О статусе запросов депутатов местных представительных органов Республики Казахстан

На современном этапе развития государства разграничение полномочий между уровнями и ветвями государственной власти рассматривается как важнейшее звено механизма взаимодействия между человеком, государством и обществом, в контексте развития всего человечества, также признающего высшими ценностями человека, его жизнь, права, интересы и потребности. В этом аспекте важная роль отводится не только центральным институтам государственной власти, но и местным органам, так как решение многих социальных, экономических, экологических, культурных, политических и других проблем и прав граждан связано с эффективной деятельностью местного государственного управления и возможностью населения активно и конструктивно воздействовать на эти органы власти непосредственно, путем выборов и делегирования своей власти государственным органам.

Согласно действующему законодательству в систему местного государственного управления входят исполнительные органы — акиматы и представительные органы — маслихаты1. Маслихаты выражают волю населения соответствующих административно-территориальных единиц и избираются населением на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Акиматы входят в единую систему исполнительных органов республики, обеспечивают проведение общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующего региона2.

Местные представительные органы в нынешний период развития Республики Казахстан должны играть определенно бльшую роль. Встает вопрос о внедрении изменений в существующую систему — вопрос, вызванный причинами, которые мы опишем ниже.

Одно из этих направлений связано с необходимостью усиления контрольной деятельности маслихатов и их депутатов. В данном контексте хотелось бы особо отметить такую действенную форму контроля, как депутатский запрос, являющийся непременным элементом политической культуры и важнейшей формой индивидуальной деятельности депутата. Можно сказать, что депутатский запрос является своеобразной «лакмусовой бумажкой», выявляющей ответственность депутата за свои обещания, профессионализм государственных служащих и уровень развития политической и правовой культуры.

Согласно ст. 21–1 Закона Республики Казахстан «О местном государственном управлении в РК» депутат маслихата вправе обратиться с письменным запросом по вопросам, отнесенным к компетенции маслихата3. Однако несмотря на законодательное закрепление данного права, следует признать, что до последнего времени оно использовалось депутатами в нашей стране достаточно редко. Возможно, этим частично объясняется и тот факт, что юридическая природа запроса и практика его применения мало исследованы обществоведами. В свою очередь, такое применение права запроса может быть частично объяснено и неглубокой научной разработкой данного политико-правового института, и отсутствием практических рекомендаций по его применению на практике. Слабая разработка проблемы в теории, законодательстве и практике негативно сказывается на эффективности депутатского запроса.

До сих пор нет единого понятия депутатского запроса, недостаточно исследован вопрос о его стадиях, видах и последствиях. Существующие определения понятия страдают общими недостатками. В них отсутствует прямое указание на то, что право запроса — контрольное право депутата и представительного органа государственной власти. Нет указаний на последствия запроса для должностных лиц, которым он адресован.

Практика деятельности представительных органов и его депутатов в этом вопросе также не отличается единообразием и далека от совершенства. При анализе права депутатского запроса необходимо вычленять его следующие основные элементы: 1) субъект, 2) виды, 3) формы, 4) тематика, 5) адресат, 6) цель, 7) характер, 8) время, 9) место, 10) последствия.

Субъектом запроса согласно ст. 21–1 ЗРК «О местном государственном управлении» может быть каждый депутат маслихата3. Естественно, что если это право принадлежит одному депутату, то оно должно принадлежать и принадлежит группе депутатов, постоянным комиссиям и депутатским группам, включающим депутатов данного маслихата.

Депутатский запрос не следует смешивать с вопросом депутата на сессии, его обращением к соответствующим органам и должностным лицам. Вопрос или обращение носят справочно-инфор­мационный характер, по ним маслихат не проводит обсуждения и не принимает решения. Как правило, председательствующий на сессии спрашивает депутата, удовлетворен ли он ответом. Если нет, маслихат может обязать соответствующее должностное лицо подготовить исчерпывающий ответ.

