К вопросу о государственном управлении в области обеспечения экологической безопасности в Республике Казахстан

Изучение мирового опыта показывает, что абсолютно совершенной структуры управления госу­дарством нет ни в одной стране мира, а реформирование органов государственной власти является перманентным процессом.

Особенностью стран с переходной экономикой является то, что наряду с изменениями в обще­ственных и экономических отношениях в них идет процесс трансформации роли самого государ­ства. Поэтому становится актуальным, чтобы государственный аппарат и система государственной службы были адекватны как потребностям и ожиданиям общества, так и изменяющимся функциям государства [1].

В условиях перехода Республики Казахстан к устойчивому развитию необходимость переоценки государственного управления в области обеспечения экологической безопасности сообразно проис­ходящим изменениям вполне оправданна.

Во-первых, расширилось понятие государственного управления. Если раньше под ним понималась деятельность органов государственного управления, т.е. министерств, ведомств, государственных ко­митетов, и только (понимание в узком смысле), то в настоящее время в странах Содружества Незави­симых Государств (СНГ) наблюдается более широкий подход — под государственным управлением подразумевается деятельность всех органов исполнительной власти, что связано с закреплением в кон­ституциях стран СНГ принципа разделения властей на законодательную, судебную и исполнительную.

Во-вторых, в период перехода к устойчивому развитию ставится вопрос не только об организации рационального природопользования и охраны окружающей природной среды, но и об организации обеспечения экологической безопасности. В узком смысле под последним понимается обеспечение за­щищенности экологических прав и законных интересов физических, юридических лиц и государства.

В-третьих, в период рыночной экономики некоторые функции управления переданы в ведение других субъектов. Так, в связи с закреплением в Конституциях стран СНГ принципа разделения вла­стей на законодательную, судебную и исполнительную из перечня функций государственного управле­ния выпала такая функция, как разрешение споров, в нашем случае — экологических. Функции прове­дения мониторинга окружающей среды, экологической экспертизы, ведения кадастра природных ре­сурсов в Республике Казахстан выполняются государственными и даже частными предприятиями.

В таких условиях требуют углубленного анализа и пересмотра многие устоявшиеся положения теории государственного управления в области охраны окружающей природной среды и природо­пользования.

Первое. Само понятие государственного управления в области охраны окружающей природной среды и природопользования требует пересмотра. По нашему мнению, есть необходимость в измене­нии наименования этого вида управления. Некоторыми авторами предлагалось сменить понятие «государственное управление» на «государственное регулирование».

Б.В. Ерофеев полагает, что с развитием рыночных отношений управление в данной области сме­нилось государственным регулированием, так как «государственное централизованное управление эко- логопользованием и охраной окружающей среды было характерно для тоталитарного государства с его командно-административной системой... Государственное регулирование экологопользованием и охра­ной окружающей среды осуществляется через регулирование экономической и экологической систем РФ» [2; 207-208]. В свою очередь, «регулирование экологической системы представляет собой сово­купность необходимых мер для поддержания экологических систем и создания нормальных условий для их эффективного функционирования» [2; 208].

По мнению автора, некоторые положения, выдвинутые Б.В. Ерофеевым, являются спорными. Безусловно, на современном этапе проявляется тенденция становления системы государственного регулирования, не требующего постоянного и прямого вмешательства аппарата управления в дея­тельность управляемых субъектов, которые все больше обособляются, становятся независимыми. Так, например, в Экологическом кодексе РК от 9 января 2007 г. законодатель использует термин «государственное регулирование в области охраны окружающей среды». Однако охрана окружаю­щей природной среды — не та область, в которой можно доверять самостоятельности природополь- зователей, здесь должны действовать экологические императивы. Следовательно, речь идет именно об управлении, а не регулировании, тем более что «между государственным управлением и государ­ственным регулированием нет принципиальных различий по целевому назначению... Фактически речь может идти о различном (большем или меньшем) удельном весе участия государства в экономических и иных процессах» [3; 21]. Также непонятно, почему государственное регулирование в данной области осуществляется через регулирование экономической системы.

С этой точки зрения неправильным является использование в Экологическом кодексе РК наряду с термином «государственное управление в области использования природных ресурсов» термина «государственное регулирование в области охраны окружающей среды».

