Обеспечение партнерских отношений государства и гражданина в области налогообложения

В любом государственно-организованном обществе право выступает в качестве социально­нормативного регулятора общественных отношений. Однако в зависимости от сущности обществен­ного строя роль его меняется. Так, в докапиталистических антагонистических общественно­экономических формациях право, выражая возведенную в закон волю господствующего класса, явля­ется одновременно и орудием господства, угнетения, эксплуатации одного класса другим. Не изменя­ется в социально-позитивную, цивилизованную сторону его роль на ранних стадиях капитализма, на всех этапах развития государства тоталитарного типа.

Вместе с тем на высшей стадии капитализма, на этапе «загнивания», упадка, дряхления любого антидемократического, антинародного политического режима, борьба передовых слоев общества за права и свободы своего народа ставит господствующий класс, господствующую политическую пар­тию перед социальной дилеммой: либо отказ от власти, либо коренные изменения своей внутренней и внешней политики, демократизация существующего политического режима. Разумеется, дально­видные политические деятели правящих партий идут именно по второму пути, хотя бы и ради сохра­нения своего политического имиджа, политической жизнеспособности своей партии. И в этой ситуа­ции демократизация политической системы общества проявляется в первую очередь в отказе от по­литики подавления любого отклонения от официальной догмы и переходе к политике сочетания раз­личных социальных интересов, обеспечения партнерских отношений граждан, их организаций и гос­ударства на основе определенных общечеловеческих ценностей, норм международного права.

Таким образом, обеспечение государством социальных условий для возникновения однородных интересов, их относительной нивелировки, т.е. создания условий для формирования в обществе «среднего» класса, — это путь к социальной стабилизации, гражданскому согласию, правовому госу­дарству, государству социальной справедливости, государству с высоким уровнем правовой культу­ры. На это способно лишь сильное государство, сильное не своим репрессивным аппаратом, а разви­той демократией, законностью, дисциплиной, правопорядком. Только в таком государстве возможны реальные партнерские отношения между субъектами права.

Человечество устало от различного рода социальных потрясений, которые стоили ему колос­сальных жертв. Оно пришло к пониманию того, что история общества — это не только история борь­бы классов, но и то, «что признание достоинства, присущего всем членам человеческой семьи, и рав­ных неотъемлемых прав их является основой свободы, справедливости и всеобщего мира» (преамбу­ла Всеобщей декларации прав человека).

Итак, возникновение партнерских отношений в обществе, т.е. общественных отношений, по­строенных на принципах равенства, братства, свободы, уважения личности, — закономерный этап развития государства. Их государственно-правовое обеспечение — это не только дань политике, при­знак хорошего тона, красивый лозунг очередной «перестройки», но и условие его прогресса, форми­рования правового государства, гражданского общества. Партнерские отношения раскрывают демо­кратическую сущность общества, характеризуют уровень экономического, духовного развития. Во­люнтаристскими методами нельзя строить подобного рода отношения. Для этого требуется матери­альная и нравственная зрелость общества, совершенство государственного механизма, построенного на основе верховенства закона, разделения властей, независимости судебной власти и т.п. Данные отношения отражают сущностные стороны человеческого общества и будут являться ведущими в системе социальных связей на современном этапе его развития.

Ныне существующий правовой механизм построен в первую очередь на основе жесткой регла­ментации прав, свобод, обязанностей, ответственности участников правоотношений. Закрепленный характер современного механизма регулирования в нашей стране — ярчайшая его черта, которая, порой, усугубляется юридически некачественными законами, отсутствием механизма их реализации, бюрократизацией и некомпетентностью государственных чиновников и т.д. Все это вместе взятое отнюдь не способствует укреплению государства, не говоря уже о его прогрессе.

Разработка концепции правового сочетания интересов в обществе, обеспечение партнерства в об­щественных отношениях — важнейшая задача. Главная цель — выработать на основе общих законо­мерностей их развития, тенденций и противоречий единую долгосрочную, научно обоснованную так­тику и стратегию в этой социальной сфере. Иными словами, правомерно вести речь о чрезвычайно спе­цифичном правовом механизме — механизме правового сочетания интересов. «Управление обществом, —    считает В.В. Лазарев, — невозможно без искусственно создаваемых специальных нормативных под­систем» [1; 419]. Всякая социальная искусственность — порождение реальных потребностей общества.