На законодательном уровне в целом определен и круг адресатов права депутатского запроса. Ими названы соответствующие государственные органы и должностные лица: аким, председатель и член соответствующей избирательной комиссии, прокурор и должностные лица территориальных подразделений центральных исполнительных органов, исполнительных органов, финансируемых из местных бюджетов, а также органов местного самоуправления3.

Запрос депутата должен носить четко выраженный властный характер. Должностные лица не просто дают на него информацию, а держат ответ за свою деятельность, за решение возникших перед ними проблем и за допущенные недостатки. Именно в этом суть запроса и ответа на него4.

Каких-либо нормативных ограничений по тематике запросов не существует, однако они не могут выходить за пределы полномочий адресата, компетенцию маслихата, а также адресованные прокурору запросы не могут быть связаны с осуществлением уголовного преследования. Согласно ст. 21–1 ЗРК «О местном государственном управлении» ответ на депутатский запрос должен быть дан в письменной форме в срок не позднее одного месяца3.

Недостаточно разработан и вопрос о последствиях запроса. В случае установления в процессе обсуждения запроса серьезных недостатков в деятельности соответствующих органов и должностных лиц либо их формального отношения к запросу маслихат должен обладать широким кругом законодательно закрепленных санкций. Это бы существенно повысило значение, роль и эффективность запросов. Однако на практике все получается иначе — после бурных обсуждений на сессии принимаются решения, в которых акиму даются необязательные для выполнения рекомендации — объявить недоверие должностному лицу или привлечь к ответственности, но данное решение, из-за отсутствия законодательной поддержки, остается нереализованным.

Как правило, депутатские запросы оказываются вне перспективных планов работы представительного органа, но именно они сохраняют живую связь с населением, оперативно отвечают на возникающие проблемы в случаях, когда поднимаемые вопросы являются общественно значимыми, способствуют появлению нормативных актов или заставляют исполнительную власть активно заняться работой по решению указанных проблем.

Необходимо четко урегулировать все стадии прохождения депутатского запроса: 1) внесение запроса; 2) ответ на него; 3) обсуждение ответа; 4) принятие решения; 5) контроль за реализацией принятого решения.

Зарождение и формирование запроса депутата трудно представить в виде какой-то единой схемы. Условия и пути возникновения каждого из них конкретны. Можно сказать, что любой запрос имеет свою историю. Именно этим в значительной мере объясняется почти полное отсутствие правового регулирования этапа его возникновения и формирования. В основе каждого депутатского запроса всегда лежат факты и обстоятельства негативного характера, сведениями о которых располагает депутат, в числе которых нарушения законности, невыполнение решений маслихата, рекомендаций комиссий и депутатских групп, пренебрежительное отношение к обращениям депутата, игнорирование законных интересов и прав граждан.

Условно можно выделить следующие этапы формирования запроса депутата: анализ и оценка ситуации, проблемы, вопроса; привлечение к ним внимания (уведомление) компетентных государственных органов и должностных лиц; использование депутатом для решения возникшей проблемы иных средств; формулирование запроса. Допустим, депутат, принимая меры по разрешению обоснованной жалобы избирателей на недостатки в работе какого-либо предприятия или учреждения, не добился положительных изменений от соответствующего руководителя. Далее он обращается к руководителю иного ранга, прибегает к помощи общественности, советуется с другими депутатами, использует средства массовой информации и т.п. Если вопрос не решается и на этом уровне, можно считать, что повод для запроса на сессии созрел. Однако в каждом конкретном случае решение о том, использовать ли народному депутату право запроса, принадлежит только ему самому.

Ключевым моментом в становлении запроса является его формулирование, содержащее аргументированную критику и доказательное требование. Без этого запрос звучит как обычный вопрос, т.е. приглушается, стирается его властный характер, уходит на второй план или вовсе отсутствует главное — требование дать публично официальное объяснение о фактах и обстоятельствах, как правило, уже известных депутату, изученных и проверенных им лично. Главное — убедить остальных депутатов маслихата аргументами, показывающими существо дела, привлечь их внимание. Важно показать и доказать, что нарушения, волокита, неправильные действия или бездействие существуют, вскрыть и назвать причины недостатков, ответственных за них должностных лиц.

