Концептуальные подходы к организации финансового контроля в Республике Казахстан

В современной экономической науке в настоящее время появляется все большее количество на­учных исследований, посвященных проблематике организации, формирования эффективного меха­низма финансового контроля, разработке теоретических аспектов, уточнения их основных категорий и понятий, а также практическим аспектам контрольно-ревизионной деятельности в условиях глоба­лизации экономических процессов. В этих научных работах особое внимание уделяется вопросам организации государственного финансового и аудиторского контроля. Анализ и изучение научных работ по данной тематике позволяют нам обобщить и конкретизировать новые аспекты экономиче­ского содержания финансового контроля. В зависимости от целевых задач, объектов системы фи­нансового контроля по макро-, мезо- и микроэкономическим уровням экономики можно выделить укрупненно следующие подсистемы контроля: общегосударственный; ведомственный; внутрихозяй­ственный. Таким образом, можно констатировать, что в системе финансового контроля основным звеном будет являться подсистема государственного финансового контроля (ГФК), который во взаи­модействии с остальными определяет общность, единство в использовании методов, форм, разновид­ностей организации эффективного финансового контроля. ГФК используется в первую очередь для реализации финансовой политики государства, представляет собой часть процесса управления фи­нансами государства. Государственный финансовый контроль (ГФК), прежде всего, осуществляет финансовый контроль отраслевых министерств, хозяйствующих субъектов страны, независимо от формы собственности или ведомственной подчиненности, и проводится органами государственной власти, а также специальными контрольно-ревизионными органами, основной функцией которых является проверка эффективности использования бюджетных, других финансовых ресурсов [1].

Во многих странах, в зависимости от государственного устройства, сформировались свои системы финансового контроля, имеющие различные организационно-экономические содержания. Тем не ме­нее, следует отметить, что организация и деятельность органов финансового контроля в зарубежных странах в целом основываются на общих методологических принципах, выработанных мировым опы­том. Как принято, основным звеном государственного финансового контроля во всех демократических странах принято считать орган контроля по подчиненности законодательной власти. Как правило, во всех странах существуют специальные институты парламентского контроля за расходованием государ­ственных средств: в России — это Счетная палата РФ, в США — Главное бюджетно-контрольное управление Конгресса, в Великобритании — Национальное контрольно-ревизионное управление, в Ка­наде — Ведомство Генерального ревизора, во Франции — Суд счетов, в Швеции — Национальное ре­визионное бюро, в Австрии, Германии, Франции, Венгрии — Счетные палаты при парламентах.

Кроме институтов парламентского контроля, в большинстве стран действует также система кон­троля по линии исполнительной власти или так называемый правительственный контроль, а также органы финансового контроля при главе государства (президентский контроль). В США — это сис­тема инспекторских служб в федеральных министерствах и ведомствах, Административно­бюджетное управление при президенте, Президентский совет честности и эффективности в прави­тельстве и иные контрольные органы; в Великобритании центральный орган правительственного фи­нансового контроля — Комитет общественных счетов при правительстве; в Германии — это Феде­ральное финансовое ведомство; в Канаде — Офис Генерального контролера, в Казахстане - Комитет финансового контроля и госзакупок Министерства финансов РК и т. д.

Концептуальные подходы к организации финансового контроля в промышленно развитых стра­нах были сформулированы в Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля, принятой на IX Конгрессе международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в октябре 1977 г. Декларация закрепляет общепризнанные в рыночной экономике за­падных стран подходы, что независимые органы государственного бюджетно-финансового контроля являются непременным атрибутом демократического общества, обязательным элементом управления финансовыми средствами, подконтрольным обществу. В Декларации обобщен опыт организации и деятельности государственных органов финансового контроля различных стран в современных усло­виях с учетом разнообразия систем управления, специфики финансово-экономической организации хозяйственной деятельности и практики контрольной работы [2]. Лимская Декларация указывает, что для достижения рационального и эффективного управления государственными финансовыми средст­вами необходимо незамедлительно создать в каждом государстве высший орган финансового кон­троля для координации финансового контроля страны, подотчетность и независимость которого должны быть закреплены в законодательном порядке.

