Структура и порядок деятельности правительства Казахской Советской Автономной Республики

Правительством Казахской автономии был Совет Народных Комиссаров (СНК). СНК, являясь органом управления республики, в то же время имел законодательные полномочия. Наделение исполнительных органов власти законодательными полномочиями в целом соответ­ствовало общей концепции строительства государства Диктатуры пролетариата, реализацию которой большевики начали в России в 1917 г.

В.И. Ленин и его сторонники, предлагавшие передачу законодательных и исполнительных пол­номочий в юрисдикцию одного органа, заявляли, что советский парламентаризм не имеет ничего об­щего с буржуазным, поэтому он не может отказать правительству в праве издавать неотложные Де­креты без предварительного обсуждения ЦИК [1; 32].

В организации новых высших органов власти и управления лидеры большевиков предлагали ру­ководствоваться принципом широкого привлечения трудящихся масс к управлению государством.

Согласно закону Совет Народных Комиссаров Казахстана должен был формироваться Централь­ным Исполнительным Комитетом автономной республики. Фактически же созыв съездов Советов, со­здание КазЦИКа и СНК Казахстана осуществлялись областным, а позднее краевым комитетом РКП(б). Специально для проведения съезда и формирования правительства Казахстана при областном бюро РКП(б) было сформировано Политбюро [2]. Особое внимание Политбюро уделяло структуре, социаль­ному и партийному составу формировавшихся органов власти и управления Казахской автономии [3].

Первым главой правительства Казахстана стал председатель областного бюро РКП(б) В.А. Ра- дус-Зенькович, а членами правительства — члены областного бюро Коммунистической партии большевиков.

Следует отметить, что коммунисты привлекли к руководству автономной республикой предста­вителей казахской интеллигенции, ранее входивших в правительство «Алаш-Орда». Большевики осо­знавали, что казахская интеллигенция обладает большим авторитетом у коренного населения и без ее помощи проведение реформ в Степных областях невозможно. В отчете за 1920 г. председатель СНК Радус-Зенькович писал: «Признано, что киргизская интеллигенция, на % состоящая из бывших алашординцев, буржуазно-националистична. С ней следует не коалироваться, а использовать как техническую силу» [4].

Однако со временем от представителей интеллигенции, взгляды которых противоречили офици­альной линии партии, быстро избавлялись, на их место выдвигались выходцы из рабоче­крестьянской среды. Так, например, 26 августа 1928 г. в газете «Советская Степь» было опубликова­но постановление бюро Казрайкома ВКП(б) «О состоянии выдвижения и ближайших задачах». В По­становлении отмечалось, что задачей партийных органов автономной республики является выдвиже­ние на руководящие должности, как в правительство, так и в органы управления на местах, «. рабочих от станка и крестьян от сохи». Только в этом случае Казахстан будет обеспечен верным ему рабоче-крестьянским правительством [5]. Таким образом, признак социально-классового проис­хождения государственных руководителей и их верность коммунистическим идеалам ставились вы­ше профессиональных, деловых и человеческих качеств.

Деятельность СНК КазАССР регулировалась двумя документами — «Положением об организа­ции власти», принятым Всеказахским Учредительным съездом Советов в 1920 г., и «Положением о Совете Народных Комиссаров Казахской Автономной Республики» от 27 марта 1926 г. [6; 90].

В соответствии с законодательством к ведению СНК Казахской автономии относилось общее ру­ководство по управлению республикой на основе законодательных актов СССР, РСФСР и КазАССР.

Формально Совет Народных Комиссаров КазАССР был подотчетен Всеказахскому съезду Сове­тов и Казахскому Центральному Исполнительному Комитету, а между съездами — его Президиуму [7; 90-91]. Но высшее партийное руководство было заинтересовано в таком органе власти, в котором сосредоточивались бы законодательные, исполнительные и контролирующие функции. Декреты СНК КазАССР, как и Российской Федерации, вступали в законную силу со дня их опубликования в офици­альных изданиях, что регламентировалось Декретом СНК РСФСР от 17 (30) ноября 1917 г. «О времени вступления в силу Узаконений и распоряжений Правительства» [7; 103].

Работа правительства осуществлялась через заседания, которые были очередными и чрезвычайными.

