Теория разделения власти в аспекте категориального анализа «формы» и «системы» правления

На современном этапе теория разделения власти подвергается переосмыслению. И с точки зре­ния реалий конца XX в. разделение власти есть главная составляющая «юридической связанности власти основными правами», и лишь она способна обеспечить господство права. Как справедливо отмечают немецкие юристы, смысл разделения власти заключается в обеспечении «свободы индиви­да путем... ограничения власти правом» [1; 227]. То есть ныне разделение власти рассматривается в тесной взаимосвязи с правом, а сама теория — в рамках теории правового государства, предпола­гающей неизменность, неотчуждаемость прав и свобод человека, первичность гражданского общест­ва и вторичность государства. При этом защита прав и свобод личности может быть осуществлена двумя путями: функционально-специфическим и косвенным. Если первое из них предполагает обес­печение прав и свобод граждан посредством организационно-контрольных мер и соответствует гори­зонтальному разделению власти, то второй — посредством демонополизации и децентрализации го­сударственной власти и означает вертикальное разделение власти [1; 227-228]. Как видим, современ­ное понимание разделения власти включает в себя два аспекта: взаимоотношения законодательной, исполнительной и судебной властей; взаимоотношения центральных и региональных (местных) ор­ганов государственной власти.

Поскольку рассматривается проблематика формы правления, нас интересует горизонтальное разделение власти и, здесь следует отметить, что его основной смысл — наличие конституционного баланса между тремя различными ветвями власти.

В юридической и политической литературе понятия «президентская форма правления» — «пре­зидентская система правления», «парламентская (парламентарная) форма правления» — «парламент­ская (парламентарная) система правления», так же как и понятия «политический режим» и «государ­ственный режим» часто употребляются как синонимы.

Широко распространенное определение «формы правления», имеющей символический смысл и поэтому представляющей образ государства или тип правления без их конкретного политико­правового анализа, подразумевает под этим понятием организацию верховной государственной вла­сти, структуру, компетенцию, порядок образования этих органов, длительность их полномочий, взаимоотношения с населением, степень участия последнего в их формировании. По нашему глубо­кому убеждению, более правомерным является определение формы правления всего лишь как «спо­соба распределения власти».

Ввиду этого обстоятельства в работах ряда ученых специально уточняются позиции в связи с данным вопросом, содержание которых сводится к тому, что с точки зрения научной терминологии более корректно говорить о президентской, полупрезидентской, парламентской (или парламентар­ной) системах правления, что позволит отличить их от форм правления. К слову, в этом отношении авторы фундаментального семитомного труда по государственному праву Германии пишут как раз о системе правления. Соглашаясь с мнением известных зарубежных и отечественных ученых, отметим, что «форма», прежде всего, есть «наружный вид» либо «внешнее очертание» явления, тогда как сис­тема — «множество закономерно связанных друг с другом элементов... представляющее собой опре­деленное целостное образование''. В этом смысле, думается, что теоретическое содержание ключево­го понятия «система правления» может быть определено как механизм формирования и взаимоотно­шений главы государства, законодательной, исполнительной и судебной властей в рамках той или иной формы правления. Постижение его сущности и содержания находится в непосредственной свя­зи с концепциями разделения власти, народовластия, суверенитета.

Итак, если форма правления предполагает схему организации государственной власти и, как правило, связана со способом обеспечения легитимности лишь одного института — главы государст­ва (выборный и наследственный), то система правления представляет собой совокупное понятие, включающее юридическую концепцию разделения государственной власти на отдельные ветви, тех­нологию разрешения конфликтов между ними, их политический статус и режим конституционного функционирования.