Убедительность запроса выше, если в нем содержится информация о том, что было предпринято депутатом лично для улучшения дела, для наведения порядка, к кому ранее он обращался. Органы и должностные лица, к которым адресован запрос, не имеют права игнорировать его. Никакая информация (разъяснения, справки и т.п.), предоставленная должностными лицами лично депутату, не снимает с них обязанности дать публичный ответ на запрос на сессии.

Запрос депутата должен быть четко и грамотно сформулирован, логически выдержан. Органы и должностные лица обязаны дать исчерпывающий ответ на данной сессии или, если это невозможно, в срок, установленный Законом. Ответ на запрос, носящий формальный характер, должен получать принципиальную оценку со стороны маслихата и его депутатов. Общественно значимые запросы депутатов должны быть обязательно обсуждены на сессии и приняты по нему решения.

Необходимо обратить внимание на то, что иногда запрос депутата трактуют как просьбу5. Однако это именно требование, что не случайно. Ведь запрос возник не неожиданно. Как правило, прежде депутат обращался, и не раз, к должностным лицам — сначала просил, затем настаивал на принятии мер. Но все безрезультатно, и тогда депутат прибегает к поддержке маслихата. Запрос вносится депутатом не по вопросу, интересующему его лично, хотя, естественно, отрицать его личную заинтересованность было бы бессмысленно. Однако важно другое: депутат глубоко убежден, что данный вопрос имеет очень большое значение.

Очень важная проблема — обеспечение результативности рассмотрения запросов и принятых по ним решений. В запросе должна быть проблема, его внесение должно означать оценку депутатом ситуации. Исходя из конституционных установлений запрос следует рассматривать как нормальную, нуждающуюся в регулярном применении, а не какую бы то ни было чрезвычайную меру контроля.

Следует выделить также в качестве самостоятельной стадию контроля за реализацией решения, принятого по запросу: в частности, обязанность органов и должностных лиц, которым он был адресован, представлять к очередной сессии маслихата или на заседания постоянных комиссий отчет о мерах по выполнению принятого решения, который может быть предметом обсуждения на сессии маслихата.

Важно отметить, что ст. 21–1 ЗРК «О местном государственном управлении» для депутата устанавливается дополнительная гарантия: он имеет право «выразить свое мнение по ответу на запрос» 3, который может быть обсужден всеми депутатами на сессии, если на этом настаивает. Однако большинством депутатов данное право практически не используется. Не секрет, что до сих пор на практике имеет место пассивность отдельных депутатов, вся «деятельность» которых в представительных органах ограничивается голосованием за принятие тех или иных решений, заранее подготовленных без их участия.

Небезосновательным также является мнение о том, что депутатские запросы иногда являются лишь средством лоббирования, отражением чьих-либо интересов, но подобные случаи очень редки и в большинстве своем запросы депутатов являются отражением потребностей избирателей.

В то же время мы наблюдаем развитие культуры депутатского запроса и понимания его как важного и необходимого средства демократического контроля. К примеру, в г. Караганде в июне 2005 г. произошел прецедент, когда одним из депутатов маслихата согласно ст. 278 Гражданско-процессуального кодекса РК было подано исковое заявление «О признании действия или бездействия прокурора района им. Казыбек би и начальника Управления юстиции по Карагандинской области незаконными»6. Причиной судебного разбирательства был несвоевременный ответ на депутатский запрос вышеназванными должностными лицами. В результате данного процесса были устранены указанные нарушения законодательства, и он послужил примером всем государственным органам для своевременного и качественного ответа на запросы депутатов.

