Организация системы внутреннего мониторинга в условиях бюджетирования, ориентированного на результаты

При системе бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР), важными являются не только вопросы достижения целей, которые ставит перед собой государственный орган, но также во­просы о выборе приоритетов для финансирования, особенно в условиях жестких ресурсных ограни­чений. Например, на какие из существующих программ должны выделяться бюджетные средства в первую очередь, какие программы можно безболезненно сократить, на какие требуется увеличить расходы и чем надо пожертвовать, чтобы выделить средства на такое увеличение?

Очевидно, что только обоснованные ответы на все эти вопросы позволят сформулировать стра­тегию и тактику деятельности государственных органов, оказывающих услуги населению. В этих условиях система мониторинга становится (и должна повсеместно стать) элементом повседневной деятельности государственных органов управления. Анализ данных мониторинга, при условии пра­вильной организации этой системы, позволяет государственным органам не только избежать неэф­фективного расходования бюджетных средств, но и получить качественную аргументацию в пользу той или иной программы (или отказа от нее) для представления в уполномоченные органы.

Благодаря внедрению системы внутреннего мониторинга финансовые органы получают возмож­ность передать некоторые функции контроля отраслевым министерствам и соответственно уделять больше внимания вопросам государственной политики и анализу эффективности бюджетных расхо­дов с целью их взаимной увязки с приоритетами государственной политики.

Отраслевые министерства, внедряя систему внутреннего мониторинга, получают преимущество, заключающееся в отказе контролирующих органов от тщательного контроля их деятельности и в предоставлении им большей свободы действий при распоряжении бюджетными средствами, выде­ленными для выполнения закрепленных за ними государственных функций.

Еще один важный момент, позволяющий оценить пользу от внедрения внутреннего мониторинга

—   это решение проблем по выбору показателей результата. Так, на первоначальном этапе внедрения БОР у государственных органов при разработке стратегических планов возникали определенные проблемы при выборе показателей, которые можно было бы измерять количественно. Преодоление этих затруднений в принципе возможно, если будет построена высокоинформативная система мони- торинга. Поэтому принятие решения о внедрении механизмов мониторинга неизбежно представляет собой процесс максимизации полезности этой системы, т.е. стремления получить как можно больше надежной информации, показывающей воздействие той или иной программы на благосостояние на­селения.

Мониторинг является одним из составных частей стандартного набора инструментов, обеспечи­вающих управление и бюджетирование по результатам, необходимым на различных уровнях управ­ления в рамках административной реформы для поддержания прозрачности деятельности государст­венных органов. Поэтому целью мониторинга является не только оценка успехов, достигнутых при реализации Стратегического плана государственным органом, но и ускорение необходимых решений, а также вносить коррективы, если запланированные действия не дают ожидаемых результатов.

Мониторинг, как правило, проводят непосредственно сами органы исполнительной власти. Для государственных органов Республики Казахстан на начальных этапах внедрения БОР особенно акту­ально осуществлять контроль деятельности по достижению запланированных в Стратегическом пла­не целей, задач и результатов на постоянной основе. Это достигается путем проведения постоянного мониторинга как самого Стратегического плана, так и реализации операционных планов, составляе­мых ежегодно.

При этом мониторинг общих результатов реализации Стратегического плана будет базироваться на анализе статистических данных и ограниченного числа отобранных показателей. Итоги монито­ринга должны периодически подводиться в аналитических отчетах установленной структуры, с вы­водами о степени достижения поставленных целей и необходимости корректировки Стратегического плана госоргана. С учетом полученных результатов мониторинга принимаются решения о проведе­нии уже более углубленной оценки, о распределении ресурсов и корректировке целей и мер Страте­гического плана [1].

Мониторинг операционного плана необходим для того, чтобы устанавливать степень достиже­ния запланированных показателей в текущем году, своевременно принимать меры по снижению рис­ков невыполнения планов, а также вносить соответствующие коррективы, если запланированные действия не дают результатов, заложенных в плане. Проведение мониторинга операционных планов, в конечном итоге, способствует улучшению качества предоставляемых услуг, планирования и рас­пределения ресурсов, повышению эффективности использования бюджетных средств.

В этой связи перед системой внутреннего мониторинга должны ставиться следующие задачи:

-    информировать руководство в оперативном порядке о выполнении операционного плана гос- органом за текущий год;

-    указывать на возникновение отклонений от операционного плана для принятия управленче­ских решений;

-    повысить эффективность деятельности органов исполнительной власти и организаций бюд­жетной сферы по реализации Стратегического плана.

