Теоретические аспекты международной миграции населения

В 90-е годы XX в. во многих европейских государствах и странах Содружества Независимых Государств происходили различные изменения геополитического и экономического характера. Коренным образом изменилась система правового регулирования общественных отношений, крайне чувствовались разноуровность экономических показателей развития, обострение различных конфликтов в военно-политической сфере и сфере безопасности стран в мире, что привело к активизации переезда граждан, иностранных лиц и апатридов. Таким образом, изложенные выше причины способствовали расширению направлений миграционных потоков, что требовало, в свою очередь, необходимости регулирования данной проблемы, один из эффективных способов решения которой заключается в международно-правовом регулировании миграции, осуществляемом как на международном универсальном, так и на международном региональном уровнях. В данном случае каждое государство обязано непосредственно обеспечивать и контролировать регулирование внешних миграционных процессов, разрабатывая и принимая нормативно-правовые акты внутриго­сударственного характера, соответствующие общепризнанным нормам и принципам международного права. Между тем международная миграция, будучи закономерным глобальным явлением, имеющим глубокие корни в экономической, политической и социальной жизни общества, объективно нуждает­ся в комплексном изучении как на национальном, так и на межгосударственном уровнях, опираю­щемся на теоретические школы отечественной и зарубежной науки международного права и практи­ку международных отношений.

Сам термин «миграция» является многогранным понятием. Его значение, характеристика встречаются как в международном праве, так и в национальном законодательстве.

Миграция является общественным явлением, которое исследуется как объект общественных, социальных, гуманитарных и естественных наук. Сюда входит огромный перечень научных дисциплин, таких как философия, психология, география, демография, история, экономика, политология и право. Особое внимание следует уделить именно праву, потому как право является наиважнейшим регулятором всех общественных отношений (мировоззренческих, исторических, экономических, политических и др.), устанавливающим определенные правила поведения общества.

Понятие миграции сформулировано в Законе Республики Казахстан «О миграции населения» от 13 декабря 1997 г. В соответствии со ст.1 Закона РК «О миграции населения» миграция обозначает постоянное или временное, добровольное или вынужденное перемещение физических лиц из одного государства в другое, а также внутри государства [1]. В таком случае под международной миграцией следует понимать пересечение, как минимум, одной государственной границы, что идентично с по­нятием миграции населения. Принципиальной особенностью международной миграции является то, что она не ограничена рамками, границами одного государства, так как само обозначение междуна­родной миграции является межгосударственным. Между тем понятия миграции населения и между­народной миграции сходны по своей сути, они обозначают передвижение общества, населения, опре­деленных групп людей. Именно данное обстоятельство позволяет нам слить два разных по сути по­нятия в одно целое.

Как и в национальном законодательстве, так и в международном праве не существует единого и общепринятого деления миграции. Среди ученых и теоретиков имеют место разные подходы к клас­сификации миграций. В зависимости от того, какой критерий положен в основу разграничения их по видам, существуют схемы дифференциации миграционных перемещений. Так, если наиболее важ­ной, качественно определенной территориальной, социальной и политико-правовой единицей, основ­ным целостным объектом миграционных передвижений выступает национальный регион (нацио­нальное законодательство), то при классификации миграции первоочередное значение приобретает выделение относительно какой-либо страны внешних (международных) и внутренних миграционных перемещений. Государство, как правило, при разработке соответствующего национального законода­тельства ориентируется на основные международные стандарты, касающиеся прав мигрантов. Необ­ходимо отметить также, что международная миграция населения, составляющая функционирование как отдельно взятой страны, в свою очередь, определяется национальными правовыми нормами и видами внутренней миграции.

По продолжительности миграции делятся на постоянные (с переселением на постоянное место проживания) и временные (с возвращением); по принципам легальности — на легальные и нелегаль­ные. По способу реализации различают миграции организованные и неорганизованные (индивиду­альные). Первые осуществляются при содействии государственных, международных органов, иногда негосударственными национальными или международными организациями, благотворительными фондами, вторые «организовываются» силами и средствами самих мигрантов, без материальной и организационной поддержки конкретных учреждений. Критерии продолжительности и способа реа­лизации могут быть применены при классификации как международных, так и внутригосударствен­ных миграционных передвижений, критерий легальности — только относительно внешних миграций.