Однозначно, депутатский запрос призван быть важнейшей формой индивидуальной контрольной деятельности народного избранника, исключительным контрольным правом депутата осуществлять контроль за деятельностью подотчетных и подконтрольных органов и должностных лиц. Согласно отчета секретаря маслихата г. Караганды за период с 2003 по 2005 гг. депутатами было направлено в различные органы 559 запросов депутатов и депутатских обращений, в которых поставлено 654 вопроса по следующим направлениям: социальные вопросы — 18,8 %, предоставление жилья — 15,2, ликвидация несанкционированных свалок и вывоз мусора — 12, нормализация водоснабжения — 10,3, теплоснабжение — 6,5, электроснабжение и освещение — 5,4, ремонт кровель, лифтов, работа КСК, газоснабжение — 5,8, установка телефона — 4,3, нормализация работы пассажирского транспорта — 4,7, строительство и функционирование кафе, магазинов — 4,2, прочее — 12,8 %7. Большинство из них не нашло эффективного решения.

Приходится констатировать, что культура взаимоотношений между ветвями власти еще развита недостаточно. Необходима доработка и нормативной процедуры по депутатскому запросу, в силу чего не всегда в ответе на запрос излагается полная и объективная информация по заявленной проблеме, предпринимаются ответственные и эффективные действия по предложениям депутатов.

Очень негативным является тот факт, что в большинстве случаев реагирование на запросы депутатов носят не правовой, а субъективный характер. В зависимости от личного отношения исполнителя к депутату могут подчеркнуть его значимость, ответив в установленные сроки и решив указанную проблему, а могут среагировать отпиской. Безусловно, такое отношение к запросам негативно влияет на политическую и правовую культуру, имеющуюся в настоящее время.

На очередных сессиях маслихата рассматривался вопрос «Об отчете акимата о качестве ответов на депутатские запросы», по итогам рассмотрения которого работа акимата была признана неудовлетворительной. Однако ситуация по этому вопросу по-прежнему не улучшается.

Таким образом, закрепив на законодательном уровне право запроса депутата к государственным органам и должностным лицам, законодатель не предусмотрел и не установил систему юридических гарантий его эффективного использования как средства контроля, присущего исключительно представительному органу государственной власти. Отметим, что право запроса депутата, как никакое иное, нуждается в надежной защите от бюрократического воздействия. Речь идет о более глубоком внедрении в общественное сознание роли запроса как необходимого и важного средства демократического контроля, непременного элемента политической культуры, отвечающего потребностям самой жизни.

Имеющее широкое распространение суждение о том, что запросы депутатов — это свидетельство исключительно недостатков в работе государственных органов и должностных лиц, страдает односторонностью8. На практике депутатский запрос активизирует внимание к той или иной проблеме, помогает получить населению объективную информацию, т.е. суть запроса как средства контроля глубже. С помощью депутатских запросов недостатки и отрицательные факты, которые всегда лежат в их основе, вскрываются, предаются гласному осуждению, а затем преодолеваются. Следовательно, главное в запросе депутата составляет не отрицающее, а созидающее начало.

Таким образом, любой не формальный, а реальный запрос депутата — всегда естественный и необходимый итог его принципиальной личной позиции, его личного труда, личного участия в преодолении недостатков. 

Список литературы

     1.   Конституция Республики Казахстан. — Алматы: Юрист, 1999. — Ст. 85.

     2.   О местном государственном управлении в Республике Казахстан // Закон РК от 23 января 2001 г. — Алматы: Юрист, 2004. — 25 с.

     3.   Там же. — Ст. 21–1.

     4.   Безуглов А.А., Лейзеров А.Т. Депутатский запрос. — М., 1980. — С. 13.

     5.   Бахрах Д.Н. Право запроса депутатов местных Советов. — М., 1980. — С. 4.

     6.   Проиграл, но доволен // Казахстанская правда. — 2005. — 6 сент.. — С. 6.

     7.   Отчет секретаря маслихата г. Караганды // Материалы XXIV сессии маслихата г. Караганды.

     8.   Зиновьев А. В. Депутатский запрос // Правоведение. — 1985. — № 1. — С. 12.

Фамилия автора: А.К.Аймагамбетов
Теги: Маслихат
Год: 2006
Город: Караганда
Категория: Политология
Яндекс.Метрика