В статье 6 «Основные положения государственного регулирования в области охраны окружа­ющей среды и государственного управления в области использования природных ресурсов» указы­вается следующее:

1. Государственное регулирование в области охраны окружающей среды включает в себя:

1) лицензирование деятельности в области охраны окружающей среды;

2)  экологическое нормирование;

3)  техническое регулирование в области охраны окружающей среды;

4)  государственную экологическую экспертизу;

5)  выдачу экологических разрешений;

6)  государственный экологический контроль;

7)   систему экономического регулирования охраны окружающей среды, стимулирование внедре­ния наилучших экологически чистых технологий, систему финансирования природоохранных мероприятий;

8)  государственный экологический мониторинг;

9)    государственный учет природопользователей, источников и участков загрязнения окру­жающей среды;

10) экологическое образование и просвещение.

Государственное управление в области использования природных ресурсов заключается в следующем:

1) государственное планирование в области использования природных ресурсов;

2)    государственный контроль за охраной, использованием и воспроизводством природных ресурсов;

3)   выдача лицензий, разрешений и заключение договоров (контрактов) на право пользования природными ресурсами;

4)   организация восстановления и воспроизводства природных ресурсов, внедрения ресурсо­сберегающих технологий;

5)  ведение мониторинга и кадастров природных ресурсов;

6)  установление лимитов и распределение квот на использование природных ресурсов;

7)   управление государственными юридическими лицами, осуществляющими использование, восстановление и воспроизводство природных ресурсов;

8)  организация охраны природных ресурсов [4].

Если проанализировать содержание государственного управления и государственного регулиро­вания в данной области, то непонятно, в чем же различия между ними. Более того, на наш взгляд, за­конодатель допускает ошибку, используя термин «Государственное регулирование в области охраны окружающей среды». Именно в области охраны окружающей среды должно осуществляться управ­ление, а не регулирование по указанным выше причинам.

В период перехода к устойчивому развитию государственное управление трансформируется в государственное управление в области обеспечения экологической безопасности. Сама по себе эко­логическая безопасность — понятие довольно узкое, так как под ней в соответствии с Законом Рес­публики Казахстан «О национальной безопасности Республики Казахстан» от 26 июня 1998 г. пони­мается состояние защищенности жизненно важных интересов и прав личности, общества и государ­ства от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на окружающую среду [5], т.е. охране подлежат экологические права и законные интересы личности, общества и госу­дарства. Однако понятие «обеспечение экологической безопасности» носит более широкий смысл, так как обеспечение защищенности жизненно важных интересов и прав личности, общества и госу­дарства от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на окружаю­щую среду, предполагает не только охрану экологических прав общества и государства, но и охрану самой окружающей природной среды, так как ее видоизмененные качества могут негативно воздейство­вать на личность и общество. В какой-то степени и рациональное природопользование может считаться одним из способов охраны окружающей природной среды. Следовательно, «обеспечение экологической безопасности» может претендовать на довольно широкую трактовку, тогда более всеобъемлющим будет понятие «государственное управление в области обеспечения экологической безопасности».

Итак, по-прежнему актуальным остается термин «государственное управление», однако есть необходимость в изменении наименования области этого вида управления.

Данный вид управления обозначается по-разному. И «государственное управление качеством окружающей среды», и «государственное управление в области экологии», и «экологическое управ­ление», и «государственное управление в области обеспечения экологической безопасности».

По нашему мнению, можно говорить о государственном экологическом управлении, как это предлагает О. Л. Дубовик [6; 235]. Данное наименование является наиболее экономичным и удоб­ным в обращении.

Второе. Есть необходимость в уточнении определения данного вида управления.

В ряде случаев государственное управление в данной области определяют традиционно: госу­дарственное управление в области экологии — это исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов, направленная на обеспечение экологического порядка при взаимодей­ствии общества с окружающей средой, реализации экологических прав и соблюдении экологических обязанностей субъектов государства [7; 10]; это исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов, направленная на организацию сохранения, воспроизводства и использо­вания природных ресурсов, предотвращение вредных последствий хозяйственного развития на природу и человека, поддержание благоприятного состояния окружающей человека среды и обес­печение законности при осуществлении экологических прав и обязанностей физическими и юри­дическими лицами [8; 47].