Что касается «политического» и «государственного» режимов, то их одинаковое смысловое зна­чение, думается, трудно отрицать, что проистекает из понятия, имеющего общую ключевую катего­рию — власть. И политическая, и государственная власть расщепляются между различными институ­тами: первый — через распределение, второй — через разделение. Именно характер распределения и разделения власти определяет природу как политического, так и государственного режимов. Соглас­но более конкретному определению политический режим — это система методов, форм, способов и приемов организации и осуществления в обществе политической власти, прежде всего государствен­ной, характеризующей политическую обстановку в стране. Тем не менее, на наш взгляд, можно при­вести и некоторое отличие между политическим и государственным режимами. Основным элементом политического режима выступает характер волеизъявления населения (партии), а основополагающим критерием государственного режима является характер волеизъявления государства: либо запрет — принуждение (отсутствие права), либо дозволение и охрана (правовое государство). Эволюционируя, теория власти сосредоточивалась на проблеме ее государственно-правовой ориентации. Политико­правовой мысли лишь в Новое, и Новейшее время удалось выработать эффективный механизм ее ор­ганизации и функционирования, который должен был демократизировать власть, подчинить ее зако­ну и сделать более рациональной.

Тем не менее дискуссии по поводу рациональной и эффективной организации государственной власти продолжаются до сих пор, как и сами поиски наилучшей системы правления. Они еще больше набирают силу в связи с крушением тоталитарных режимов и поиском новыми независимыми госу­дарствами адекватных моделей государственно-правового устройства.

Кардинальные изменения конца 80-х - начала 90-х годов ХХ в. привели к внесению поправок в тексты действовавших конституций, зачастую принципиально изменявших те или иные статьи ос­новных законов, которые, однако, не могли адекватно отразить характер и специфику преобразова­ний основ государственного строя, что с необходимостью привело к принятию новых конституций во всех без исключения суверенных государствах на постсоветском пространстве.

Подготовка и принятие Основных законов потребовали адекватного уточнения и переосмысле­ния, коренного пересмотра их основных положений. В становлении и укреплении нового качества постсоветских государств прослеживается трансформация форм и систем правления, обусловленная необходимостью вхождения в мировое общедемократическое правовое пространство.

Попытки реформы системы органов государства в условиях демократизации и пересмотра прежних подходов к государственному устройству отразились в преобразовании Верховного Совета как высшего органа государственной власти в постоянно действующий законодательный, распоряди­тельный и контрольный орган. Законом СССР «О Конституционном надзоре в СССР» учреждался органичный парламентский институт системы сдержек и противовесов — Комитет конституционного надзора как первый специализированный орган правовой охраны Конституции европейской модели. Значительное, но противоречивое реформирование системы органов государства не могло изменить ее сути, по существу, система правления оставалась прежней — советской республикой.

Как отмечает В.Чиркин, противоречивое толкование принципа разделения власти еще в эпоху Просвещения привело к путанице и «...смешению двух по существу разных подходов: разделения власти, которое отстаивалось с позиций организационно-правовой точки зрения (три ветви власти, представленные различными органами) и единства власти, которое толковалось сначала преимуще­ственно с социологических позиций...» [2; 80].

Объединение в одном термине двух разнопорядковых принципов, серьезно искажая первона­чальный смысл, может столкнуть носителей властных полномочий. Именно это имел в виду русский правовед XIX в. Н.Ворошилов: «Государство представляет собой единство всей жизни народа; дроб­ление этого единства ведет к уничтожению самого государства. Поэтому и государственная власть, как выражение этого единства, должна быть одна: несколько властей, одинаково самостоятельных и равных друг другу, ведут к постоянным столкновениям, борьбе между ними и, следовательно, к уничтожению государства» [3; 84].