Очередные заседания в соответствии с «Положением о Совете Народных Комиссаров Казахской Автономной Республики» от 27 марта 1927 г. проходили еженедельно в заранее определенные дни и часы. На заседаниях присутствовали члены Совнаркома с правом решающего или совещательного голоса. Правом совещательного голоса обладали члены КазЦИК и кандидаты в него, а также члены коллегий Наркоматов, председатели Комитетов и Комиссий при КазЦИК и СНК, представители губернских и областных комитетов, юрисконсульт КазСНК и другие лица по особому приглаше­нию правительства [8].

В закрытых заседаниях СНК Казахской автономии принимали участие только члены правитель­ства и их заместители. Решение об участии других лиц принималось Председателем СНК. Доклады о вопросах, вынесенных на обсуждение в СНК КазАССР, представлялись руководителями Народных Комиссариатов. С докладами по вопросам, инициируемым председателями центральных исполнитель­ных комитетов и СНК других республик, выступали Наркомы СССР и РСФСР. Если к обсуждению предлагались вопросы, поставленные губернскими и областными исполкомами, то их презентацию осуществляли председатели или члены президиумов соответствующих органов, в случае отсутствия представителей вышеназванных органов — управляющие делами Совета Народных Комиссаров [8].

В исключительных случаях отдельными ведомствами, по согласованию с Председателем СНК Казахской автономии, на заседание правительства могли командироваться участники, представляв­шие вопросы особой важности и присутствовавшие на заседаниях только во время рассмотрения данных вопросов. Повестка заседаний Совета Народных Комиссаров с сопутствующими документа­ми предоставлялась членам правительства не позднее, чем за один день до начала заседания. Кворум заседания Совета Народных Комиссаров устанавливался в девять членов правительства, с правом решающего голоса. В примечании к Положению о СНК отмечалось, что присутствующие на заседа­нии члены правительства могли покинуть заседание до его окончания только с согласия Председате­ля правительства. Принятие решения осуществлялось путем общего голосования. Поименное голосо­вание проводилось в том случае, если его требовали не менее одной трети участвовавших на заседа­нии правительства членов СНК. Особое мнение, которое приобщалось к протоколу заседания, пред­ставлялось членами правительства в письменной форме секретарю СНК не позднее 24-х часов после окончания заседания [8].

Чрезвычайные заседания Совета Народных Комиссаров созывались Председателем правитель­ства Казахской автономии.

Принятию того или иного решения правительством КазАССР предшествовало обсуждение во­проса на уровне Комиссариатов и Управлений. Иерархичность в рассмотрении политико­экономических проблем Казахской автономии была перенята у Совета Народных Комиссаров РСФСР и именовалась «Большой» и «Малый» Совнаркомы. Подобный порядок ведения дел дей­ствовал и в Казахском Центральном Исполнительном Комитете — так называемые «Большой» и «Малый» Президиумы КазЦИК.

Данная практика была введена правительством Советской России, которое по правомочиям и функциям доминировало над органами представительной власти. Дифференциация круга обсужда­емых проблем была призвана освободить правительство от решения текущих вопросов. Поэтому в СНК стали практиковаться совещания заместителей Народных Комиссаров. Как правило, «Малый Совнарком» проводился под руководством заместителя председателя Совета Народных Комисса­ров [9; 207-208].

Согласно Декрету об Автономной Казахской Социалистической Республике Народные Комис­сариаты продовольствия, финансов, рабоче-крестьянской инспекции, путей сообщения, Наркомат труда, а также Совет Народного хозяйства, Управление почтой и телеграфом, Казстатбюро и Казчека оставались в непосредственном подчинении соответствующих Народных Комиссариатов РСФСР. В примечании к Декрету отмечалось, что Народные Комиссары названных выше учреждений и Казах­ский краевой военный комиссар назначаются, по соглашению с Совнаркомом КазАССР, соответ­ствующими Народными Комиссариатами РСФСР [10].

Кроме объединенных комиссариатов, существовали и автономные, к которым относились Комисса­риаты внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения и земледелия.

Централизация управления ключевыми отраслями экономической и общественно-политической жизни Степного края в руках федерального правительства давала возможность строго контролиро­вать национальные окраины и использовать их природные ресурсы и промышленный потенциал по усмотрению правительства Советского Союза.

