».
Старший султан избирался сроком на три года и мог неоднократно переизбираться, а если он избирался на три срока подряд, то имел право на звание дворянина (§ 37, 52). На время службы старшему султану присваивалось звание майора Российской службы (§ 51). Кроме того, в «Уставе» говорилось, о том, что звание старшего султана наследственное: «§ 31. Право их на управление волостями должно переходить только по одной прямой нисходящей линии и по первородству, но и в сем случаи сообразно с нынешними обычаями должно предварительно истребовать согласия общества, которое может избрать и Другова султана, но вверять ему власть без утверждения областного правления». Судя по этому, трудно говорить о выборности султанов. Причем под обществом, видимо, понимаются только султаны, так как право голоса имели только они.
По «Уставу» старший султан является «земским чиновником», которому от имени царского правительства «вверялось» местное управление. По существу своей должности он должен был заботиться о сохранении «тишины и порядка», а также способствовать всеми силами увеличению благосостояния жителей округа. Вся деятельность старших султанов изобиловала многочисленными злоупотреблениями, невыполнением своих прямых обязанностей, многочисленными поборами с простого населения. Вышеуказанным злоупотреблениям способствовало то, что функции старших султанов по «Уставу» были весьма неопределенными.
Старший султан являлся председателем окружного приказа и всю свою деятельность должен был осуществлять только через данное учреждение. В состав окружного приказа, определяемого царским законодательством как коллегиальный орган, должны были входить два заседателя из русских чиновников в качестве «непременных членов» и два заседателя из «почетных казахов» (§ 20). Заседатели из русских чиновников должны были назначаться областным начальником, а заседатели от казахов — выбираться во время выборов старшего султана.
Окружной приказ помимо административных функций рассматривал в качестве уездного суда уголовные преступления, совершаемые казахами. Перед судебным разбирательством должно было проводиться предварительное следствие. Следствие осуществлялось одним из русских заседателей при помощи одного бия по выбору от волости, в которой оно производилось (§ 63,64). В области административного управления приказ должен был вести именные списки султанов, старшин, имеющих право голосов на выборах должностных лиц округа. Это положение «Устава» (§ 68) позволяло старшему султану влиять на других султанов и старшин и включать в список только преданных ему лиц, которые обеспечили бы победу на выборах.
Таким образом, царское законодательство делает прямую ставку на султанскую группировку, вверяя им одно из звеньев аппарата управления.
В целях своевременного сбора ясака, которому колониальная администрация придавала большое значение, а также покрытия расходов, идущих на управление огромной территорией, окружному приказу вменялось в обязанность иметь сведения о местах, занимаемых волостями и аулами по времени года, вести перепись населения по числу кибиток и проверять ее через каждые три года. (§ 68) Такую перепись должны были вести заседатели приказа из русских чиновников, так как подобную важную функцию царизм не доверял лицам местной администрации из казахов, опасаясь утайки части скота родовой аристократией. Но и заседатели из русских чиновников допускали злоупотребления, так как «каждый из этих проконсулов считал порученное ему дело только средством приобретения состояния»13. Но ясачный налог вводился не со дня функционирования окружного приказа, а спустя 5 лет, а иногда — 7–8 лет. Это было связано с внутренними беспорядками в Степи, внешними грабежами, которые снижали способность казахов платить налоги, с трудностью административного устройства в отделах внешних округов.
Окружной приказ имел постоянное место пребывания, по возможности находящиеся в середине округа. Каждый округ имел свою территорию, утвержденную российским правительством. Перекочевывать из округа в округ строго запрещалось (§ 77–81). Если же торговцам или еще кому-либо необходимо было выехать в другой округ, последние должны были иметь специальное разрешение от старшего султана.
По «Уставу 1822 года» большое внимание уделялось округам близлинейным. Жителям близлинейных округов запрещалось переходить на территорию Российской империи. Если же казахи желали кочевать за территорией Западно-Сибирского генерал-губернаторства, «то позволение на сие дается им не иначе, как по предварительному сношению областного начальника с гражданским губернатором»7, что, по нашему мнению, было весьма затруднительным.