Н.Ворошилов говорит о том, что разделение может привести к безвластию в отношении того, что равные конституционные возможности и равные властные полномочия могут спровоцировать политическую конкуренцию. Он, несомненно, прав. Поскольку, принцип разделения власти, предо­пределяя всю направленность действий органов государственного управления, предполагает единст­во намерений. И дробление государственной воли, как указывает Н.Ворошилов, создаст, помимо юридического несоответствия, еще неопределенность и несогласованность в действиях органов вла­сти, особенно в тех государствах, где разграничение полномочий трех видов государственных орга­нов дополняется еще и суверенностью каждого из них, иными словами, когда те или иные высшие органы власти непосредственно избираются народом. Согласно мнению Л.Дюги, «при понимании властей как конститутивных частей суверенитета, которым каждый орган наделен путем представи­тельства, всякий орган будет иметь неизбежную тенденцию утвердить себя единым сувереном и раз­рушить другие органы, что таким образом открывает путь конфликтам и государственным переворо­там; что этим подготавливают полное поглощение всякой власти властью тех органов, кого обстоя­тельства или люди сделают более сильным» [3; 88].

Подобные противоречия в конституционных интерпретациях принципа разделения власти воз­никают вследствие, как уже было сказано выше, неправильной формулировки функций и компетен­ции каждой из ветвей власти, поскольку под конституционным принципом разделения имеется в ви­ду не абсолютная самостоятельность, «а разграничение полномочий трех видов государственных ор­ганов на основе» четкого ограничения функций одного вида государственных органов от функций другого [3; 84]. То есть для построения оптимальной модели взаимодействия различных структур власти следует сначала с помощью правовых инструментов четко разграничить сферы компетенции самих этих властей, «чтобы каждая из них выполняла только свою функцию, а в совокупности они служили бы разумному ограничению каждой из этих сфер власти» [4; 177].

Вместе с тем при рассмотрении принципа разделения власти некоторые ученые и сейчас склон­ны утверждать приоритет одной ветви государственной власти над остальными. К примеру, в одном из последних учебных пособий по теории государства и права констатируется, что принцип разделе­ния власти «...определяет, с одной стороны, верховенство законодательной власти, а с другой — под- законность исполнительной и судебной властей» [5; 80]. Однако даже если и допустить приоритет одной ветви власти над другими, то им должна обладать не законодательная власть, а судебная, так как никто с полной уверенностью не может ответить на вопрос: всегда ли гарантировано обществу самоограничение государственной власти, т.е. застраховано ли общество от нарушения законов са­мой законодательной властью, и всегда ли законодательная власть следует праву.

Допускаем мысль, что правы те ученые, которые утверждают, что принцип разделения власти ни в теоретическом, ни в практическом плане не должен означать отрицания структурно упорядоченной целостности власти, когда ветви власти взаимоконтролируют и взаимодополняют друг друга. К при­меру, конституционная и политическая практика Великобритании, одной из самых демократических стран с монархической формой правления, показывает максимальное сближение законодательной и избираемой ею исполнительной власти. Послевоенной Германии характерно не противопоставление ветвей власти, а сглаживание противоречий между ними [1; 159].

Там, где имеет место «жесткое» разделение власти, необходима не менее четкая система сдер­жек и противовесов. Примером наличия и успешного функционирования данной системы может служить государственно-политический опыт США, где максимальное разграничение функций трех ветвей власти, благодаря эффективной системе сдержек и противовесов, не приводит к ослаблению целостности государственной власти [6; 69-70]. Но для этого есть аргументы, к числу которых можно отнести укоренившуюся двухпартийность, длительную внешнюю безопасность и сравнительную од­нородность политической элиты. Тем не менее в качестве основополагающей парадигмы современ­ного государственно-правового устройства государств разделение власти является именно тем инст­рументом, который позволяет предотвратить утверждение тотального всевластия. Оно направлено на то, чтобы наиболее полнее отражать интересы народа — источника этой власти.