Даже статус Союзной республики не обеспечил правительству Казахстана непосредственное ру­ководство местными органами власти. Согласно Конституции 1937 г. правительству КазАССР под­чинялись только четыре Наркомата — Комиссариат просвещения, Комиссариат коммунального хо­зяйства, Комиссариаты местной промышленности и социального обеспечения [11; 427], остальные Наркоматы находились в союзном или двойном подчинении.

По мере развития Казахского автономного государства изменялось число Народных Комиссари­атов. Например, в 1924 г. был образован Народный Комиссариат внешней и внутренней торговли Ка­захской АССР [12]. В 1930 г. было учреждено Казахское управление Всесоюзного объединения гражданского воздушного флота СССР, переименованное в 1934 г. в Казахское территориальное управление гражданского воздушного флота СССР, а с 1965 г. называемое Казахским Управлением гражданской авиации Министерства авиации СССР [13].

Народные Комиссариаты имели свою внутреннюю структуру, делились на отделы и подотделы, в ведении которых находилось решение конкретных задач той или иной области управления государством.

Внутренняя структура Народных Комиссариатов, их цели и задачи определялись специальными Положениями, которые принимались в ЦИК и СНК КазАССР. Например, Наркомат юстиции дей­ствовал в соответствии с «Положением об организации Народного Комиссариата юстиции Ка­зАССР», принятым 24 марта 1921 г. В нем, в частности, отмечалось, что при Комиссаре юстиции под его председательством образуется коллегия в числе трех лиц. На коллегию юстиции возлагались та­кие обязанности, как составление общего плана работы, выполняемой комиссариатом, руководство и наблюдение за этой работой, предварительное рассмотрение предложений законодательного характе­ра, вырабатываемых отделами комиссариатов и т.д. [14].

Согласно названному Положению Наркомюст имел общий отдел управления делами комиссари­ата, судебный отдел, консультационно-кодификационный отдел, издательский отдел, ликвидацион­ный отдел, финансово-хозяйственный и центрально-карательный отделы. Каждый отдел возглавлялся заведующим, назначаемым коллегией комиссариата. Отделы могли делиться на подотделы и т.д. Назначение отделов Народных Комиссариатов определялось их спецификацией [14].

При правительстве Казахской Автономной Республики были созданы различные государственные управления, например: Центральное статистическое управление, Казахское промышленное бюро, Гос­план, Экосо, Совет труда и обороны и т.д. Так, в 1925 г. было учреждено Казахстанское Центральное статистическое управление. Оно являлась прототипом ЦСУ СССР, созданного Постановлением СНК СССР от 4 марта 1924 г. [15]. В ведении данного специализированного учреждения находились сведе­ния о составе и деятельности органов народного хозяйства и правительственных учреждений.

Многие государственные учреждения не могли в полной мере реализовать поставленные перед ними задачи в связи с отсутствием всесторонней поддержки государства. Например, руководство «Каз- центрсоюза», осуществляющего контроль над организацией и проведением сельскохозяйственных за­готовок, в докладе Совету труда и обороны от 23 сентября 1921 г. выражало озабоченность нехваткой денежных средств, выделенных государством на реализацию плана по мясо- и хлебозаготовкам. В частности, сообщалось, что на получение запланированных 1250000 пудов мяса на сумму 62 млрд. 500 млн. рублей и заготовку хлеба и других продуктов на 6 миллиардов рублей от государства получено всего 2 млрд. 390 млн. рублей. В докладе отмечалось, что решение возникшей проблемы путем обме­на промышленной продукции на продовольствие также невозможно, поскольку отсутствует ассорти­мент промышленных товаров [16].

В соответствии с действующим законодательством Правительство КазАССР было уполномоче­но утверждать заместителей Народных Комиссаров, членов коллегий Наркоматов по представлению Народных Комиссаров [6; 91]. Фактически утверждение как Народных Комиссаров и их заместите­лей, так и членов коллегии осуществлялось комитетом партии.

Так, например, Пленум Казахского областного комитета РКП(б), состоявшийся 21 октября 1922 г., утвердил коллегию Наркомата внутренних дел в составе Айтиева, Лобанова, Демме, Бабико­ва, Тюленева и Хангиреева; коллегию Наркомюста в составе Атаниязова, Пелявского, Нурмакова и Беремжанова; коллегию Наркомпроса в составе Залиева, Тахтубаева, Шейнсон, Богачева, Арыстан- бекова, Лазова; коллегию Наркомпрода в составе Саматова, Райхман, Костылева и других [17].