Во главе волостей, на которые делились округа, стояли волостные управители, выбираемые в момент образования волости. В этой должности султаны должны были утверждаться областным управлением. По положению Устава волостной был исполнителем повелений окружного приказа. В этом качестве он исполнял все предписанные меры по «охранению общей и частной безопасности и вообще спокойствия и тишины в волостях» (§105). Многочисленные архивные материалы свидетельствуют о беспрерывных злоупотреблениях, допускаемых волостными управителями. Например, султан Сьюгалин во время сбора кибиточных денег вместо причитающихся 1 руб. 50 коп. брал у казахов по барану и быку14.
На почве взимания кибиточного сбора натурой развивалась спекуляция. Сборщики, султаны-правители, волостные продавали собранный в счет налога скот, хлеб и т.п., а в казну уплачивали сбор деньгами. Разница между вырученной от продажи суммой и величиной кибиточного сбора оставалась в их пользу. Зачастую, опираясь на § 31–32 Устава, султаны фактически передавали управление своим детям, не достигшим полного совершеннолетия, или братьям.
Не лучше обстояло дело и с управлением в аулах. Аульный старшина находился в непосредственном подчинении у волостного управителя и даже не имел права перекочевывать с места на место без его разрешения (§ 109–116).
Кроме всего вышесказанного, по Уставу 1822 года рассматривалось введение медицинских учреждений (§ 229–235), учебных и благотворительных заведений (§ 251–254, 245–250). Но, к сожалению, не все это выполнялось. Часто при джутах окружные приказы оставляли на произвол судьбы голодающее население, плохо было поставлено медицинское обслуживание, в Степи не были открыты школы и т.д., так как «сибирские законы Сперанского никогда не действовали в полной мере … даже те слабые предположения и облегчения, к которым он стремился, не оправдывались»15.
К концу 30-х годов XIX в. обнаружилось, что принятый в 1822 г. «Устав о сибирских киргизах» уже не отвечал многими своими положениями задачам экономического освоения и политического подчинения казахских земель.
Одной из причин принятия «Положения» было то, что Омское областное правление было обременено управленческими задачами в самой Омской области и в городе Омске. Поэтому в конце 30-х годов оно уже не могло справляться с достаточной полнотой с управлением в казахских землях. Кроме того, волнения в Степи, восстания 30–40-х годов в Среднем жузе султанов Губайдулы и Саржана, а также Кенесары, заставили царское правительство, помимо усиления и продвижения в глубь военных укреплений, добиваться централизации в управлении Средним жузом для контроля над местным населением.
Окончательному утверждению царем «Положения» 1838 г. предшествовал проект, предложенный князем Горчаковым. В Комитете министров 31 января 1838 г. слушали представленную статс-секретарем Танивым докладную записку генерал-губернатора Западной Сибири князя Горчакова об Омской области в нераздельном ее составе с «киргизской степью». Князь Горчаков предлагал следующие радикальные изменения в управлении областью сибирских казахов:
1) соединение пограничных и близлежащих округов под властью пограничного казахского управления, упразднение Омской области с передачей ее городов и селений Тобольской и Томской губерниям;
2) лишение казахских султанов исполнительной и административной власти и передача ее русским военным и гражданским чиновникам;
3) изменение существующего гражданского и уголовного судопроизводства;
4) замена постепенного и добровольного введения между казахами нового управления принудительным16.
Второй пункт, предложенный князем Горчаковым, не мог быть введен на тот момент в Степи, так как это вызвало бы еще большее возмущение как простого народа, так и султанов, которые возглавляли большинство восстаний. Четвертый пункт также не мог привести ни к чему хорошему. Новое управление в Степи просто менялось, а простой народ не всегда ставился в известность.