Одной из таких подсистем в случае налогообложения является налоговая политика государства. Любое государство, концентрированно выражая интересы общества в различных сферах жизнедея­тельности, вырабатывает и реализует соответствующую политику — экономическую, военную, соци­альную, международную и др. Одними из основных в процессе государственного регулирования ис­пользуются финансовые механизмы, которые непосредственно воплощаются в финансовой и налого­вой политике государства. В этой связи необходимо отметить, что «налоговая политика есть система актов и мероприятий, проводимых государством в области налогов и направленных на реализацию тех или иных задач, стоящих перед обществом [2; 50].

Несмотря на экономические, политические, национальные и иные различия, налоговая политика любого государства определяется в первую очередь тем, что государство само выступает в качестве активного участника процесса общественного воспроизводства. Кроме того, одной из целей суще­ствования государства является решение экономических и социальных задач, стоящих перед обще­ством, что также накладывает свой отпечаток на формирование налоговой политики.

Определив цели и задачи налоговой политики, государство выбирает методы и инструменты её осуществления. Использование того или иного метода зависит от конкретной обстановки, а также от традиций. Как правило, государство применяет комплексный подход, обычно цели и за­дачи налоговой политики определяются в зависимости от конкретной экономической конъюнк­туры. Основы налоговой политики закладываются на каждый финансовый год через принятие государственного бюджета. Проведение же самой налоговой политики оформляется путем при­нятия соответствующих нормативных актов.

Рассматривая направления налоговой политики государства, Л.Окунева выделяет три её типа. Первый тип — политика максимальных налогов, характеризующаяся принципом «взять всё, что можно». При этом государству уготована «налоговая ловушка», когда повышение налогов не сопро­вождается ростом государственных доходов. Второй тип — политика разумных налогов, которая способствует развитию предпринимательства, обеспечивая ему благоприятный налоговый климат. Третий тип — налоговая политика, предусматривающая достаточно высокий уровень обложения, но при значительной социальной защите [3; 17].

При сильной экономике все указанные типы налоговой политики успешно сочетаются. Для Ка­захстана характерен первый тип налоговой политики в сочетании с третьим.

Очевидно, что цели налоговой политики государства зависят от политических, экономических, со­циальных целей. Именно налогообложение может и должно стать инструментом для достижения пере­численных выше целей. Для этого при определении налоговой системы следует одновременно учиты­вать множество обстоятельств и факторов: налоговая политика должна гарантированно обеспечить до­ходную часть государственного и местного бюджетов; ставки отчислений должны быть минимальны­ми, чтобы стимулировать развитие экономики; механизм налогообложения должен быть максимально прост — чтобы платить налоги стало психологически предпочтительно.

Налоговая политика государства реализуется через налоговый механизм — совокупность конкрет­ных действий уполномоченных органов государства в области налогообложения, т.е. реализацию налого­вых законов на практике. Для эффективной работы налогового механизма государство должно понимать сущность каждого налога, знать все возможные экономические и социальные последствия его использо­вания, культивировать качества налога, ведущие к необходимым последствиям и сводить к минимуму отрицательные последствия.

В плане изучения взаимодействия государства и налоговой политики необходимо обозначить одну из характеристик государственной налоговой политики, которая была особенно сильна в совет­ский период и в измененном виде сохраняется в настоящий момент, — это этатизм.

Характерными признаками этатизма являются, во-первых, приоритет интересов государства; во- вторых, приоритет обязанностей субъектов перед их правами; в-третьих, налоговый произвол госу­дарства. Налоговый произвол государства с неизбежностью следует из монополии государства на правовое регулирование отношений в области финансов.

В то же время государство не может абсолютно произвольно и неограниченно вторгаться в налоговую сферу, поскольку налогообложение обусловлено объективно существующими экономиче­скими возможностями, общественными взглядами, политической обстановкой и другими факторами.

Именно поэтому налоги можно рассматривать не только как способ содержания государства, но и как способ его контроля, как неотъемлемый элемент демократии. В идеале налоги должны стать сред­ством ограничения произвола государства от неоправданного изъятия имущества и доходов собственни­ков.

Однако в ряде случаев государство допускает так называемый налоговый произвол, который озна­чает нарушение государством им же установленных принципов и правил налогообложения. Нарушение государством «правил игры» оправдывается тем, что государство обладает фискальным суверенитетом, который может проявляться в осуществлении налоговой политики, прямо противоречащей соответ­ствующим нормативным актам.

