Международно-правовое регулирование трансграничного загрязнения окружающей среды

В Концепции экологической безопасности Республики Казахстан на 2004-2015 годы [1; 4] отме­чено: «К трансграничным экологическим проблемам относятся вопросы вододеления, загрязнения трансграничных водных объектов, атмосферного воздуха и почвы, перемещения опасных техноло­гий, веществ и отходов, разработки приграничных месторождений полезных ископаемых, сохранения уникальных природных комплексов». Решение трансграничных экологических проблем, представляющих реальную внешнюю угрозу экологической безопасности страны, обеспечивается совместными действиями сопредельных государств в рамках международных договоров. Определен­ную роль в регулировании трансграничного загрязнения призвано сыграть и национальное законода­тельство. Однако, как правило, эта роль будет производной от принятия и юридического закрепления соответствующих международных правил.

Регулирование трансграничного загрязнения нормами международного права, на наш взгляд, требует постановки и решения ряда задач. Во-первых, необходима юридическая квалификация этого явления как правомерного либо противоправного. В качестве определяющего признака неправомер­ности трансграничного загрязнения следует считать наличие причиненного ущерба. Теория и прак­тика международного права квалифицируют как противоправное любое существенное причинение ущерба одному государству действиями на территории или под контролем другого государства. Об этом свидетельствуют нормы международного обычного права, современное понимание государст- венного суверенитета, осуществление которого не должно ущемлять законных прав других госу­дарств.

Применительно к окружающей среде это наиболее четко было выражено в Стокгольмской Дек­ларации (1972 г), где в соответствии с Принципом 21 отмечено: «Государство имеет в соответствии с уставом ООН и принципами международного права суверенное право использовать его собственные ресурсы в соответствии с его собственной политикой по окружающей среде и обязанностью гаранти­ровать, что деятельность в пределах его юрисдикции не вызывает ущерба среди других государств или районов, находящихся под его национальной юрисдикцией». О противоправности подобной дея­тельности свидетельствуют и некоторые решения международных трибуналов.

Во-вторых, другой важной проблемой является установление источника трансграничного за­грязнения — причинителя трансграничного ущерба. Нормы международного права закрепляют мето­дику и средства идентификации одного или нескольких источников загрязнения, причинивших ущерб. Нарушение такого основополагающего принципа международного права, как принцип непри- чинения ущерба, влечет за собой международную ответственность причинителя ущерба.

Однако установление факта ущерба в результате трансграничного загрязнения и идентификация источника загрязнения не обязательно свидетельствуют о прямом умысле причинителя ущерба. Из­вестно, что ущерб окружающей среде может наступить вследствие правомерных действий одного или нескольких государств. В этом случае речь может идти об абсолютной ответственности, особен­но если трансграничный ущерб явился следствием правомерного использования так называемых ис­точников повышенной опасности.

Как отмечает профессор В. А.Василенко, «.в международном праве не существует общепри­знанной правовой нормы, предусматривающей обязанность возмещения любого невиновного причи­ненного вреда. Этот вопрос решается путем заключения специальных соглашений, предусматриваю­щих обязанность возмещения ущерба, причиняемого лишь определенными в них видами источников повышенной опасности» [2; 175]. Из этого следует, что оптимальным путем развития международно­го права, касающегося ответственности и компенсации в области трансграничного загрязнения, явля­ется разработка конвенционных норм. Конвенционное регулирование характерно для международно­правового регулирования трансграничного загрязнения. В ноябре 1979 г. на Общеевропейском сове­щании на высоком уровне по окружающей среде в Женеве была принята Конвенция о трансгранич­ном загрязнении воздуха на большие расстояния. Она явилась первым в международной практике соглашением, предусматривающим комплексное регулирование межгосударственного сотрудничест­ва в области трансграничного загрязнения воздуха и объединяющим большинство промышленно раз­витых государств Европы и Северной Америки. Эту Конвенцию трудно оценить однозначно. К числу недостатков этого международного акта следует отнести отсутствие конкретных договоренностей относительно объемов и сроков сокращения трансграничного переноса согласованных загрязнителей.