В мировой практике реализации принципа разделения власти выработаны два аспекта данного принципа: функциональный и организационный. Так, согласно первому аспекту у каждого государ­ственного органа четко очерченный круг «зон ответственности», и вмешательство в компетенцию другого не допускается. Для стабильного взаимодействия различных ветвей власти не менее важен и второй аспект, который предполагает равные для всех и обязательные к выполнению общие правила, что и позволяет избегать открытых и острых столкновений. С юридической точки зрения данный ас­пект «означает установление определенных процедурных правил взаимоотношений между различ­ными государственными органами» [7; 93]. В юридической литературе такие процедурные правила взаимоотношений принято определять как концепцию «сдержек и противовесов». Но в данном слу­чае мы уже коснемся не столько юридической, сколько политической проблемы соотношения власт­ных полномочий. Ведь известно, что абсолютно равное перераспределение полномочий между выс­шими органами государственной власти может привести к параличу власти, тогда как их отток в пользу одной из ветвей может создать угрозу узурпации власти со всеми вытекающими отсюда по­следствиями.

С юридической точки зрения государственная власть в парламентских республиках может счи­таться более легитимной, если исходить из того, что волеизъявление большинства — основной прин­цип демократического государственного устройства. Но недостатком парламентской республики яв­ляется частое несоблюдение субординации вследствие нарушения законодательной властью своих конституционных полномочий, следовательно, и юридических механизмов взаимодействия государ­ственных органов. Некоторые институты парламентской системы, к примеру, институт правительст­венной ответственности перед парламентом, несет в себе угрозу политической нестабильности. В этом смысле вполне оправданным является существующее мнение о том, что «чрезмерное вторжение парламента в сферу правительственной деятельности неизбежно влечет за собой правительственную нестабильность и чехарду, что может привести к серьезным политическим осложнениям и даже кру­шению режима» [7; 34]. Однако, на наш взгляд, такие опасения правомерны лишь касательно парла­ментских систем, основанных на многопартийности. Исполнительная власть, в последнем случае, реализует свои функции до тех пор, пока имеет доверие со стороны большинства законодателей, из­бранных по партийным спискам. Она в любой момент может быть расформирована, если потеряет поддержку законодательной власти, воля которой связана с волей одной единственной партии — правящей. Тем самым партии как бы подменяют избирателей. А это уже выглядит как манипуляция с юридическим положением о том, что единственным источником государственной власти является народ [4; 181].

В отличие от парламентских в президентских республиках как глава исполнительной власти, в данном случае президент, так и законодательная власть избираются в ходе прямых выборов. Это уравнивает их по юридическому статусу, одновременно и сдерживает. Объем полномочий Президен­та может колебаться, в зависимости от того, каким путем он избирается. Однако в отличие от парла­ментских республик, где исполнительная власть не имеет установленных механизмов ограничения вмешательства в сферу своей компетенции законодателями, законодательная власть имеет реальные рычаги воздействия на исполнительную власть, вплоть до отстранения главы исполнительной власти (являющейся президентом и главой государства) от должности. К тому же следует учесть, что «сте­пень успеха политической программы президента и его законодательных инициатив находится в прямой зависимости от степени его взаимодействия с высшим законодательным органом» [8; 130]. Тем не менее данное обстоятельство не исключает того, что степень самостоятельности в принятии решения у президента намного больше, чем у парламента. И это, как уже было сказано выше, связано с возрастанием роли исполнительной власти в механизме функционирования системы государствен­ного управления.