Сегодня такое понимание устарело. Под понятием «государственное управление» до 80-х годов подразумевалась деятельность исполнительно-распорядительного характера. По мнению профессора Ю.М. Козлова, такая характеристика, во-первых, определяла основное направление этой деятельно­сти — исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов, и, во-вторых, указывала на средство достижения данной цели — распорядительство, т.е. использование необхо­димых юридически-властных полномочий. В таком понимании государственное управление рас­сматривалось как прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых в качестве испол­нительных и распорядительных органов государственной власти или же органов государственного управления [9; 16].

В настоящее время органы государственного управления не ограничиваются исполнительством и распорядительством, они занимаются и нормотворчеством, и координацией, и оказанием публич­ных услуг.

Более современное определение государственного управления в данной области дается О.Л. Ду­бовик. Она отмечает, что это реализация всеми уполномоченными на то органами исполнительной власти, должностными лицами в рамках своей компетенции экологической политики, осуществляемой в соответствии с действующим законодательством, концепциями, стратегиями и программами, приня­тыми в установленном порядке [10; 402]. На наш взгляд, здесь не хватает указания на руководящую, организующую роль органов исполнительной власти.

Согласно определению, данному М.М. Бринчуком, «управление в сфере взаимодействия общества и природы представляет собой совокупность предпринимаемых соответствующими субъектами действий, направленных на обеспечение исполнения требований законодательства об окружающей среде» [11; 220]. Следовательно, государственное управление в данной области — это указанные действия государственных органов. Данная формулировка также импонирует автору, но требует расшифровки того, что собой пред­ставляет обеспечение исполнения требований законодательства об окружающей среде.

Еще одно предлагаемое определение, что «государственное управление в сфере экологии — это организующая деятельность компетентных государственных органов по практическому осуществле­нию целей и задач, связанных с охраной окружающей среды» [12; 180], также кажется нам неполным. Во-первых, управление — это не только организующая деятельность, хотя, как нам кажется, в опре­делении государственного управления в контексте экологической безопасности следует выделить элемент организации. «Государственное управление есть целенаправленная организация, подзакон­ная, исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность системы органов государствен­ной исполнительной власти (обусловленная функциями самого государства) на основе и во исполне­ние законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и администра­тивно-политического строительства» [13; 24].

Более близким нам по духу кажется определение Н.В. Кузнецовой: «Управление природополь­зованием и охраной окружающей природной среды представляет собой деятельность компетентных государственных органов, направленную на организацию рационального использования и воспроиз­водства природных ресурсов, сохранение и улучшение окружающей природной среды в целях обес­печения экономических и экологических интересов общества» [14; 27].

Как видим, понятие государственного экологического управления расширилось и представляет собой подзаконную, исполнительно-распорядительную и регулирующую деятельность государ­ственных органов.

Таким образом, государственное экологическое управление — это деятельность государствен­ных органов, направленная на организацию сохранения, воспроизводства и использования окружа­ющей природной среды, охраны экологических прав и законных интересов физических, юридиче­ских лиц, крестьянских (фермерских) хозяйств и государства, предотвращение вредных последствий хозяйственного развития на природу и человека.

Третье. Содержание, перечень функций органов государственного экологического управления изменились. Некоторые функции, которые раньше непосредственно выполнялись данными органами, были переданы судам, государственным и частным предприятиям. За органами государственного экологического управления сохранились следующие функции:

Сбор экологической информации, ее анализ и оценка. Любое управление начинается со сбора информации. Согласно ст.159 Экологического кодекса РК экологическая информация включает в се­бя сведения и данные о:

1) состоянии окружающей среды и ее объектов;

2)  факторах воздействия на окружающую среду, в том числе о ее загрязнении;

3)    программных, административных и иных мерах, оказывающих или способных оказать воздействие на окружающую среду;

4)  экологических нормативах и экологических требованиях к хозяйственной и иной деятельности;

5)   планируемых и реализуемых мероприятиях по охране окружающей среды и их финанси­ровании;

6)   деятельности, оказывающей или способной оказать воздействие на окружающую среду, процессе принятия решения и результатах инспекторских экологических проверок, в том числе о рассмотренных при этом расчетах, анализах и иных сведениях, касающихся окружа­ющей среды;

7)   воздействии состояния окружающей среды на здоровье, безопасность и условия прожива­ния населения, объекты культуры, здания и сооружения [4].