Актуальность внедрения принципов Лимской декларации руководящих принципов финансового контроля для казахстанской государственной системы, имеющей небольшой опыт государственного устройства, очень востребована. Как показывает мировой опыт многих стран, функционирование та­кого органа финансового контроля для Казахстана тем более необходимо, так как в бюджете государ­ства в расширяющихся размерах используются финансовые ресурсы в социально-экономической сфере. Поэтому актуальным является обеспечение контроля за эффективностью использования фи­нансов, тем более усиливается процесс активного вмешательства государства в экономические про­цессы. Например, французская система внешнего контроля государственных финансов характеризу­ется наличием общенациональной структуры государственных бухгалтеров, работающих в админи­стративно-территориальных единицах страны (коммунах, департаментах и округах), которые наделе­ны полномочиями управлять государственными денежными средствами, ответственны за правиль­ность осуществляемых ими операций и обязаны возмещать за свой счет ошибочно выплаченные или невостребованные денежные средства. Учет государственных финансовых операций основывается на двух основных принципах: с одной стороны, на законом установленном разделении функций распо­рядителей кредитов (министры, руководители других государственных органов, председатели или мэры органов местного самоуправления, управляющие или директора государственных учреждений) и государственных бухгалтеров, а с другой стороны - на персональной денежной ответственности государственных бухгалтеров [3].

В развитых странах государственные органы контроля являются главным инструментом эффек­тивного воздействия на национальную экономику. В США суммарный экономический эффект от деятельности федеральных контрольных органов (Главное контрольное управление конгресса во гла­ве с генеральным контролером; Административно-бюджетное управление при президенте, система инспекторских служб в федеральных министерствах; президентский совет по борьбе с финансовыми злоупотреблениями в правительственных учреждениях («Совет честности и эффективности»)), по данным исследовательской группы конгресса США, за последние 50 лет исчисляется примерно в 500 миллиардов долларов [4].

 Как показывает практика, в процессе управления финансами страны слабо присутствуют эле­менты координации финансового контроля, функционируют контролирующие органы различной ве­домственной подчинённости — Счетный комитет РК, Комитет финансового контроля и государст­венных закупок Министерства РК и другие ведомственные органы. Действующая система финансо­вого контроля государства в нынешнем виде характеризуется наличием элементов дублирования

функций существующих структур и отсутствием их системной координации в контрольно­ревизионной работе. Крайне важно определить сферы подконтрольности внешнего и внутреннего контроля и их порядок взаимодействия.

Тем не менее ощущается уровень эффективности финансового контроля, который выявляет серьезные упущения по результатам проверок использования государственных ресурсов в министер­ствах и их целевых программ развития. Как отмечено в отчетах Счетного комитета Республики Ка­захстан по контролю за исполнением республиканского бюджета, нарушения использования государ­ственных ресурсов имеют тенденцию увеличения из года в год. Например, по результатам исполне­ния республиканского бюджета 2006 г. не наблюдалось улучшения финансовой дисциплины, что подтверждается увеличением объемов нецелевого, неэффективного и необоснованного использова­ния средств республиканского бюджета и активов государства [5]. Так, по предварительным данным за 2007 г. Счетным комитетом установлены нарушения уже на более большие суммы, чем в прошлые года, в частности, на 108,2 млрд. тенге, из них использованы не по целевому назначению 1,1 млрд. тенге, неэффективно - 38,5 млрд. тенге и необоснованно — более 13,3 млрд. тенге [6]. Так, по дан­ным годового отчета Счетного комитета Республики Казахстан в 2006 г. в процессе исполнения неос­военными остались средства республиканского бюджета на сумму 18,5 млрд. тенге, зачислено на ак­кредитивные счета 5,9 млрд. тенге. Кроме того, свободные остатки средств республиканского бюд­жета в течение отчетного года составляли 110-140 млрд. тенге и на 1 января 2007 г. достигли 151,0 млрд. тенге. Это, по оценке Счетного комитета Республики Казахстан, привело к потере 1,5-2,0 про­центов прироста объема ВВП [5]. Также Счетным комитетом выявлены системные ошибки в форми­ровании бюджета, снижении прогнозных оценок, что показывает слабый уровень бюджетного про­цесса. Так, макроэкономические показатели за 2006 г. значительно превысили прогнозные оценки, представленные в Среднесрочном плане социально-экономического развития Республики Казахстан на 2006-2008 гг. В Среднесрочном плане прогноз ВВП на 2006 год составил 8065,4 млрд. тенге, объ­ем инвестиций в основной капитал - 2529,0 млрд. тенге, а мировая цена на нефть - 47 долларов США за баррель (табл. 1) [5].