Эффективным инструментом накопления и обмена данных о ходе реализации мероприятий Стратегического плана является создание базы данных, размещенной на интернет-сервере. Это по­зволяет каждому участнику самостоятельно вводить информацию о степени продвижения тех про­грамм и мероприятий, за которые он несет ответственность. На том же сервере могут публиковаться и аналитические отчеты о ходе реализации Стратегического плана, информация о внесении в них корректив, что обеспечивает соблюдение принципов гласности и открытости.

Вместе с тем до сих пор мониторинг и оценка еще далеко не полностью вошли в управленческий арсенал центральных и местных государственных органов власти. В настоящее время требуется пе­реход от теоретико-нормативных разработок к практическому управлению по результатам, т.е. осу­ществление полного цикла управленческих действий, состоящих из определения требуемых коррект­ных и измеримых результатов, разработки и реализации мероприятий для их достижения, замера фактических результатов и принятия тех или иных управленческих решений, реально повышающих результативность.

Таким образом, мониторинг подразумевает регулярное отслеживание и учет важнейших показа­телей осуществления деятельности государственного органа в соответствии с утвержденным Страте­гическим планом, ресурсами, инфраструктурой и ожидаемыми результатами.

Мониторинг отвечает на вопрос: «правильно ли выполняется деятельность» при сравнении пла­на с фактом? Так как если неизвестно, как был выполнен план, трудно судить о правильности этого плана по фактически достигнутым результатам. Поэтому мониторинг, фиксируя разницу между пла- нируемыми и фактическими показателями, выявляет проблему в ходе реализации Стратегического или операционного планов и является важнейшим информационным базисом оценки.

Отсюда система мониторинга призвана обеспечить информацией о результативности и экономи­ческой эффективности реализующихся бюджетных, государственных и территориальных программ, а также в качестве услуг и достигнутых результатах государственным органом. В этой связи построе­ние системы мониторинга рекомендуется осуществлять с учетом следующих моментов:

  • обеспечение логической связи между собираемыми данными и управленческими решениями, находящимися в компетенции государственного органа;
  • определение ожидаемых результатов деятельности государственного органа в реалистичном и измеримом виде и на основании потребностей клиентской группы, для которой она оказывается. При этом под клиентами могут пониматься не только непосредственные получатели услуг, но и иные бе­нефициары (например, все население республики или региона и т.д.);
  • максимально возможное совмещение достоверности, низкой ресурсоемкости и простоты ис­пользования в способах сбора информации.

Соответственно мониторинг, проводимый государственными органами, должен включать сле­дующие функции:

-    определение степени достижения запланированных показателей и соблюдения сроков реали­зации мероприятий;

-    анализ адекватности и эффективности мероприятий по обеспечению достижения запланиро­ванных мероприятий;

-    помощь в оценке качества предоставляемых государственных услуг;

-    проверка своевременности, надежности и точности информации, подготавливаемой для руко­водства;

-    определение эффективности затрат и результативности деятельности;

-    разработка рекомендаций по внесению корректировок в Стратегический и операционный пла­ны деятельности государственного органа.

Основными требованиями, которые предъявляются к мониторингу, являются полнота и досто­верность информации, минимум затрат на его проведение и максимум эффекта по результатам про­верки.

Данные, собранные системой мониторинга, представляют ценную информацию о тенденциях изменений и вопросах, требующих более глубокого изучения для выявления причин неудач и успе­хов, и определение реального влияния программы (бюджетной, государственной, территориальной) на полученный эффект.

Важное значение в организации мониторинга в государственных органах имеют определение объекта и субъекта мониторинга, периодичность и формы его проведения. Объектом мониторинга операционного плана будут являться мероприятия, их результаты и соответствующее бюджетное фи­нансирование, указанные в операционном плане государственного органа [2]. В качестве субъектов мониторинга могут выступать руководители структурных подразделений, ответственные за реализа­цию перечисленных в операционном плане мероприятий.

По формам проведения мониторинг, так же как и государственный финансовый контроль, под­разделяется на текущий и последующий.

Текущий мониторинг осуществляется в ходе реализации операционного плана для установления отклонений и принятия оперативных управленческих мер по внесению корректировок до окончания финансового года и проводится не реже, чем один раз в квартал. Достоинством текущего мониторин­га является то, что он способствует выявлению проблем при помощи системы раннего предупрежде­ния и позволяет своевременно принять корректирующие меры.

Последующий мониторинг осуществляется после завершения финансового года и проводится путем сопоставления операционных планов государственных органов с ежегодными отчетами о его деятельности для выявления отклонений фактической реализации операционного плана от заплани­рованных мероприятий за год. Такое сопоставление необходимо для внесения соответствующих кор­ректировок в операционные планы на последующие годы деятельности государственного органа. При этом важно, чтобы мониторинг не привел лишь к затратам на получение массивов информации, которая не сможет стать основой разумных управленческих решений.