В Казахском областном бюро РКП(б) с 1920 г. шла специальная регистрация ответственных работ- ников-коммунистов по различным Наркоматам СНК КазАССР, ЦИК и местных органов власти. Так, например, на учете Наркомата просвещения, кроме Народного Комиссара Ахмета Байтурсынова, зареги­стрированного 12 октября 1920 г., состояли еще пять заведующих отделами и все члены коллегии [18].

Начиная с этого времени, партийные органы практически полностью регулировали кадровую политику, как в Наркоматах, так и в Ведомствах и Управлениях правительства КазАССР.

Следует отметить, что правительственный аппарат был малоподготовлен и не способен оперативно осуществлять организационно-управленческую деятельность. Секретарь Крайкома Ф.И. Голощекин на V Всеказахской партийной конференции в 1925 г. отмечал, что Центральный аппарат управления в респуб­лике очень слаб, бюрократичен, неэкономичен и мало связан с регионами. Одной из главных причин по­добного положения дел являлось отсутствие квалифицированных специалистов на местах. Профессио­нальные кадры, по мнению Ф.И. Голощекина, стремятся работать в центральных органах управления, в Казахстан же приезжают временно и за большими заработками, причем «...этот «грех» есть в совет­ских органах всех республик» [19]. Секретарь Крайкома считал, что в органы местного управления можно привлекать бывших алашординцев, однако казахскую интеллигенцию следует нивелировать, необходимо постоянно вести борьбу с ее буржуазно-националистической идеологией [19].

Созданный новой властью аппарат управления, в основе которого лежали классовые и партий­ные принципы, не удовлетворял потребностям многонационального государства пролетариата. Более того, советская система управления, которая из года в год обюрокрачивалась, увеличивалась в чис­ленном составе, потребляла на свое содержание огромные средства из народной казны.

Глава советского правительства В.И. Ленин, осознавая серьезность последствий, вызванных деятельностью подобного государственного механизма, обращаясь к XII партийному съезду, пред­лагал реорганизовать, в первую очередь, рабоче-крестьянскую инспекцию, а через нее и весь госу­дарственный аппарат.

Как показала практика, контроль над правительственными учреждениями со стороны трудящегося народа не дал того эффекта, которого ожидали руководители страны, и даже так называемые «чистки», проводимые с 1929 г. ЦКК-РКИ в целях борьбы с бюрократизмом, не могли коренным образом решить возникшую в системе управления государством проблему. В результате этого сталинское руководство, учтя ошибки в государственном управлении, допущенные предшественниками, передало функции контроля специальным карательным учреждениям, осуществлявшим свою деятельность под абсолютным надзором ЦК и Политбюро ВКП(б).

Постепенно в органах управления страны стала вводиться жесткая дисциплина. В соответствии с Постановлением Наркомтруда и РКИ КазАССР 1925 г. «О трудовой дисциплине служащих» была уста­новлена продолжительность рабочего дня с 9 до 18 часов. Администрация государственного учреждения была обязана строго контролировать соблюдение служащими трудовой дисциплины, принимать меры по отношению к опаздывающим или преждевременно уходящим с работы сотрудникам и т.д. [15].

В феврале 1925 г. Отделом по улучшению госаппарата РКИ Казахской АССР была подготовлена Инструкция «О порядке и явке на службу и ухода со службы сотрудников учреждений и статистики общего учета личного состава» [20; 57]. В Инструкции отмечалось, что учет явки на работу и ухода со службы сотрудников будет осуществляться посредством «марочной системы», для чего использо­вались специальные марки-жетоны. Учет служащих проводился одним из сотрудников, который сов­мещал данный вид деятельности со своими прямыми обязанностями. Марки выдавались всем со­трудникам, за исключением начальников государственных учреждений и других лиц, имеющих спе­цифические обязанности. В специально отведенном месте размещалась доска с марками-жетонами прибытия и убытия сотрудников. В каждом учреждении составлялись суточные, недельные и ме­сячные отчеты по учету своих сотрудников. В целом по учреждению создавались контрольные ве­домости учета сотрудников, имевшие специальную форму заполнения и регистрации, особые пра­вила хранения [20].