С точки зрения правового государства и разграничения сферы государственной власти прези­дентские республики имеют свои слабые стороны. Зачастую мнение большинства подменяется одним человеком, в данном случае президентом. Не исключена угроза чрезмерной концентрации власти од­ним человеком, что может привести к ее узурпации. С подобной проблемой сталкиваются новые не­зависимые государства, где как следствие трансформации политической системы происходит и про­цесс эволюции государственной власти. Противоречивость здесь проявляется в том, что в переход­ный период, с одной стороны, усиление властных полномочий исполнительной власти есть необхо­димое условие для мобилизации общественных ресурсов, но, с другой стороны, общества, не имею­щие давних демократических традиций, могут быть сверху подмяты сильной автократической вла­стью. Как и в случае с парламентской республикой, президентская республика тоже имеет потенци­альную склонность к нарушению принципа разделения власти, ибо, обладая законодательной преро­гативой, уже президентская власть вторгается в сферу компетенции законодательной ветви власти. Разумеется, концентрация властных полномочий в одних руках может затруднить движение инфор­мации в структурах самой исполнительной власти. Такой дисбаланс «в сторону прямых связей может способствовать авторитарной бюрократизации государственного управления и резкому снижению его рациональности и эффективности» [9; 98]. Данное обстоятельство, на наш взгляд, требует при­стального внимания, поскольку в системных характеристиках государственного управления присут­ствуют понятия прямых вертикальных и горизонтальных связей, что подразумевает согласованность действий отдельных элементов для стабильного функционирования всей системы государственного управления. Как утверждает Н.Винер, смысл эффективного и рационального управления состоит в обеспечении согласованности, гармонизации и мобилизованности задействованных в этом сторон [10; 45]. В этом смысле принцип разделения власти, кроме юридической, предполагает еще и адми­нистративную субординацию — согласованность функций различных ветвей власти по управленче­ской горизонтали и вертикали.

Должны заметить, что вслед за отдельными учеными мы сознательно избегаем применения тер­мина «разделение властей», предпочитая термин «разделение власти», ибо в функциональном отно­шении государственная власть едина и неделима. В противном случае, пришлось бы дифференциро­вать и волю источника всякой государственной власти — народа, и, таким образом, был бы исключен принцип суверенности государства. Совершенно рациональным в этой связи представляется утвер­ждение о том, что «все ветви единой государственной власти осуществляют именно властные полно­мочия, т.е. организуют и обеспечивают отношения «власти-подчинения» в соответствующих сферах государственной жизни. Помимо всего, следует также подчеркнуть, что, несмотря на разделение вла­стей, все республиканские органы призваны осуществлять согласованно, системно, организованно единую государственную власть и не могут функционировать друг без друга» [11; 113]. Кроме того, практика послевоенного мирового развития свидетельствует о появлении вариантов разделения вла- сти, при которых фигурирует большое количество властей, однако все ветви власти являются подсис­темами единой и системной государственной власти.

В юридической и политической литературе понятия «президентская форма правления» — «пре­зидентская система правления», «парламентская (парламентарная) форма правления» — «парламент­ская (парламентарная) система правления», так же как понятия «политический режим» и «государст­венный режим» часто употребляются как синонимы.

Широко распространенное определение «формы правления», имеющей символический смысл и поэтому представляющей образ государства или тип правления без их конкретного политико­правового анализа, подразумевает под этим понятием организацию верховной государственной вла­сти, структуру, компетенцию, порядок образования этих органов, длительность их полномочий, взаимоотношения с населением, степень участия последнего в их формировании. По нашему глубо­кому убеждению, более правомерным является определение формы правления всего лишь как «спо­соба распределения власти».

Ввиду этого обстоятельства в работах ряда ученых специально уточняются позиции в связи с данным вопросом, содержание которых сводится к тому, что с точки зрения научной терминологии более корректно говорить о президентской, полупрезидентской, парламентской (или парламентар­ной) системах правления, что позволит отличить их от форм правления [8; 23]. К слову, в этом отно­шении авторы фундаментального семитомного труда по государственному праву Германии пишут как раз о системе правления [1; 46-47]. Соглашаясь с мнением известных зарубежных и отечествен­ных ученых, отметим, что «форма», прежде всего, есть «наружный вид» либо «внешнее очертание» явления, тогда как система — «множество закономерно связанных друг с другом элементов... пред­ставляющее собой определенное целостное образование» [12; 536, 459]. В этом смысле, думается, что теоретическое содержание ключевого понятия «система правления» может быть определено как ме­ханизм формирования и взаимоотношений главы государства, законодательной, исполнительной и судебной власти в рамках той или иной формы правления. Постижение его сущности и содержания находится в непосредственной связи с концепциями разделения власти, народовластия, суверенитета.