Для успешного функционирования мониторинга государственные органы Республики Казахстан должны разработать и принять внутриведомственный нормативно-правовой акт, регламентирующий порядок организации мониторинга в государственном органе, которым может быть «Положение об организации внутреннего мониторинга государственного органа», рекомендующее прописать сле­дующие нормы.

  1. Мониторинг реализации операционного плана осуществляется руководителями структурных подразделений. Осуществление мониторинга может быть возложено по решению указанных руково­дителей на иные должностные лица.
  2. Руководители структурных подразделений регулярно составляют отчеты по мониторингу реа­лизации операционного плана структурного подразделения по установленной форме.
  3. В случае выявления значительных отклонений между плановыми и фактическими значениями показателей, указанных в операционном плане, а также проблем, препятствующих достижению за­планированных показателей, руководитель соответствующего структурного подразделения обязан предоставить обоснования выявленных отклонений, разъяснение проблем, описание рисков недости­жения показателей в пояснительной записке к Отчету по мониторингу реализации операционного плана структурного подразделения.
  4. Пояснительная записка также может содержать предложения по корректировке операционно­го плана с учетом результатов его реализации в отчетном периоде и оценку влияния указанных кор­ректировок на достижение стратегических целей государственного органа, установленных в страте­гическом плане на соответствующий период. Пояснительная записка по итогам проведения после­дующего мониторинга может содержать таблицы, расчеты и схемы в целях наглядного представле­ния результатов мониторинга.
  5. Отчеты по мониторингу реализации операционного плана структурного подразделения и по­яснительные записки к ним представляются должностному лицу, уполномоченному координировать мониторинг на уровне государственного органа. Координатором мониторинга может назначаться за­меститель руководителя государственного органа, либо ответственный секретарь государственного органа, руководитель административного департамента или иное должностное лицо по решению ру­ководителя государственного органа. Координатор мониторинга обобщает данные мониторинга на уровне государственного органа в целом и представляет его руководителю.
  6. Периодичность и сроки предоставления Отчетов по мониторингу реализации операционного плана структурного подразделения определяются координатором мониторинга. При этом рекоменду­ется установить периодичность проведения мониторинга не реже, чем один раз в квартал.
  7. Координатор мониторинга или иное должностное лицо государственного органа по его пору­чению составляет отчеты по мониторингу реализации операционного плана государственного органа.
  8. Отчет по мониторингу государственного органа предоставляется руководителю государствен­ного органа с периодичностью не реже, чем один раз в квартал. Отчет по мониторингу государствен­ного органа служит основанием для принятия оперативных управленческих решений руководителем госоргана.
  9. Все сведения, представленные в течение года в Отчетах по мониторингу реализации операци­онного плана структурного подразделения, в том числе обоснования отклонений значений показате­лей, описания проблем и рисков недостижения плановых значений и т.д., анализируются и обобща­ются в конце года координатором мониторинга или иным должностным лицом государственного ор­гана по его поручению. Результаты проведенного анализа отражаются в пояснительной записке, со­ставляемой к отчету по мониторингу о выполнении операционного плана государственного органа по итогам года.

Помимо перечисленных рекомендуемых норм, в Положении об организации внутреннего мони­торинга реализации операционного плана государственного органа могут рассматриваться и другие вопросы, касающиеся проведения мониторинга.

Информация, содержащаяся в Отчете по мониторингу реализации операционного плана государ­ственного органа по итогам года и пояснительной записке к нему, должна учитываться при составлении операционного плана на следующий плановый период и внесении соответствующих корректировок в значения показателей операционного и Стратегического планов государственного органа. При этом в пояснительной записке рекомендуется раскрывать информацию следующего характера.

Во-первых, для мероприятий, реализация которых в отчетном периоде не предусматривалась, надо указывать ожидаемый срок начала их реализации.

Во-вторых, для мероприятий, реализация которых начата в отчетном периоде, а завершение на­мечено на более поздний срок, следует указывать примерный процент реализации или привести крат­кие сведения об уже проделанной работе.

В-третьих, для мероприятий, реализация которых завершена в отчетном периоде, должны быть указаны достигнутые результаты и точная дата их достижения.

И наконец, для мероприятий, реализация которых не завершена в запланированные сроки, необ­ходимо указывать фактически достигнутые на конец отчетного периода результаты и окончательную дату завершения мероприятия.