Анализ данных таблицы 1 показывает, что при прогнозировании основные показатели бюджета — темпы роста объемов ВВП, экспорта и импорта, цены на нефть, а также уровень инфляции — занижа­лись, что свидетельствует о слабости финансового процесса. При этом в 2006 г. значительно увеличены погрешности макроэкономического прогнозирования. Так, уточненный прогнозируемый объем ВВП в 2006 г. был на 10,4 пункта ниже фактического, а стоимость нефти - на 15,9 пункта (табл. 2) [5].

 Как видно из таблицы 2, отклонения по отдельным основным показателям в 2006 г. по сравне­нию с 2005 г. увеличились. Уточненный прогнозируемый темп прироста ВВП в 2006 г. на 21,7 пункта был ниже фактического роста, а уровень инфляции - на 11,6 пункта. Все это в определенной степени повлияло на качество бюджетной политики, в частности, на исполнение доходов и расходов респуб­ликанского бюджета. Прогнозы доходов республиканского бюджета за 2005-2006 гг. были в основ­ном занижены, что привело к уточнению и корректировке республиканского бюджета в ходе его ис­полнения. По оценке Счетного комитета, погрешности макроэкономического прогнозирования обу­славливали неполное и неэффективное использование средств республиканского бюджета. Таким образом, состояние финансового планирования требуют пересмотра бюджетной политики в сторону повышения эффективности исполнения республиканского бюджета. [5].

При этом финансовый контроль Счетного комитета по результатам годового отчета выявил кон­кретные недостатки в исполнении республиканского бюджета [5]:

1)  слабость прогнозирования налоговых поступлений и несовершенство механизма формирова­ния Национального фонда Республики Казахстан, что способствовали поступлению в бюджет неучтенных налогов и других платежей;

2)  малоэффективным является применяемый механизм налогового администрирования - от по­становки на учет налогоплательщиков до проведения налоговых проверок, процедур обжало­вания их результатов и мер принудительного взыскания. В результате увеличиваются суммы переплат в бюджет, возврата и возмещения из республиканского бюджета, а также налоговой задолженности. Так, в 2006 г. из дополнительных начисленных по результатам проверок 114,9 млрд. тенге в бюджет взыскано только 14,9 млрд. тенге, или 13,0%, что свидетельствует

о   недостаточной эффективности налогового администрирования;

3)  также финансовый контроль показывает, что отдельные нормы налогового и бюджетного за­конодательства не согласуются друг с другом, что приводит к их двоякому толкованию. Так, органы налоговой службы в отдельных случаях засчитывают излишне уплаченные суммы на­логов в республиканский бюджет или местные бюджеты;

4)  допускается возмещение НДС по нулевой ставке в счет налоговой задолженности хозяйст­вующих субъектов по налогам, являющимся поступлениями местных бюджетов;

5)  проведенная Счетным комитетом оценка реализации отдельных государственных и отрасле­вых программ показывает, что не осуществляется четкое взаимодействие между государст­венными органами - координаторами этих программ, не проводится должным образом мони­торинг за их исполнением.