Проблема трансграничной перевозки опасных отходов — одна из проблем быстрого развития промышленности. Количество опасных отходов, производимых в развитых странах, в каждом году колеблется, но продолжает расти. Трансграничная перевозка опасных отходов означает любое пере­мещение опасных или других отходов из района, находящегося под национальной юрисдикцией од­ного государства, в район или через район, находящийся под юрисдикцией другого государства, либо в район или через район, не находящийся под национальной юрисдикцией какого-либо государства, при условии, что такая перевозка затрагивает, по крайней мере, два государства.

В связи с большим количеством опасного захоронения отходов в развитых промышленных стра­нах принято законодательство по управлению опасными отходами, которое регулирует полный про­цесс (от производства опасных отходов до окончательного удаления), чтобы обеспечить экологиче­ски обоснованное использование опасных и других отходов. Новые технологические процессы на­правлены на уменьшение количества производимых отходов. Однако проблема безопасного исполь­зования и удаления опасных отходов в настоящее время остается все еще актуальной. В настоящее время значительно увеличились затраты на использование и безопасное удаление опасных отходов. Эти затраты в совокупности с ограничениями на использование объектов для удаления опасных от­ходов заставляют многих частных производителей экономить материальные средства, необходимые на затраты по безопасному использованию и удалению отходов, путем экспорта опасных отходов в страны с нестабильной экономикой и менее суровыми законами в области охраны окружающей сре­ды. Поэтому большинство трансграничных перевозок опасных отходов имеет место между индустри­альными странами в соответствии с внутригосударственным правом. В связи с появлением в настоя- щее время проблемы экспорта отпасных отходов и незаконной торговли опасными отходами разви­вающиеся страны стали «местом свалки отходов».

Состоявшаяся в июне 1992 г. Конференция ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де- Жанейро приняла Декларацию по окружающей среде и развитию — Перечень принципов относи­тельно глобальной окружающей среды и развития. Декларация РИО содержит основные принципы экологически корректного поведения мирового сообщества и государств на современном этапе. С точки зрения ООН и участников конференции, основанная на этих принципах национальная внут­ренняя и вешняя экологическая политика государства должна способствовать обеспечению нацио­нального и международного экологического правопорядка. В Декларации определяются цели, для которых эти принципы провозглашаются. Основные из них — налаживание нового и равноправного сотрудничества в масштабах всего мира путем установления новых уровней сотрудничества между государствами и народами, определение перспектив развития международного права окружающей среды, развитие национального законодательства в области окружающей среды и установление мер, которые могут быть наиболее полезными для поддержания благоприятного состояния окружающей среды и ее восстановления. В соответствии с Принципом 2 Декларации Рио-де-Жанейро подчеркива­ется, что государства, в соответствии с Уставом ООН и принципами международного права, облада­ют суверенным правом эксплуатировать свои природные богатства, проводя свою собственную поли­тику в вопросах окружающей среды и развития, и несут ответственность за то, чтобы деятельность, находящаяся под их контролем, не наносила ущерба окружающей среде в других странах или рай­онах, за пределами национальной юрисдикции. Данный Принцип подтверждает Принцип 21 Сток­гольмской Декларации и выражает дальнейшее развитие отношения к окружающей среде. Рио-де- Жанейрскую Декларацию 1992 г. можно определить как основу сотрудничества по вопросам трансграничной перевозки. Успех Декларации Рио-де-Жанейро в создании международного права по охране окружающей среды будет определен тем, как принципы, содержащиеся в ней, будут реали­зованы государствами и останутся отраженными в государственной практике. Таким образом, обыч­ное право обязывает государства сотрудничать в области охраны окружающей среды и контроля за трансграничным загрязнением.

В 2003 г. Казахстан присоединился к Базельской Конвенции о контроле за трансграничной пере­возкой опасных отходов и их удалением, что позволило установить новые правила по декларирова­нию опасных отходов, предотвратить в последующем их поступление на территорию республики под видом вторичного сырья и продукции. Базельская Конвенция была принята 22 марта 1989 г. 116 го­сударствами, введена в силу 5 мая 1992 г., составлена из 29 статей и 6 приложений. Главная цель Конвенции состоит в том, чтобы защитить здоровье человека и окружающую среду от неблагоприят­ного воздействия, которое может быть вызвано производством, трансграничной перевозкой и управ­лением опасных и других отходов. Стремясь к достижению этой цели, Конвенция устанавливает ре­жим, который базируется на следующих принципах:

  •     уменьшение образования опасных отходов до минимума (принцип минимизации опасных от­ходов);
  •     если это неизбежно, удалить опасные отходы как можно ближе к источнику производства от­ходов (принцип близости удаления);
  •     экспорт опасных отходов запрещен в Антарктиду и в страны, которые запретили импорт опас­ных отходов национальным законодательством;
  •     опасные отходы, которые экспортированы незаконно, или легально экспортируемые опасные отходы, которые не могут быть удалены безопасным способом в государстве назначения, должны быть заново импортированы в государство экспорта.