Вместо того чтобы изжить бюрократизм, управленческий аппарат создавал благоприятные усло­вия для его укоренения. Как мы знаем, позже, в 30-х годах, прогул или опоздание на работу стали уголовным правонарушением.

Изложенное выше свидетельствует, что Совет Народных Комиссаров, являясь правительством Казахской АССР, имел не только исполнительные, но и законодательные полномочия.

С течением времени центр власти переместился от съезда Советов и Центрального исполнитель­ного комитета в правительство — Совет Народных Комиссаров, как в Советской России.

На первых порах в органы управления Казахской автономии привлекалась казахская демокра­тическая интеллигенция, которая позже была отстранена от государственной деятельности из-за политических взглядов.

Правительство КазАССР, являясь прототипом российского СНК, имела свою внутреннюю структуру и делилась на различные отделы, занимавшиеся решением конкретных функциональных задач. Кроме этого, в соответствии с законодательством о Совете Народных Комиссаров были опре­делены порядок рассмотрения дел и процедура принятия решений. Характер и иерархичность заседа­ний правительства зависели от важности обсуждаемых проблем и принимаемых решений. Поэтому появились такие понятия, как «Большой», «Малый» Совнарком.

С развитием Советского государства изменялся и усложнялся его государственный аппарат. Апробиро­ванные в Советской России институты управления автоматически дублировались в Казахской автономии.

В период деструкции старого и создания нового государственного аппарата в Советской стране В.И. Ленин стремился реализовать идею широкого участия трудящегося населения в управлении гос­ударством, идею создания правительства, состоящего исключительно из представителей рабоче­крестьянской среды.

Однако осуществлять управление огромным Российским государством и ее национальными окраинами профессионально неподготовленный к подобной деятельности рабочий класс — пролета­риат оказался не в состоянии. Советское руководство было вынуждено привлечь в систему управле­ния специалистов дореволюционной России. Как известно, эти управленческие кадры сделали многое для организации и укрепления правительственных структур новой власти. Однако к представителям дореволюционной интеллигенции большевики относились с большим недоверием, поэтому в неуда­чах коммунистического руководства государством в первую очередь обвинялись так называемые «старые» специалисты, которых причисляли к контрреволюционным элементам.

В то же время правительственный аппарат Казахской АССР был слабо профессиональным и не­оперативным в решении поставленных задач, что признавало само руководство республики. Поэтому система управления, как и другие органы власти, подвергалась постоянным «чисткам» и кадровым перестановкам со стороны партийных органов края. Со временем сталинское руководство передало

функции контроля над системой управления карательным учреждениям, действовавшим под надзо­ром ЦК и Политбюро ВКП(б).

В этот же период происходит дальнейшее сращивание партийного аппарата с государственным. Практически все занимаемые должности в правительстве входили в партийную номенклатуру, и соот­ветственно все партийные решения дублировались и беспрекословно исполнялись органами управле­ния на местах.

Список литературы

1. Протоколы заседаний ВЦИК рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов II созыва. — М.: Госиздат, 1918.—   525 с.
2. Архив Президента Республики Казахстан (АП РК) — Ф. 140. — Оп. 1. — Д. 4. — Л. 36.
3. АП РК. — Ф. 140. — Оп. 1. — Д. 8. — Л. 3-3 об.
4. АП РК. — Ф. 140. — Оп. 1. — Д. 10. — Л. 2.
5. Советская степь. — 1928. — 28 авг. — № 196 (1401).— С. 2.
6. Сартаев С.С. Образование и становление Казахской Советской государственности. — Алма-Ата: Казгосиздат, 1960. — 128 с.
7. Декреты Советской власти. Т. 1. — М.: Госиздат, 1957. — 625 с.
8. Центральный Государственный архив Республики Казахстан (ЦГА РК). — Ф. 5. — Оп. 8. — Д. 1. — Л. 41.
9. Ирошников М.П. Председатель Совета Народных Комиссаров. Ульянов (Ленин): очерки государственной деятельности в 1917-1918 гг. — Л.: Наука, 1974. — 448 с.
10. ЦГА РК. — Ф. 30. — Оп. 1. — Д. 4. — Л. 133.
11. История государства и права Советского Казахстана. — Т. 2. (1926-1937 гг.) / Под. ред. С.З. Зиманова, М. А. Биндера.—  Алма-Ата: Наука, 1963. — 474 с.