Экологическая информация может быть выражена в письменной, электронной, аудиовизуальной или иной форме.

От функции сбора экологической информации, ее анализа и оценки производными выделяются две функции, которые на сегодняшний день стали самостоятельными: учет природных ресурсов и ве­дение государственных кадастров природных ресурсов; государственный экологический мониторинг.

  1. Организация государственного учета природных ресурсов и ведение единой системы гос­ударственных кадастров природных ресурсов. По сути, учетные данные также составляют эколо­гическую информацию. Учет и регистрация природных ресурсов являются предпосылкой для ор­ганизации управления в данной области. В качестве особенностей учета природных ресурсов можно назвать: а) учет осуществляется в государственных кадастрах природных ресурсов, кото­рые представляют собой систематизированный свод информации о количественных и качествен­ных показателях природных ресурсов; б) учет, как правило, осуществляется в натуральной форме, а не в денежной оценке; в) учет ведется непрерывно, что обусловлено естественной изменчивостью состояния природных ресурсов, поэтому требуется постоянное обновление информации.
  2. Организация государственного экологического мониторинга. Органы государственного управ­ления организуют проведение мониторинга окружающей среды государственными предприятиями и иными субъектами. В соответствии со ст.137 ЭК РК государственный экологический мониторинг (мо­ниторинг окружающей среды и природных ресурсов) — комплексная система наблюдений за состоя­нием окружающей среды, природных ресурсов в целях оценки, прогноза и контроля изменений их со­стояния под воздействием природных и антропогенных факторов. Объектами государственного эколо­гического мониторинга являются атмосферный воздух, земля, поверхностные и подземные воды, недра, животный и растительный мир, а также климат и озоновый слой Земли, экологические системы, факто­ры воздействия окружающей среды на здоровье населения.
  3. Планирование и прогнозирование экологических мероприятий. Мероприятия по охране окру­жающей среды и природопользованию учитываются в прогнозных и программно-целевых докумен­тах и материалах, включаются в проекты планирования социально-экономического развития Респуб­лики Казахстан, национальные (государственные) программы и концепции по различным направле­ниям природопользования. Так, в планах социально-экономического развития областей предусмотрен раздел «Природопользование и охрана окружающей природной среды».

Особенностью планирования и прогнозирования в данной сфере является разработка специаль­ных программ по оздоровлению природных комплексов и отдельных природных ресурсов, например, Программа «Охрана окружающей среды Республики Казахстан на 2008-2010 годы» от 19 февраля 2008    г. К таким программам и концепциям обязательно разрабатываются планы реализации, напри­мер, План мероприятий на 2007-2009 гг. по реализации Концепции экологической безопасности Рес­публики Казахстан на 2004-2015 гг., утвержденный Постановлением Правительства Республики Ка­захстан от 19 апреля 2007 г.

  1. Координация экологического управления. Эта функция представляет собой согласование дея­тельности несоподчиненных государственных органов, их подразделений для комплексного решения территориальных, межотраслевых, межведомственных экологических проблем.
  2. Подзаконное нормотворчество. Органы государственного управления в данной области в пределах своей компетенции принимают подзаконные нормативные акты, содержащие экологиче­ские правила, требования и нормы — постановления, приказы, инструкции и т.д.
  3. Организация и проведение государственной экологической экспертизы. Экологическая экспер­тиза — это установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности нормативам качества окружающей среды и экологическим требованиям, а также определение допустимости реали­зации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воз­действий этой деятельности на окружающую среду и связанных с ними социальных последствий.
  4. Распределение и перераспределение природных ресурсов. Компетентными государственными органами осуществляется деятельность по предоставлению природных ресурсов в собственность, поль­зование, а также по их изъятию по основаниям, установленным в законе. В содержание данной функ­ции входит также лицензирование природопользования и охраны окружающей природной среды.
  5. Территориально-пространственное устройство природных ресурсов, т.е. отвод природного ресурса на местности, установление границ выделяемого природного ресурса. Это касается земель­ных участков, участков недр, вод, лесных участков.
  6. Экологический контроль, т.е. деятельность по проверке соблюдения физическими и юридиче­скими лицами, КФХ требований экологического законодательства, принятию мер по недопущению или устранению экологических правонарушений и привлечению к ответственности правонарушителей.
  7. Экологический надзор является производным от экологического контроля. В настоящее время надзор выделяют в качестве самостоятельной функции, так как он отличается от контроля, и одним из признаков первого является невмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных субъектов и неприменение мер административного воздействия.
  8. Организация экологического образования. В соответствии с п.54 ст.1 ЭК РК экологическое образо­вание — непрерывный процесс воспитания, обучения, самообразования и развития личности, направлен­ный на формирование системы знаний и умений, ценностных ориентаций, нравственно-эстетических отно­шений, обеспечивающих ответственность личности за состояние окружающей среды. Органы государ­ственного экологического управления занимаются организацией экологического всеобуча.