Анализируя Положения данной Конвенции, следует отметить, что одно из самых больших про­тиворечий в разработке Базельской Конвенции связано с определением понятия «опасные отходы». Во-первых, вместо принятия одного определения опасных отходов Конвенция принимает широкий их спектр, поэтому в Конвенции имеются 45 категорий отходов, которые являются опасными. Чтобы их квалифицировать как опасные, эти категории отходов должны выражать одну или более опасных характеристик, таких как огнеопасность, окисление, ядовитость, токсичность. Во-вторых, если отхо­ды считаются опасными в соответствии с национальным законодательством страны экспорта, импор­та или транзита, отходы будут рассматриваться как опасные в рамках данной трансграничной пере­возки всеми государствами, включенными в процесс перевозки [3; 134].

В 2000 г. Казахстан присоединился к Хельсинской Конвенции об охране и использовании транс­граничных водотоков и международных озер (1992 г)., позволяющей сформировать единые правовые подходы к решению проблем рационального использования и охраны трансграничных рек. Данное присоединение было вызвано тем, что Казахстан является одной из вододефицитных стран Евроази­атского континента. Из всего объема ресурсов поверхностных вод около половины формируется за пределами республики, треть идет транзитом через Казахстан на территорию соседних государств. В настоящее время, в связи с нарастанием трансграничного воздействия на международные реки, на­блюдается тенденция сокращения естественных ресурсов поверхностных вод нашей страны. Само определение понятия «международная река» впервые дано в ст. 5 Парижского мирного договора от 30 мая 1814 г., согласно которому международная река — это река, протекающая по территории двух и более государств. В юридической литературе по международному праву рек это определение имеет дополнение — «и имеющих выход к морю» [4; 5-6].

Международные реки подразделяются на реки открытые и пограничные. Открытые междуна­родные реки — это те, на которых установлена свобода судоходства для торговых судов всех госу­дарств мира. Пограничные реки на всем протяжении, или в части, составляют границу двух госу­дарств и, как правило, подчинены пограничному режиму.

В Барселонском статуте 1921 г. в ст. 1 дано понятие «судоходный водный путь международного значения» — это все естественные судоходные участки водного пути, русло которого разделяют и пересекают различные государства.

Конвенцией об охране и использовании трансграничных водотоков и международных озер (1992) впервые было введено понятие «трансграничные воды». В дальнейшем понятие «трансгранич­ные воды» было дано в ст. 15 Водного Кодекса Республики Казахстан от 9 июля 2003 г. Это любые поверхностные или подземные воды, которые обозначают или пересекают границы между двумя и более государствами или расположены на таких границах. Под водотоком понимается система не только поверхностных, но и подземных вод, образующих единое целое и обычно текущих к одному выходу. Международными являются водотоки, части которых расположены в разных государствах. Режим таких водотоков определяется соглашением государств, с территорией которых они связаны. Каждое такое государство обладает правом на участие в соглашении. Государства обязаны использо­вать водотоки таким образом, чтобы обеспечить их необходимую охрану. Они обязаны участвовать в охране водотоков на справедливой основе, сотрудничать для достижения этой цели [5; 139]. Транс­граничное водопользование является сложным правоотношением, связанным не только с условиями и порядком пользования из межгосударственных водоемов, но и с возникновением и прекращением права трансграничного водопользования объектами и субъектами, установлением прав и обязанно­стей и другое. Объектом водопользования в республике выступают определенный водный объект и воды источников, а объектом трансграничного водопользования — реки, части которых расположены на территории разных государств. Следовательно, субъектом водопользования трансграничных рек являются государства, по территории которых течет транзитная река.