Таким образом, в соответствии с названными причинами и мотивами перемещения населения, типами миграционных потоков и критериями их дифференциации наиболее распространенной и при­нятой сейчас считается следующая классификация миграций.

Внутренние миграции, под которыми понимаются перемещения населения внутри страны, раз­деляя их, как правило, по направлениям миграционных потоков.

Село — село: переселение сельскохозяйственных работников из одного сельского региона в дру­гой. Внутри таких стран, как Индия, Таиланд и большинство стран Африки, которые все еще являют­ся аграрными, миграции «село — село» доминируют.

Село — город: причинами переселения населения из сельской местности в городскую являются бедность, низкая прибыль в сельском хозяйстве, невысокая производительность труда, рост числен­ности населения, недостатки, малоземельность, дробление хозяйства и несправедливый раздел земли, экологические трудности и относительное отсутствие экономических возможностей. В настоящее вре­мя это наиболее распространенная форма внутренней миграции во многих развивающихся странах.

Город — город: в общем это миграция из одного городского региона в другой с целью трудо­устройства, что характерно для стран с высоким уровнем урбанизации, таких как Северная Амери­ка и Европа. До недавнего времени миграции в направлениях «село — город» и «город — город» до­минировали в структуре миграционных потоков Украины.

Город — село: как правило, целью является переезд на новое поселение, или повторная миграция тех, кто в свое время переселился в город из села.

Внешняя миграция (эмиграция, иммиграция) является переселением людей из одной страны в другую и характеризуется пересечением государственных границ. Внешняя миграция (ее называют также международной) включает такие понятия, как эмиграция (выезд из страны с целью постоянно­го проживания в другой стране) и иммиграция (въезд иностранцев в страну на продолжительное или постоянное проживание).

Наиболее распространенной является классификация международной миграции (в соответствии с причинами и последствиями этого явления), состоящая из шести разных типов миграционных по­токов.

Переселение на постоянное проживание — это иммигранты, которым легально разрешен въезд и которые ожидают поселения в принимающие страны, включая особ, имеющих разрешение на въезд с целью воссоединения семей.

Зарегистрированные трудовые мигранты состоят из двух категорий: временные работники-контрактники, как правило, неквалифицированные или малоквалифицирован­ные, которые находятся в принимающей стране определенный период времени;

временные квалифицированные работники, которые переезжают из страны в страну, поскольку рабо­тают в транснациональных компаниях и/или на совместных предприятиях.

Нелегальные (незарегистрированные) мигранты не имеют легального статуса в принимающей стране, в результате нелегального въезда или пребывания. Если принимающие страны начинают ог­раничивать разрешительную политику, нелегальная миграция часто возрастает. Для принимающих стран, которые имеют слабый иммиграционный контроль, незадокументированная миграция в неко­торых случаях может быть нормой. Кстати, это очень актуально для Украины.

Искатели убежища — лица, которые пересекают границы и подают заявление на получение ста­туса беженца из-за боязни преследования по политическим, религиозным, этническим мотивам или из-за принадлежности к определенной социальной группе. Решение по предоставлению убежища принимается в соответствии с критериями, сформулированными в Конвенции о статусе беженца 1951 г. и соответствующем Протоколе 1967 г. для тех стран, которые их подписали.

Признанные беженцы — в соответствии с Конвенцией 1951 г. о статусе беженцев это люди, в отношении которых правительствами соответствующих государств определено, что они «из-за обос­нованного страха преследования на основе расовой принадлежности, религии, гражданства, принад­лежности к определенной социальной группе или политических взглядов находятся за пределами страны своего гражданства и не могут или не хотят сами воспользоваться защитой этой страны вследствие обозначенных опасений; или, не имея гражданства и находясь в результате таких событий за пределами страны своего обычного проживания, не в состоянии или, из-за обозначенных опасений, не хотят в нее возвращаться.

De facto беженцы, иногда их еще обозначают термином внешне перемещенные лица, — лица, ко­торые не подпадают под обозначение беженца в соответствии с Конвенцией 1951 г. или Протоколом 1967 г., но которым, по признанным важным причинам (особенно таким, как война или расширение насилия), дана временная защита, и, соответственно, они не возвращены в страны их гражданства, или, если они не имеют гражданства, в страны привычного проживания [2; 23-25].