Результаты анализа исполнения республиканского бюджета Счетным комитетом Казахстана по контролю за исполнением республиканского бюджета показали ряд серьезных упущений, которые должны быть учтены Правительством Республики Казахстан в своей деятельности. Правительству необходимо:

-     повысить обоснованность прогноза основных макроэкономических показателей при определе­нии параметров доходов и расходов республиканского бюджета;

-     исключить практику корректировки республиканского бюджета в ходе его исполнения в фи­нансовом году;

-      принять конкретные меры по повышению эффективности налогового администрирования;

-     совершенствовать систему управления государственными активами путем разработки единого финансового баланса государства;

-     принять комплекс мер по обеспечению эффективного использования финансовых ресурсов, включая кредитные ресурсы, привлекаемые национальными компаниями и акционерными об­ществами с участием государства из внешнего рынка;

-     повысить требования стандартов государственного финансового контроля к повышению эф­фективности внутреннего контроля за исполнением республиканского бюджета [5].

Таким образом, необходимым является реформирование системы финансового контроля Казах­стана. В Казахстане система финансового контроля в нынешнем варианте не имеет общего коорди­нирующего центра всех его звеньев, начиная от государственного финансового контроля, ведомст­венных органов финансового контроля, ревизионных служб местных маслихатов и заканчивая ауди­торским финансовым контролем. По существу, в настоящее время Счетный комитет является выс­шим органом финансового контроля, непосредственно подчиненным и подотчетным Президенту Республики Казахстан. Деятельность Счетного комитета регламентируется Конституцией РК, Кон­ституционным законом РК «О Президенте РК», Бюджетным кодексом, Положением о Счетном коми­тете, утвержденным Указом Президента от 5 августа 2002 г. № 917, Правилами внешнего контроля, утвержденными постановлением Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета от 8 сентября 2006 г. № 57 и другими ведомственными нормативно-правовыми актами. При этом в Конституционном законе «О Президенте РК» предусмотрено положение о предоставлении Президенту ежеквартального отчета о работе Счетного комитета. В Конституции РК урегулирован порядок назначения и срок полномочий Председателя и членов Счетного комитета. Так, Председа­тель и два члена Счетного комитета назначаются на должности Президентом сроком на пять лет (п.п. 7, ст. 44 Конституции РК); три члена Счетного комитета назначаются на пятилетний срок каж­дой из Палат Парламента самостоятельно, без участия другой Палаты (п.п. 1, ст. 57 Конституции РК). При этом, в Конституции РК предусмотрены нормы, в соответствии с которыми Парламент на совме­стном заседании Палат утверждает отчет Счетного комитета (п.п. 2) ст. 53 Конституции РК) [7]. Ос­новы организации и материально-технического обеспечения деятельности Счетного комитета нашли отражение в Указе Президента от 5 августа 2002 г. № 917 «Об утверждении Положения о Счетном комитете по контролю за исполнением республиканского бюджета» [8].

Общие принципы контрольной деятельности, организационная система государственного фи­нансового контроля, типы и виды контроля, а также задачи и полномочия Счетного комитета преду­смотрены положениями Бюджетного кодекса. В соответствии с Бюджетным кодексом и Указом Пре­зидента Счетный комитет наделен основными функциями по реализации государственной бюджет­ной политики, контролю за использованием средств республиканского бюджета, кредитов, связанных грантов, активов государства, гарантированных государством займов и других обязательств государ­ства, контролю за полнотой и своевременностью поступлений средств в республиканский бюджет, а также за возвратом сумм поступлений из республиканского бюджета (п. 3 ст. 138 Бюджетного кодек­са). Являясь высшим органом государственного финансового контроля, Счетный комитет наделен рядом полномочий аналитико-методологического характера (анализирует акты контроля за исполне­нием республиканского бюджета, представленные центральным уполномоченным органом по внут­реннему контролю, и дает рекомендации Правительству Республики Казахстан, соответствующим службам внутреннего контроля по повышению эффективности внутреннего контроля за исполнением республиканского бюджета (п.п. 4 п. 3 ст. 138 Бюджетного кодекса))[9].