Защитой прав налогоплательщиков в этой ситуации может служить абсолютное соблюдение ре­жима законности, основным содержанием которого являются верховенство закона и полная незави­симость правосудия. Другой гарантией против налогового произвола следует считать упрочение ста­туса налогоплательщика. Положительным примером для казахстанского законодателя может служить принятая во Франции «Хартия прав и обязанностей налогоплательщика».

К сожалению, казахстанский налогоплательщик не позволяет себе использовать такой способ контроля государства, как налогообложение. Кроме того, следует сказать, что ни государством, ни общественностью не проработан качественный механизм налогового контроля государства.

Очевидно, что государство имеет в своих руках отличный инструмент контроля в виде налого­обложения за обществом в целом и за каждым членом общества в отдельности. Система налогообло­жения позволяет государству контролировать как уровень благосостояния общества в целом, так и уровень благосостояния каждого индивидуума. Налогоплательщик, уплачивая законно установлен­ные налоги, в то же время отчитывается перед государством в том, какие доходы он имеет, какой собственностью он обладает и т.п. Мы ни в коем случае не отрицаем необходимости такого государ­ственного контроля, но полагаем, что и общество должно не только иметь реальную возможность контроля за государственной собственностью, за государственными доходами и пр., но и активно пользоваться такой возможностью. Конечно, совсем отрицать такую возможность было бы неверным. В Республике Казахстан финансовый контроль осуществляют государственные органы как общей, так и специальной компетенции.

М.Т. Оспанов считал, что формирование доверительных партнерских отношений налогопла­тельщиков с государством зиждется одновременно на четырёх универсальных «китах доверия»: к государству, закону, налоговой системе и к институту налогового администрирования [4; 64]. Мы думаем, если целью налоговой политики государства будет достижение такого доверия, то именно такая политика будет правильной.

Как известно, государство — основная политическая формация общества, осуществляющая его управление, охрану его экономической и социальной структуры. Неоспоримым также является постулат, утверждающий, что демократическое правовое государство — это налоговое государ­ство, так как «в налогах концентрируется вся совокупность экономических, политических и социаль­ных интересов в обществе независимо от форм его организации и государственного устройства стра­ны» [5; 28]. Таким образом, налоги воспринимаются обществом в лице субъектов налогообложения в качестве объективной экономической категории, представляющей собой принудительную плату за оказываемые ему государством услуги при выполнении им своих функций.

Естественно, в условиях товарно-денежных отношений оно стремится продать подороже за счет налогов представляемые им услуги, с учетом затрат на их воспроизводство, а также сложившегося на данный момент времени соотношения спроса и предложения, но, разумеется, не настолько, чтобы тем самым лишить казну налоговых поступлений в дальнейшем. Покупающая же эти услуги сторона — конкретные налогоплательщики, физические и юридические лица, будучи не вправе совсем отказаться от такой сделки или хотя бы существенно изменить её условия, тем не менее весьма заинтересованы в том, чтобы через свои общественные институты всячески минимизировать связанные с ней расходы, а следовательно, и возлагаемое на эти лица государством налоговое бремя. Как раз в столкновении про­тивоположных интересов, согласно закону единства и борьбы противоположностей, в конце концов, достигается то состояние неустойчивого динамического равновесия, которое называется гармонизаци­ей налоговых отношений и выражается в устанавливаемом под регулирующим воздействием рынка оптимальном, т.е. объективно необходимом и достаточном, уровне налогового бремени.

Отсюда понятно, почему доверие к государству — гаранту налоговой реформы — определяется в целом доверием к проводимой через составляющие его ветви власти на всех уровнях иерархии (сверху донизу) налоговой политике, которая не существует, пока она не будет осуществлена, ибо именно способ её реализации действительно определяет её влияние.

Своего рода зеркалом осуществляемой государством налоговой политики, выявляющим все её до­стоинства и недостатки, по праву считается ежегодно принимаемый Парламентом страны по представле­нию Правительства Закон о государственном бюджете. В его подготовке, обсуждении, реализации, как правило, активно задействованы все участвующие в процессах государственного регулирования налогов и собственно налогообложения стороны. А сам он становится тем перекрестком, на котором ценой их совместных, нередко неимоверных усилий, ожесточенных споров, взаимных уступок и всевозмож­ных компромиссов, благодаря стремлению во чтобы то ни стало сбалансировать доходную часть бюджета с расходной, свести к минимуму бюджетный дефицит, в конечном счете и достигается упо­мянутый нами выше искомый баланс различных интересов, подходов и точек зрения. Но, несмотря на несомненные достижения в теории и практике бюджетного планирования, а также накопленный за последние десятилетия мировым сообществом в этой части колоссальный опыт, и по сей день наибо­лее сложной и трудноразрешимой для каждой страны остается поистине вечная проблема следующе­го альтернативного выбора: «Государственные доходы должны быть приведены в баланс с государ­ственными затратами, если не за счет увеличения налогов, то за счет снижения затрат. Государство не должно финансировать себя печатанием денег, а займы должно использовать только для финанси­рования проектов, которые принесут прибыль через много лет» [6; 51].