Пояснительная записка к отчету также может содержать предложения по корректировке опера­ционного плана с учетом результатов его реализации в отчетном периоде и оценку влияния указан­ных корректировок на достижение стратегических целей государственного органа, установленных в Стратегическом плане на соответствующий период.

Руководители структурных подразделений по итогам мониторинга при необходимости разраба­тывают мероприятия по решению выявленных в ходе мониторинга проблем и снижению риска не­достижения запланированных показателей и осуществляют контроль за их выполнением. Данные о результатах проведенных мероприятий включаются в пояснительную записку к отчету по монито­рингу.

Вместе с тем при внедрении мониторинга в зарубежной практике наблюдались определенные проблемы, связанные с реальным применением данных, полученных в результате мониторинга при принятии управленческих решений.

Одной из причин при переходе на управление по результату и на бюджетирование, ориентиро­ванное на результат, является недостаточное стимулирование на повышение результативности бюд­жетной деятельности [3]. Поэтому рекомендации мониторинга, направленные на повышение этой результативности, реализация которых требует определенных усилий со стороны государственных органов, воспринимаются больше как некие «факультативные» предложения, а их выполнение и ре­гулярность мониторинга зависят от субъективных факторов, например, личной позиции и заинтере­сованности руководителей.

Во-вторых, причиной того, что данные мониторинга не используются, может быть отсутствие у пользователя (например, подразделения государственного органа) четкого целеполагания своей дея­тельности. Поэтому данные мониторинга и оценки просто не могут найти своего целевого адресата, который мог бы их осознанно использовать. Такая причина, как правило, встречается в ситуациях, когда происходят долгие реорганизации подразделений администраций.

В-третьих, бывает и так, что администрации относятся к мониторингу и оценке не как к инстру­менту для повышения качества управленческих решений, результативности и эффективности бюд­жетной деятельности, а как к форме проведения образцово-показательного смотра своей работы. В этом случае в качестве объектов мониторинга сознательно могут выбираться, например, самые луч­шие подведомственные учреждения. При этом проводимый мониторинг или оценка не выявляют по­требности в серьезных улучшениях, поскольку выбранный «наилучший» объект может в них реально не нуждаться.

Кроме того, в практике встречается и некорректное использование данных мониторинга при принятии управленческих решений, что ведет, наоборот, не к улучшению, а к ухудшению ситуации. Это происходит тогда, когда при принятии решения игнорируются другие важные факторы, находя­щиеся за пределами вопросов, на которые дал ответы мониторинг. Например, решение об увеличении прямых расходов и клиентской емкости программы социальной помощи, которая продемонстрирова­ла свою результативность, без соответствующего повышения объема административных расходов может привести к тому, что в новом увеличенном масштабе программа будет работать с гораздо меньшей результативностью, поскольку у персонала программы не будет хватать ресурсов на выпол­нение всех необходимых функций.

Таким образом, успешная реализация государственной реформы по бюджетированию, ориенти­рованному на результат, предполагает надлежащую организацию работ по внедрению внутреннего мониторинга, который будет способствовать достижению конечного результата государственным органом.

Важным условием построения системы мониторинга является качественная проработка таких его компонентов, как:

  • четкая формулировка и понимание целей государственного органа, для оценки достижения которых следует разработать измеряемые показатели;
  • выбор показателей, отражающих как непосредственные текущие результаты деятельности го­сударственного органа, так и его долгосрочные стратегические направления и цели;
  • рациональный уровень затрат на мониторинг, учет и отчетность в рамках бюджетных про­граммы при сохранении надежности получаемой информации;
  • принятие решений относительно затрат на сбор и анализ внешних данных, т.е. информации, находящейся за пределами внутренней отчетности (например, данные об уровне удовлетворенности клиентов качеством услуг, которые они получили);
  • организация процесса принятия управленческих решений на основе результатов мониторинга.

Все это должно привести к пониманию значимости процедур регулярного мониторинга и осуще­ствляемой на его основе периодической оценки эффективности расходования бюджетных средств.

Список литературы

  1. Ильин Н.И., Лукманова И.Г. и др. Управление проектами / Под общ. ред. В.Д.Шапиро. — СПб.: Два ТрИ, 1996. — 257 с.
  2. Разу М.Л. и др. Управление программами и проектами: 17-модульная программа для менеджеров «Управление разви­тием организации». Модуль 8. — М.: ИНФРА-М, 1999. — 412 с.
  3. Анискин Ю.П., Павлова А.М. Планирование и контроллиг: Учебник. — М.: Омега-Л, 2005. — 280 с.
Фамилия автора: Д.М.Нурхалиева
Теги: Бюджет
Год: 2009
Город: Караганда
Категория: Экономика
Яндекс.Метрика