С учетом международных тенденций развития финансового контроля, в том числе и ГФК, и со­ответствующих изменений в национальной политике Казахстана в настоящее время большое внима­ние уделено модернизации действующей казахстанской системы финансового контроля, которой не хватает системности и последовательности в реализации. При этом приоритетными направлениями в рассматриваемой области являются критическое переосмысление и систематизация всех имеющихся в сфере государственного финансового контроля норм и положений, касающихся деятельности Счет­ного комитета и других органов финансового контроля на законодательном уровне, а также регла­ментация и конкретизация нормативно-правовых пробелов, которые не урегулированы на уровне за­конодательных актов. Современное развитие системы финансового контроля немыслимо без созда­ния единой системы финансового контроля, с вытекающими отсюда решениями организационно­правового, материально-технического, нормативно-методологического характера. На этой основе существует необходимость в разработке целостного Закона «О финансовом контроле в Республике Казахстан». В законе должны быть отражены роль и место ГФК как основного звена системы финан­сового контроля, при этом предусмотрено развитие функциональной системы ГФК, что не представ­ляется возможным без коренного пересмотра организационно-правовой роли Счетного комитета. За­конодательное обоснование координирующей роли и места Счетного комитета как центрального ор­гана ГФК должно быть увязано в этом законодательстве. Также немаловажным является в этом зако­нопроекте закрепление роли и места аудиторского финансового контроля как метода контроля на микроэкономическом уровне для проверки эффективности и достоверности расходования финансо­вых средств в институтах развития, их акционерных обществ с участием государственных активов, финансовых средств по линии государственных программ развития.

За последние 2-3 года, по мере повышения уровня финансовой политики в обеспечении исполь­зования бюджетных и акционерных ресурсов, начинается осознание многими простой истины, что в деятельности предприятий, организаций основным содержанием должно быть не просто получение выделенных денежных средств, как бывало в прошлые года, учитывая их нехватку и дефицитность, а на первый план выходит вопрос эффективности их использования, т.е. необходимость достижения конечных результатов. Одним из последних решений Правительства Казахстана, (май 2008 г.), явля­ется принятие плана мероприятий по формированию соответствующей модели государственного управления этим процессом, в котором основным требованием выделения бюджетных средств должны стать ориентация на конкретные результаты и обеспечение прозрачности. Соответственно, можно сказать, что будут меняться и приоритеты в деятельности финансового контроля республи­канского бюджета (усиление аудиторского контроля) [10].Такие же тенденции бюджетного процесса уже были учтены в России, например, в Концепции реформирования бюджетного процесса в Россий­ской Федерации в 2004—2006 гг., одобренной Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов". Основная суть этой рефор­мы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от "управления бюджетными ресурсами (за­тратами)" на "управление результатами"[11]. В связи с этим возникла потребность более широкого использования в стране института независимого аудита в деятельности специализированных органов государственного финансового контроля и существенного расширения его функции в области управ­ления государственными финансами и активами.

Также в целом в обязанности Счетного комитета, помимо контроля республиканского бюджета, нужно вменить контроль с использованием аудиторского контроля международных аудиторских агентств по использованию государственных средств, активов в государственных институтах разви­тия, их акционерных обществ, а также проверку эффективности расходования средств Национально­го Фонда Республики Казахстан, что позволит получить общую консолидированную отчетность го­сударственного бюджета страны. Только в этом случае будем иметь завершенную финансовую от­четность государства.