По законодательству Республики Казахстан разграничиваются типичные виды и термины ми­грационных потоков. Так, в Законе РК «О миграции населения» строго очерчены и определены поня­тия основных видов миграции. В их число входят такие разновидности, как трудовая миграция, бе­женцы, незаконные иммигранты, иммиграция, эмиграция, миграция, оралманы (репатрианты), се­мейная иммиграция, коллективная иммиграция и внутренняя миграция. Следует отметить, что на­циональные законодательства часто могут содержать такие нормы, которые предусматривают более широкий спектр защиты прав человека-мигранта, или устанавливать такие процедуры, которые зна­чительно усиливают защиту миграционных норм, тогда как международно-правовые документы и закрепленные в них стандарты являются минимальными для соблюдения прав человека и общебазо- вовыми. Конечно же, каждое государство приводит свое национальное, внутреннее законодательство под международные стандарты общества, что говорит о международном праве как об обобщающем и всеохватывающем понятии, на которое опирается вся правовая система каждой отдельной страны. По Конституции наша страна также опирается на международные договоры и соглашения РК, ратифи­цированные Парламентом РК, которые, в свою очередь, имеют приоритет перед национальным зако­нодательством и в случае коллизии применяются нормы международного законодательства. Из при­веденного выше можно сказать, что в данном случае наблюдается соотношение норм внешнего и внутреннего права, или же сбалансированный круг правоотношений, вытекающих из одного в дру­гое. Отсюда, видимо, такая большая схожесть разновидностей миграции. Как бы там ни было, суще­ствование различных подходов к классификации и социальной структуре миграции населения, мно­гообразие ее видов и форм отражают сложность и неоднозначность такого общественного, социального явления, как миграция.

Международная миграция населения является не просто свободным передвижением и переме­щением людей, регулируемым нормами международного права, она также определяет реализацию и имплементацию основных прав мигрантов в процессе их мигрирования с одной территории на дру­гую. Поэтому в ходе реализации тех самых прав и были созданы международные механизмы, коор­динирующие и регулирующие правоотношения мигрантов. Среди них такие организации, как ООН, МОТ, МОМ, Международная организация по делам беженцев (МОБ), Управление Верховного ко­миссара по делам беженцев ООН (УВКБ ООН), Организация по Безопасности и Сотрудничеству в Европе и др. Основным из них является Международная организация по миграции, которая была ос­нована 5 декабря 1951 г. в Брюсселе под названием Межправительственный комитет по европейской миграции (МКЭМ).

Сначала деятельность организации была ограничена обеспечением перемещения населения из Европы в Северную Америку, Латинскую Америку и Океанию. Тем не менее развитие событий в ми­ре постепенно привело к тому, что Организация распространила свою деятельность на весь мир. Го­сударства-участники официально признали всемирную роль этой организации в 1980 г., когда исходя из практических соображений реорганизовали МКЭМ в Межправительственный комитет по мигра­ции (МКМ). Это решение подтверждено на специальной сессии Совета в мае 1987 г., которая приняла конкретные поправки к конституции, в частности, относительно роли и мандата организации, а также постановила изменить название — теперь это Международная организация по миграции (МОМ).

Цель МОМ — обеспечение на всей планете благоустроенной миграции лиц, которые требуют международных миграционных услуг.

Для достижения этой цели МОМ выполняет такие функции:

  • -   управление благоустроенной и плановой миграцией граждан с учетом специфических потреб­ностей стран эмиграции и иммиграции;
  • -   перемещение квалифицированных человеческих ресурсов, направленное на экономическое, социальное и культурное развитие стран, которые их принимают;
  • -   организованная миграция беженцев, перемещенных и других лиц, вынужденных оставить свою родину;
  • -   осуществление роли международного форума, на котором государства-участники и прочие партнеры обсуждают приобретенный опыт, обмениваются взглядами, разрабатывают меро­приятия и оказывают содействие сотрудничеству и координации усилий в сфере миграции [2; 57-58].

Как и каждая структурная организация, Международная организация по миграции представляет единую совокупность внутренних органов: Совет, Исполнительный Комитет и Администрация.

Руководящим органом МОМ является Совет, который уполномочен принимать окончательные решения по вопросам политики, программ, бюджета и финансирования Организации.

Он состоит из представителей государств-членов. Каждое государство-член имеет одного пред­ставителя и столько заместителей и советников, сколько оно сочтет необходимым иметь. При реше­нии каких-либо дел и голосовании каждое государство-член имеет по одному голосу.