Целью экологического образования является формирование активной жизненной позиции граж­дан и экологической культуры в обществе, основанных на принципах устойчивого развития.

Такую же цель преследует экологическое просвещение — распространение экологических знаний, информации о состоянии окружающей среды, природных ресурсов, экологической безопас­ности в целях формирования в обществе основ экологической культуры (п.52 ст.1 ЭК РК).

Рассмотренные нами вопросы не охватывают весь комплекс проблем в исследуемой сфере. Тре­буют детального рассмотрения проблемы разграничения организационно-хозяйственных и контроль­но-надзорных функций органов государственного управления в области обеспечения экологической безопасности, разграничения частно-правовых и публично-правовых начал деятельности этих орга­нов, обеспечения ими охраны экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, ответственности за некачественное выполнение своих функциональных обязанностей.

 

Список литературы

  1. Стратегический план развития Республики Казахстан до 2010 года: Утвержден Указом Президента Республики Казах­стан от 4 декабря 2001 г. / Справочная система «Юрист», 2010.
  2. ЕрофеевБ.В. Экологическое право России. — М.: Юристъ, 1996. — 624 с.
  3. Алехина А.П. Административное право Российской Федерации. — М.: Юристъ, 1997. — 680 с.
  4. Экологический кодекс РК от 9 января 2007 г. // Казахстанская правда. — 2007. — 23 янв.
  5. Закон Республики Казахстан «О национальной безопасности Республики Казахстан» от 26 июня 1998 г. / Справочная система «Юрист», 2010.
  6. Дубовик О.Л. Экологическое право. — М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. — 688 с.
  7. Байдельдинов Д.Л. Правовой механизм государственного управления в области экологии. — Алматы: Қазақ универси­тета, 1998. — 98 с.
  8. Байдельдинов Д.Л., Бекишева С.Д. Экологическое право Республики Казахстан. — Алматы: Интерлигал, 2004. — 312 с.
  9. Осадчая Н.В., Гончар Н.В. Правовая природа терминов «государственное управление» и «исполнительная власть» и их судьба в российском законодательстве // Законодательство и экономика. — 2004. — № 5. — С. 12-16.
  10. Дубовик О.Л., Кремер Л. Любе-Вольфф. Экологическое право. — М.: Эксмо, 2005. — 768 с.
  11. БринчукМ.М. Экологическое право России (право окружающей среды). — М.: Юристъ, 1998. — 688 с.
  12. Бабаев С.Н. Актуальные проблемы прокурорского надзора как способ обеспечения законности в сфере административного нормотворчества / Российское правовое государство: итоги формирования и перспективы развития. — Ч. 3 // Администра­тивное, муниципальное, экологическое, земельное и трудовое право: Материалы Всерос. науч. практ. конф. — Воронеж: Изд. ВГУ, 2004. — 664 с.
  13. Байдельдинов Д.Л. Экологическое законодательство Республики Казахстан. — Алматы: Қазақ университет, 1995. — 188 с.
  14. Кузнецова Н.В. Экологическое право: схемы и комментарии. — М.: Новый Юрист, 1998. — 144 с
Фамилия автора: Бекишева С.Д.
Год: 2010
Город: Караганда
Категория: Юриспруденция
Яндекс.Метрика