В качестве одного из законодательных нововведений в этом проекте необходимо рассматривать возможность обеспечения полной независимости Счетного комитета посредством внедрения само­стоятельной и независимой системы финансирования деятельности Счетного комитета путем само­стоятельного формирования его бюджета и возможности его корректировки только Парламентом страны, без участия органов исполнительной власти, обеспечения независимости его функциониро­вания. Такой подход обеспечит позиционирование принципа независимости Счетного комитета Рес­публики Казахстан в соответствии с Лимской декларацией руководящих принципов финансового контроля. Необходимо законодательно возложить на Счетный комитет вопросы координации общего финансового контроля в государстве.

Другим решающим шагом повышения роли Счетного комитета РК является закрепление на за­конодательном уровне квалификационных требований к членам Счетного комитета и к ревизорам, необходимо повысить их статус. Установление основополагающих требований к уровню подготовки работников Счетного комитета будет способствовать дальнейшему развитию и поддержанию про­фессионального уровня высшего органа государственного контроля. Считаем принципиальным ис­пользование заключении независимых международных аудиторов для проверки деятельности госу­дарственных институтов развития, целевых государственных программ и Национального Фонда, что вызовет доверие со стороны потенциальных инвесторов. Собственный штат ревизионных работников будет использоваться совместно с ведомственными.

Следует отметить, что на сегодняшний день во исполнение Плана законопроектных работ Пра­вительства Республики Казахстана на 2008 г., утвержденного постановлением Правительства Респуб­лики Казахстан от 2 февраля 2008 г. № 88, а также Плана мероприятий по исполнению поручений Главы государства, высказанных на открытии первой сессии Парламента четвертого созыва, разраба­тывается проект Закона Республики Казахстан «О Счетном комитете по контролю за исполнением республиканского бюджета», в котором предполагается урегулировать вышеуказанные предложения по укреплению бюджетной дисциплины РК и усилению роли органов государственного финансового контроля. На наш взгляд, это не решает всех проблем совершенствования финансового контроля в стране, которые мы отмечали выше.

Необходимо отметить, что в Послании Главы государства от 6 февраля 2008 г. «Рост благосо­стояния граждан Казахстана — главная цель государственной политики» была обозначена необходи­мость разработки новой редакции Бюджетного кодекса, в рамках которого планируется пересмотреть систему государственного финансового контроля, усилить роль Счетного комитета, как центрального звена финансового контроля, и ревизионных комиссий маслихатов, тем самым повысить уровень фи­нансового контроля в Казахстане. Все вышеперечисленные мероприятия указывают на понимание объективной необходимости построения новой структуры финансового контроля в стране, конечным результатом которого будет эффективность экономического роста.

Список литературы

1. Бурцев В.В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации. Теория и практи­ка.- М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К». — СПб., 2002.
2. Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в России. — М.: Издат. ЮНИТИ, 2004.
3. Нерубайло В.Е. Осуществление внешнего контроля государственных финансов региональными счетными палатами Франции // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. — М., 1999. — № 6.
4. Акбарова Ж.Д. К вопросу о государственном финансовом контроле // Материалы сайта «Современная Россия. Инфор­мационно-аналитический портал». — www.nasledie.ru/ schetpal/
5. Годовой отчет Счетного комитета РК за 2006. — Астана, 2007.
6. Конституция Республики Казахстан (с изменениями и дополнениями по состоянию на 21.05.2007 г.). Справочная сис­тема Юрист.http/base.zakon.kz.
7. Указ Президента РК от 5 августа 2002 г. № 917 «Об утверждении Положения о Счетном комитете по контролю за ис­полнением республиканского бюджета». — Астана: Ак Орда, 2002.
8. Бюджетный Кодекс Республики Казахстан. СоюзПравоИнформ. Законодательство стран СНГ,  2008.
9. Аветисян И.А. О государственном финансовом контроле в современной России. Вып. 29. — Вологда: ВНКЦ ЦЭМИ РАН, 2005. — С. 9-19.