Права и обязанности данных водопользователей в единстве составляют содержание права водо­пользования трансграничных рек. Они определяются соглашениями государств, которые, в свою оче­редь, определяют объем и условия возникновения права пользования трансграничными реками. Ос­новной целью трансграничного водопользования является соблюдение такого режима использования водных объектов, который обеспечивал бы рациональное комплексное использование вод, их эко­номное потребление, охрану, улучшение качественного состояния, а также предупреждение вредно­го воздействия на водные объекты, т.е. предотвращение, ограничение и сокращение загрязнения вод, которое оказывает или может оказать трансграничное воздействие. Согласно ст. 1 Конвенции об охране и использовании трансграничных рек и международных озер 1992 г. трансграничное воз­действие означает любые значительные вредные последствия, возникающие в результате изменения состояния трансграничных вод, вызываемые деятельностью человека, физический источник которого расположен полностью или частично в районе, находящемся под юрисдикцией той или иной сторо­ны, для окружающей среды — в районе, находящемся под юрисдикцией другой стороны. К числу таких последствий для окружающей среды относятся последствия для здоровья и безопасности чело­века, флоры, фауны, почвы, воздуха, вод, климата, ландшафта и исторических памятников или дру­гих материальных объектов или взаимодействия этих факторов; к их числу также относятся послед­ствия для культурного наследия или социально-экономических условий, возникающие в результате изменения этих факторов [5; 141]. С момента присоединения к Конвенции Правительством Респуб­лики Казахстан заключен ряд двусторонних соглашений с Российской Федерацией, с Правительством Кыргызской Республики, с Правительством Республики Узбекистан, с Правительством Китайской Народной Республики. Данные соглашения Казахстана относительно трансграничных вод не остав- ляют сомнения в том, что на международном уровне Казахстан готов всесторонне сотрудничать с соседями, чтобы обеспечить рациональное использование и охрану этих вод. Казахстан готов нести ответственность за односторонние действия своих водохозяйственных и иных организаций, если та­кие действия причиняют ущерб соседу. Аналогичные обязательства ложатся на договорных партне­ров Казахстана.

В данных соглашениях не учитывается необходимость регулирования международных отноше­ний в области национального использования водосбросных площадей трансграничных рек. Известно, например, что если верховья рек находятся в горах, то неосторожная вырубка там лесов и другой рас­тительности может привести к наводнениям, от которых страдают жители низовьев данной реки. Другая ситуация — стороны обладают горными районами, если они нуждаются в воде, могут попы­таться ускорить естественное таяние ледников и снежников, применяя их зачернение (такие опыты проводились в горах Тянь-Шаня на китайской стороне). Но если эти меры приведут к бурным павод­кам на пограничных реках, то их нельзя рассматривать как внутреннее дело той стороны, которая вы­звала паводки. По-видимому, подобные случаи должны заранее обговариваться в двусторонних со­глашениях стран, касающихся рационального исполнения и охраны трансграничных рек. Междуна­родному праву известна проблема регулирования водных отношений в комплексе, как единство вод­ных ресурсов, составляющих весь бассейн трансграничных рек, включая притоки, и не только их, но и водосборные площади. Об этом прямо записано в так называемых «Xельсинских правилах», приня­тых Ассоциацией международного права в 1994 г. Тексты соглашений содержат указание на «дея­тельность» одной стороны, которая приводит к ущербу и убыткам у соседа. При этом, однако, упус­каются варианты неоправданной бездеятельности, которые могут привести к отрицательным послед­ствиям. Надо полагать, что такое упущение — пробел соответствующих соглашений. Но неправиль­ная деятельность (или бездеятельность) организаций, ответственных за эксплуатацию сооружений, — это лишь одна сторона дела. Вредные последствия могут иметь место независимо от эксплуатации сооружений, прежде всего в результате несвоевременной передачи важной водохозяйственной ин­формации. Соглашения предусматривают обязанность сторон обмениваться такой информацией, но ничего не говорят об ответственности той стороны, из-за медлительности (в предоставлении инфор­мации) которой был нанесен ущерб другой стороне. Надо полагать, что какие-то санкции были бы уместны и в этих случаях. Более того, если какая-то сторона систематически не предоставляет другой стороне необходимую информацию — пусть даже это не приводит к убыткам и потерям, такая бес­печность должна влечь за собой определенные санкции в отношении неисправной стороны. Если поддерживать эту точку зрения, то надо признать необходимым заключение специальных соглаше­ний (или составление особых протоколов), которые определяли бы предметность, объем, сроки и по­рядок обмена водохозяйственной информацией между договорными партнерами.