Особенно актуальна эта проблема для Казахстана, где практика бюджетного планирования, в от­личие от действующей в большинстве развитых стран с рыночной экономикой, представляет собой сочетание деконцентрации (проведения финансово-бюджетной политики на местном уровне) и пере­дачи определенных полномочий (делегирования права принимать соответствующие решения) мест­ным представительным (выборным) органам власти (маслихатам). Однако то обстоятельство, что глав областных администраций (акимов) Президент назначает сам, значительно ограничивает само­стоятельность областей. Такое, по сути двойное, подчинение, преобладающее в административной системе республики, создает мощные вертикальные связи в механизме принятия решений. Ведь фор­мирование бюджета — это процесс передачи информации наверх и последующей передачи выделен­ных средств вниз.

Ввиду того, что децентрализация управления финансами дополняет переход к рыночной эконо­мике, приводя к увеличению влияния рядовых налогоплательщиков на уровень и виды предоставля­емых взамен государством услуг, преодолеть несовершенство системы финансовых взаимоотноше­ний различных уровней власти Казахстана в её сегодняшнем виде можно, по нашему мнению, лишь в том случае, если эта система будет отвечать следующим основным требованиям:

-    прозрачность и простота;

-    логичность закрепления функций налоговых поступлений и распределения расходов;

-   объективность определения бюджетных ассигнований и распределения средств между различ­ными уровнями власти;

-   децентрализация контроля за уровнем и распределением государственных расходов в сочета­нии с налоговой автономией;

-   наличие стимулов для принятия местными органами власти экономически эффективных реше­ний;

-   строгость бюджетных рамок для местных органов власти;

-    возможность контроля за расходованием государственных средств;

-    обеспеченность информацией для принятия адекватных решений;

-   удовлетворительное разрешение проблем вертикального финансового дисбаланса, обычно проявляющегося в неадекватности доходов на нижних уровнях власти, и горизонтальные фи­нансовые диспропорции — различия между возможностями предоставления социальных услуг местными органами власти, в зависимости от их уровня;

-   открытость этой системы для удовлетворения вполне законного интереса плательщиков нало­гов к тому, каким именно образом, в каком размере и конкретно для чего используются те или иные, имеющие к ним отношение, налоговые платежи в бюджет. Налогоплательщики должны знать, куда идут налоги. Ведь существует менталитет не только налогоплательщика, но и госу­дарства, которое нуждается в их постоянной поддержке, а значит, и доверии, так как оно не только получает, но и само же распределяет и расходует налоговые платежи. Пока же един­ственным источником такой информации для налогоплательщиков в Казахстане являются публикации о выполнении бюджета лишь в самом общем виде.

Из десяти перечисленных выше требований уже сегодня наиболее осуществимы, а потому имеют, с нашей точки зрения, особое значение для решения исследуемой проблемы в целом, те, которые непо­средственно связаны с прогнозированием и распределением налоговых поступлений (второе требование) и созданием налоговых стимулов для принятия местными органами власти экономически эффективных решений (пятое требование).

С позиции повышения доверия к государству весьма желательно также, чтобы между закреп­ленными и финансируемыми за счет налогов бюджетными услугами существовала, по возможности, непосредственная тесная связь. Когда это удается, возникает целый ряд преимуществ. Во-первых, просто справедливо, если налогоплательщики платят за те услуги, которыми они пользуются, и наоборот — когда пользуются теми услугами, за которые они платят. Во-вторых, работу по предо­ставлению услуг населению, как правило, удается организовать более эффективно, если заранее из­вестно, за счет какого конкретно источника она оплачивается. Если связь между услугами и налогами отсутствует, то возникает, напротив, стремление платить как можно меньше, наряду с требованием предоставления как можно большего числа услуг. Налоги, соотнесенные с благами, играют в плане предоставления общественных услуг роль, аналогичную роли цен на рынке этих услуг [4; 77].