Итак, если форма правления предполагает схему организации государственной власти и, как правило, связана со способом обеспечения легитимности лишь одного института — главы государст­ва (выборный и наследственный), то система правления представляет собой совокупное понятие, включающее юридическую концепцию разделения государственной власти на отдельные ветви, тех­нологию разрешения конфликтов между ними, их политический статус и режим конституционного функционирования.

Что касается «политического» и «государственного» режимов, то их одинаковое смысловое зна­чение, думается, трудно отрицать, что проистекает из понятия, имеющего общую ключевую катего­рию, — власть. И политическая, и государственная власть расщепляются между различными инсти­тутами: первая через распределение, вторая — через разделение. Именно характер распределения и разделения власти определяет природу как политического, так и государственного режимов. Соглас­но более конкретному определению политический режим — это система методов, форм, способов и приемов организации и осуществления в обществе политической власти, прежде всего государствен­ной, характеризующая политическую обстановку в стране. Тем не менее, на наш взгляд, можно при­вести и некоторое отличие между политическим и государственным режимами. Основным элементом политического режима выступает характер волеизъявления населения (партии), а основополагающим критерием государственного режима является характер волеизъявления государства: либо запрет- принуждение (отсутствие права), либо дозволение и охрана (правовое государство). Эволюционируя, теория власти сосредоточивалась на проблеме государственно-правовой ориентации. И политико­правовой мысли лишь в Новое и Новейшее время удалось выработать эффективный механизм ее ор­ганизации и функционирования, который должен был демократизировать власть, подчинить ее зако­ну и сделать более рациональной [13; 87].

Тем не менее дискуссии по поводу рациональной и эффективной организации государственной власти продолжаются до сих пор, как и сами поиски наилучшей системы правления. Они еще больше набирают силу в связи с крушением тоталитарных режимов и поиском новыми независимыми госу­дарствами адекватных моделей государственно-правового устройства.

Список литературы

  1. Государственное право Германии: В 2 т. — М.: Ин-т государства и права РАН, 1994. Т. 2.
  2. ЧиркинВ.Е. Основы сравнительного государствоведения. — М.: Издат. дом «Артикуль», 1997.
  3. Ковачев Д.А. Принцип разделения власти в конституциях государств Восточной Европы // Исполнительная власть: сравнительно-правовое исследование: Сб. ст. и обзоров. — М.: Ин-т науч. информ. по обществ. наукам, 1995.
  4. Технология политической власти. Зарубеж.опыт. — Киев: Наук. думка, 1994.
  5. Хропанюк В.Н. Теория государства и права. Учеб. пособие для высш. учеб. заведений. — М.: «Дабахов, Ткачев, Ди- мов», 1995.
  6. Давид Кушман Койл. Политическая система в США и как она действует: Пер. с англ. — Нью-Йорк, 1990. — 280 с.
  7. Алебастрова И.Л. Правительства стран восточной Европы постсоциалистического периода в системе разделения вла­сти: конституционные модели // Исполнительная власть: сравнительно-правовое исследование: Сб. ст. и обзоров. — М.: Ин-т науч. информ. по обществ, наукам, 1995.
  8. СахаровН.А. Институт президентства в современном мире. — М.: Юрид. Лит., 1994.
  9. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. — М.: Бек, 1997.
  10. ВинерН. Кибернетика и общество. — М.: Наука, 1958. — 128 с.
  11. Теория государства и права: Ч. 1. Теория государства. — М.: Юристь, 1995. — 230 с.
  12. Словарь иностранных слов. — М.: Наука, 1988. — 870 с.
  13. Остром В. Смысл американского федерализма. — М.: Республика, 1993. — 132 с.
Фамилия автора: Г.К.Кулдышева
Год: 2010
Город: Караганда
Категория: Юриспруденция
Яндекс.Метрика