Таким образом, в соответствии со ст. 143 Водного Кодекса Республики Казахстан механизм межгосударственного сотрудничества в области использования и охраны трансграничных вод преду­сматривает восстановление экологических систем, нарушенных трансграничным воздействием, со­вместное финансовое и техническое участие в управлении, регулировании и охране трансграничных вод, сотрудничество с сопредельными странами в области унификации нормативно-правовой базы, создания единых систем мониторинга, разработки и реализации совместных программ охраны и вос­становления трансграничных вод и связанных с ними экологических систем, привлечение для этих целей средств международных организаций, создание при необходимости межгосударственного ор­гана по управлению трансграничными водами для совместной реализации межгосударственных и межправительственных соглашений в области использования и охраны трансграничных вод, ратифи­цированных Республикой Казахстан, проведение совместных научно-технических исследований по решению водных проблем и др. [6; 12] Экологическая основа международного сотрудничества в об­ласти использования и охраны трансграничных вод должна предусматривать компенсационную от­ветственность за ущерб, нанесенный виновной стороной, в результате трансграничного воздействия. В Водном Кодексе Республики Казахстан нашли юридическое закрепление новые, более высокие требования к организации и ведению современного водного хозяйства, рациональному, более эко­номному использованию и строжайшей охране имеющихся у нас водных ресурсов. В связи с тем, что в настоящее время Республика Казахстан является суверенным государством, возникла необходи­мость включения в кодекс специальных положений о регулировании пользования водоемами, распо­ложенными на территории нескольких государств, и пограничными водами. Эти положения нашли свое отражение в Водном Кодексе Республики Казахстан.

На основании вышеизложенного, на наш взгляд, следует, что наиболее эффективным средством правового регулирования трансграничного загрязнения являются превентивные меры, т.е. юридиче­ские меры предупреждения такого загрязнения. Превентивные меры являются наиболее целесообраз­ными и играют все большую роль в охране окружающей среды как средствами национального, так международного права. Таким образом, уже сегодня существует система международных норм, регу­лирующих различные виды трансграничного загрязнения. Однако в целом совокупность действую­щих норм не полностью удовлетворяет современные экологические требования, современный уро­вень науки, международного сотрудничества. На наш взгляд, дальнейшее развитие международно­правового регулирования трансграничного загрязнения должно идти по пути детализации и конкре­тизации норм, закрепленных в международных договорах, Конвенциях. Для успешного решения за­дачи борьбы с трансграничным загрязнением необходимо сочетание ряда факторов как объективного, так и субъективного характеров (ограничение вооружений, взаимное доверие и сотрудничество в от­ношениях государств). В целях предупреждения ликвидации экологических угроз трансграничного характера необходимо решить трансграничные водные проблемы путем продвижения инициатив Ка­захстана по присоединению центральноазиатских государств к Хельсинской Конвенции, так как не все страны этого региона к ней присоединились и поэтому не приняли мер по обеспечению использо­вания стока трансграничных вод разумным и справедливым образом, предупреждению возможного трансграничного воздействия утечки опасных веществ, выполнению принципа «загрязнитель пла­тит». Особую роль в этом должны сыграть ученые-юристы посредством глубокого теоретического исследования проблемы трансграничного загрязнения, разработки комплекса правовых средств и ме­ханизмов его ограничения, выработки практических рекомендаций.

Список литературы

  1. Концепция экологической безопасности Республики Казахстан на 2004-2015 годы от 3 декабря 2003 г. — Казахстан­ская правда. — 2003. — 10 дек.
  2. Василенко В.А. Ответственность государств за международное правонарушение. — Киев, 1996. — 244 с.
  3. Международное эколого-правовое сотрудничество: Учебник. — Алматы: Данекер, 2001. — 250 с.
  4. Сборник документов по Международному праву. Т. 4 / Под общ. ред. Е.А.Идрисова. — Алматы, 1995. — 321 с.
  5. Гурьев С.А., ТарасоваН.И. Международное речное право. — М.: Междунар. отношения, 1993. — 265 с.
  6. Водный Кодекс Республики Казахстан от 9 июля 2003 г. — Юрист, 2003. — 92 с
Фамилия автора: М.Т.Ильясова, М.Т.Акимжанова
Год: 2010
Город: Караганда
Категория: Юриспруденция
Яндекс.Метрика