Теперь о доверии налогоплательщиков к закону. Налогоплательщики должны быть полностью уверены в том, что налоговое законодательство:

• во-первых, достаточно стабильно, чтобы гарантировать хотя бы на ближайшую перспективу (по крайней мере, на 5 лет) законность совершаемых ими в соответствии с ним действий без риска не­вольно оказаться жертвой его очередного внезапного изменения: вряд ли заслуживает серьезного уважения закон, который почти сразу же после того, как вошел в силу, то и дело пересматривается, изменяется и дополняется;
• во-вторых, в равной степени защищает интересы обеих сторон, и значит, при необходимости можно рассчитывать на его реальную защиту;
• в-третьих, справедливо не только по своей форме, но и по сути, не делая ни для кого исключе­ний и объективно отражая истинные, а не надуманные, чтобы ввести в заблуждение легковерных, потребности всего общества, в том числе, естественно, и самих налогоплательщиков.

В противном случае желанное общественное согласие практически недостижимо. Ведь как мет­ко заметил в свое время вошедший в историю американский реформатор Авраам Линкольн: «.... Ты можешь обманывать всех людей в какой-нибудь период времени; ты можешь обманывать даже часть людей все время; но ты не сможешь обманывать всех людей все время».

Доверие к закону может быть значительно повышено, если его подготовка ведется не келейно, узким кругом облаченных властью чиновников, а с привлечением широкой общественности, особен­но когда непосредственное участие в обсуждении проекта налоговой реформы или отдельных её по­ложений, наряду с представителями компетентных органов, принимают ответственные представите­ли налогоплательщиков, что придает им чувство причастности к процессу законотворчества, ответ­ственности за его результаты. Но здесь есть опасность перейти в другую крайность (история в разви­вающихся странах знает немало тому примеров), что порой привлечение некоторых влиятельных ка­тегорий налогоплательщиков к подготовке и обсуждению важных законопроектов предпринимается преимущественно из сугубо популистских соображений: по сути дела, в заигрывание с теми, кто больше всего озабочен не созданием действительно справедливой налоговой системы, а стремлением во что бы то ни стало спасти от налогообложения свои доходы, собственность и свой капитал. Тогда неизбежной расплатой становится выхолащивание во вред государству из разработанных нередко в ре­зультате многолетнего упорного труда видных ученых и специалистов законопроектов всего, что не отвечает корыстным интересам таких кругов, как это, в частности, и было в апреле 1995 г. на послед­нем этапе подготовки нового налогового законодательства Республики Казахстан.

Итак, только через сочетание различных интересов можно обеспечить партнерские отношения в обществе между налогоплательщиками и государством. Если партнерство — это цель, то сочетание интересов — путь к этой цели. Закон эффективен лишь постольку, поскольку отражает объективные интересы человека, рационально, высоконравственно, сочетая интересы различных субъектов обще­ства. В ином случае правовая норма просто мертва. Поэтому всегда должно иметь место активное, демократическое и целенаправленное воздействие права на сознание личности. Отсюда вытекает и схема работы: регулировать поведение участников правоотношений, сочетая их интересы с интере­сами других участников, всего общества в целом, различные интересы в праве, оказывать регулятив­ное воздействие на субъектов. Понятно, что термины указанного рода («сочетание», «согласование», «координация» и т.п.) могут относиться только к категории законных или охраняемых законом инте­ресов. Различного рода противоправные интересы, которые не соответствуют требованиям действу­ющего законодательства, порождают социальный или индивидуально-групповой антагонизм, подле­жат вытеснению и подавлению. Но и в упорядочении общественных отношений должен проявляться гуманизм государства.

Таким образом, сочетание, партнерство интересов — одна из задач правового регулирования, способ управления социальным поведением в демократическом обществе, самостоятельная функция правового государства, средство достижения его целей.

Список литературы

1. Общая теория права и государства: Учеб. / Под ред. В.В. Лазарева. — М.: Юристъ, 1996. — 537 с.
2. Налоги и налоговое право: Учеб. пособие / Под ред. А.В.Брызгалина. — М.: Аналитика-Пресс, 1998. — 615 с.
3. Окунева Л. Налоги и налогообложение в России. — М.: Финстатинформ, 1996. — 451 с.
4. ОспановМ.Т. Гармонизация налоговых отношений. — Алматы: АО «Франклин», 1997. — 367 с.
5. Барулин С. Налоги как цена услуг государства // Финансы. — 1995. — № 2. — С. 28.
6. Тидеман Н. Использование налоговой политики для стимулирования городского развития. — М.: Ключ, 1992. — 490 с.