С учетом предложений князя Горчакова 6 апреля 1838 г., согласно утвержденному указу учреждалось «Пограничное управление сибирскими киргизами». Этим же указом было принято «Положение об отдельном управлении сибирскими киргизами». Согласно положению Омская область упразднялась, а Омск присоединялся к Тобольской губернии. Петропавловск — к Ишимскому уезду, Семипалатинск и Усть-Каменогорск — к Бийскому уезду Томской губернии. Омскому областному правлению было предписано передать свои функции по управлению в казахских землях во вновь открываемое Пограничное управление. Данное специальное управление должно было находиться в Омске17.
Настоящая реорганизация охватывала только одно из средних звеньев государственной административной системы по управлению в казахских землях, а именно — Областное учреждение в составе обширного Западно-Сибирского генерал-губернаторства. Трехзвенная система местного управления: — округ — волость — аул оставалась без изменения.
По «Положению» определялся штат Пограничного управления: пограничный начальник в чине генерал-майора, председатель пограничного управления в чине полковника или подполковника; 4 советника, один из которых — асессор из лиц казахской национальности; стряпчий казенных и уголовных дел. Пограничный начальник и председатель пограничного управления назначались и увольнялись «вышестоящими указами». Советники Пограничного управления, казахский асессор, секретарь — генерал-губернатором, а стряпчий — министром юстиции. Русские заседатели в окружных приказах назначались пограничным начальником, с утверждением генерал-губернатором. Пограничному начальнику передавались все дела начальника ликвидированной Омской области. Он подчинялся непосредственно генерал-губернатору Западной Сибири.
Таким образом, в «Положении» 1838 г. много внимания уделено центральному управлению областью «сибирских киргизов», так как в «Уставе» 1822 г. этот вопрос не был разработан. Централизация управления требовала более конкретного руководства и контроля за местным управлением со стороны российского правительства, что и было осуществлено принятием «Положения» 1838 г.
Список литературы
1. Кодан С.В. М.М.Сперанский и кодификация Сибирского законодательства // Политика самодержавия в Сибири XIX – начала XX вв. — Иркутск, 1988. — С. 115.
2. Социально-экономические и исторические предпосылки и прогрессивное значение присоединения Казахстана к России. — Алма-Ата, 1981. — С. 87–97.
3. Материалы по истории политического строя Казахстана. — Алма-Ата, 1960. — С. 242.
4. Зиманов С.З. Политический строй Казахстана конца XVII и первой половины XIX века. — Алма-Ата, 1958. — С. 148.
5. Вяткин М.П. Очерки по истории Казахской ССР. — М., 1941. — С. 162.
6. См.: Зиманов С.З. Указ. раб. — С. 156.
7. Левшин А.И. Описание киргиз-кайсацких или киргиз-казачьих орд и степей. — Алма-Ата, 1996. — С. 400; Материалы по истории политического строя Казахстана. — С. 97.
8. Красовский. Материалы для географии и статистики России // Цит. по: Жиренчин А. Социально-экономическое и политическое положение Казахстана в XIX – начале XX вв. — Алма-Ата, 1996. — С. 21.
9. Левшин А.И. Указ.раб. — С. 402–403.
10. См.: Абдрахманова Б.М. История Казахстана: власть, система управления, территориальное устройство в XIX в. — Астана, 1998. — С. 58.
11. Жиренчин А. Указ.раб. — С. 19.
12. Янушкевич А. Дневники и письма из путешествий по казахским степям. — Алма-Ата, 1966. — С. 95.
13. Там же. — С. 211.
14. Бекмаханов Е. Казахстан в 20-40 гг. XIX века. — Алма-Ата, 1992. — С. 122.
15. Ядринцев Н.М. Сибирь как колония. — СПб, 1882 // Цит. По Жиренчин А. Указ.раб. — С. 26.
16. См.: Жиренчин А. Указ.раб. — С. 29.
17. Материалы по истории политического строя Казахстана. — С. 177–178.