Следующим органом является Исполнительный Комитет, состоящий из представителей девяти государств-членов. Он избирает Совет, планирует его работу и вносит рекомендации. Число членов Исполнительного Комитета может быть увеличено на основе решения Совета, принятого двумя тре­тями голосов, при условии, что оно не превышает одной трети всех членов Организации. В основные функции органа входят рассмотрение и анализ политики, программ и деятельности Организации, ежегодных докладов Генерального директора и любых специальных докладов; рассмотрение любых вопросов, специально переданных Исполнительному Комитету Советом, включая пересмотр бюдже­та и осуществление таких действий, которые могут представляться в этой связи необходимыми; рас­смотрение любых финансовых или бюджетных вопросов, входящих в компетенцию Совета; принятие в период между сессиями Совета любых срочных решений по вопросам, которые входят в компетен­цию Совета и представляются на утверждение этого органа на его следующей сессии. Исполнитель­ный комитет может предоставлять консультации и направлять предложения Совету или Генерально­му директору по собственной инициативе.

Администрация включает Генерального директора, заместителя Генерального директора и такой штат сотрудников, который может быть определен только Советом.

По Конституции Международной организации по миграции (дальше — Организация), принятой в Брюсселе 19 октября 1953 г., членами Организации являются государства, которые, будучи членами Организации, приняли настоящую Конституцию, и другие государства, которые, проявляя ярко вы­раженный интерес к принципу свободного передвижения лиц, обязуются вносить финансовые взно­сы, по крайней мере, на административные нужды Организации, размер которых будет согласован между Советом и соответствующим государством при условии принятия решения Советом двумя третями голосов и при признании данным государством настоящей Конституции.

Тут учитывается финансовая сторона поддержки стран-участниц. Так, если государство-член не выполнит свои финансовые обязательства перед Организацией за два финансовых года подряд, Совет двумя третями голосов может приостановить право голоса и все услуги или их часть, на которые данное государство-член имеет право. Совет также имеет право восстановить такое право голоса и услуги простым большинством голосов [3].

Сотрудничая с Казахстанским международным бюро по правам человека и соблюдению закон­ности, МОМ обеспечивает бесплатную правовую помощь мигрантам в нескольких городах страны (Актюбинске, Алматы, Астане, Караганде, Усть-Каменогорске, Петропавловске и Чимкенте) [4; 207].

Однако, несмотря на широкий спектр полномочий, функций организаций, регулирующих ми­грационные отношения, и важность таких механизмов, как международная организация по миграции особую роль в правовом регулировании и защите миграционных передвижений играют международ­ные соглашения и договоры, определяющие основные права человека. Таковыми являются Междуна­родные Пакты о правах человека, одобренные Генеральной Ассамблеей ООН в 1966 г., и Всеобщая Декларация о правах человека 1948 г.

Наиболее детально и развернуто изложены основные права и свободы человека, гарантирующие свободу передвижения, о международных договорах регионального характера. Региональные право­вые документы, такие как Американская конвенция о правах человека 1969 г., Африканская хартия прав человека и народов 1981 г., Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека, имеют целью обеспечение всеобщего и эффективного признания и соблюдения провозглашенных в них прав.

В настоящее время национальное законодательство является основным источником в правовом регулировании и правовой защите миграции. Рассматривается следующий перечень нормативно­правовых актов Республики Казахстан, регулирующих вопросы миграции:

  1. Конституция РК от 30 августа 1995 г.;
  2. Трудовой кодекс Республики Казахстан от 15 мая 2007 г. № 251-ІІІ;
  3. Уголовный кодекс Республики Казахстан от 16 июля 1997 г. № 167-І;
  4. Кодекс РК об административных правонарушениях от 30 января 2001 г. № 155-ІІ;
  5. Закон РК «О миграции населения» от 13 декабря 1997 г. № 204-1;
  6. Закон РК «О занятости населения» от 23 января 2001 г. № 149-ІІ;
  7. Закон Республики Казахстан «Об амнистии в связи с легализацией незаконных трудовых иммигрантов» от 4 июля 2006 г. № 149-ІІІ;
  8. Закон Республики Казахстан «Об общественных объединениях в Республике Казахстан» от 31 мая 1996 г. № 3-І;
  9. Закон Республики Казахстан «О гражданстве Республики Казахстан» от 20 декабря 1991 г. № 1017-ХІІ;
  10. Постановление Конституционного Совета РК «Об официальном толковании пункта 4 статьи 5 Конституции Республики Казахстан» от 7 июня 2000 г. № 4/2;
  11. Концепция миграционной политики РК 2007-2015 годы, одобренная Указом Президента Респуб­лики Казахстан от 28 августа 2007 г., № 399;
  12. Об отдельных вопросах регулирования ввоза иностранных граждан для работы на территории РК. Постановление Правительства РК от 14 июля 2000 г. № 1709;
  13. Правила пребывания переселенцев в центрах адаптации и фильтрации (Приказ Председателя Агентства Республики Казахстан по миграции и демографии от 14 апреля 2000 г. № 18);
  14. Об утверждении отраслевой Программы миграционной политики РК на 2001-2010 гг. Постанов­ление Правительства РК от 29 октября 2001г. № 1371;
  15. О Концепции миграционной политики РК. Постановление Правительства РК от 5.09.2000 г. № 1346;
  16. Инструкция о порядке организации взаимодействия органов внутренних дел, Пограничной служ­бы, Комитета национальной безопасности и Таможенного комитета Министерства государственных доходов Республики Казахстан по пресечению незаконной миграции иностранных граждан в пунктах пропуска через государственную границу Республики Казахстан (Совместный приказ Министра внутренних дел Республики Казахстан от 29 апреля 2002 г. № 293, Председателя Комитета нацио­нальной безопасности Республики Казахстан от 23 апреля 2002 г. № 65, Министра государственных доходов Республики Казахстан от 10 апреля 2002 г. № 420;
  17. Инструкция о порядке определения статуса репатрианта (оралмана), реэмигранта, переселенца, а также вынужденного переселенца (Приказ Агентства по миграции и демографии Республики Казах­стан от 12 мая 1999 г. № 5);
  18. Постановление Правительства РК «О правилах выезда граждан РК за пределы РК» от 26 июля 2001 г. № 1010;
  19. Об утверждении Инструкции о порядке выдачи виз РК, Совместный приказ МИД РК и МВД РК от 11 июля 2000 г.;
  20. Закон Республики Казахстан «О гражданстве» от 20 декабря 1991 г., с изменениями от 17 мая 2002 г. № 322;
  21. Постановление правительства Республики Казахстан от 28 декабря 2007 г. № 1336 «Об установ­лении квоты на привлечение иностранной рабочей силы для осуществления трудовой деятельности на территории Республики Казахстан на 2008 год»;
  22. Постановление Правительства Республики Казахстан от 11 июня 2007 г. № 480 «Об утверждении Правил лицензирования и квалификационных требований, предъявляемых к деятельности по вывозу рабочей силы из Республики Казахстан за границу».

Данный анализ законодательства РК, регулирующего миграционные отношения, свидетельству­ет о его неоднозначности и сложности самого процесса. Такая законотворческая активность вполне закономерна, так как в новых рыночных условиях невозможно развитие стабильной экономики и об­щественной жизни без права и повышения его роли. Поэтому нами было предложено рассмотрение данного вопроса именно с правовой точки зрения. Однако опять же для эффективного управления миграционным процессом большую роль играют и международные стандарты общественных отно­шений, и международное сотрудничество в области миграции, потому как вопросы, связанные с пе­ремещением людей через национальные границы, не могут быть отнесены к внутреннему решению одной страны, они охватывают широкий спектр миграционных отношений нескольких различных стран.

Подводя итог отмеченному выше, можно обозначить, что международная миграция в силу своей комплексности является той отраслью решения проблем международно-правового регулиро­вания миграции, к которой приводит свою законотворческую деятельность каждое отдельно взятое государство в мире.

 

Список литературы

  1. Закон РК «О миграции населения» от 13 декабря 1997 г. // akorda.kz
  2. Пискун А. Основы миграционного права. — Киев: Леса ПТД, 2002. — 356 с.
  3. Конституция международной организации по миграции от 19 октября 1953 г. // http:// zakon2006.by.ru/ part30/ doc39358.shtm
  4. Садовская Е.Ю. Миграция в Казахстане на рубеже XXI века: основные тенденции и перспективы. — Алматы: Ғылым, 2001. — 260 с.
Фамилия автора: А.Божкараұлы, А.К.Джумабаева
Год: 2011
Город: Караганда
Категория: Юриспруденция
Яндекс.Метрика