Международно-правовое сотрудничество государств СНГ по вопросам регулирования трудовой миграции

Вопросы международного сотрудничества государств в сфере определения правового статуса трудящихся-мигрантов является важным и противоречивым в оценке его положительных и отрица­тельных моментов. Геополитическое положение Казахстана, находящегося между Европой и Азией, определяет его в качестве транзитной страны для исхода мигрантов в другие государства. Отметим, что после обретения республикой независимости Казахстан был некоторое время страной оттока на­селения. За несколько лет население Казахстана сократилось примерно на два миллиона человек: эмигрировали в Россию, Германию, Израиль, Украину в основном граждане некоренной националь­ности.

В 2000-е годы в связи со стабилизацией экономической ситуации процесс эмиграции сходит на минимум. Заметим, что постепенно стали возрастать показатели иммиграции в страну. Казахстан привлекателен для мигрантов тем, что среди других центральноазиатских государств республика ха­рактеризуется политической стабильностью и наличием либерального миграционного законодатель­ства. Таким образом, Казахстан из посылающего государства превратился в принимающее государ­ство. Этот период характеризуется также и тем, что наблюдается репатриация этнических казахов на территорию Казахстана из Китая, Монголии, Турции. Основной вклад в поток иммиграции в страну внесла этническая группа казахов (около 73 % в 2006 г.), наблюдается также увеличение количества переезжающих на постоянное жительство в Казахстан из соседних республик Центральной Азии: уз­беков, кыргызов, этнических корейцев и некоторых других этнических групп. Позитивность данного обстоятельства заключается в том, что в Казахстане наблюдается относительно высокий уровень оп­латы труда среди стран СНГ, что позволило обеспечить наиболее высокий уровень жизни среди стран региона.

Для более полного и обстоятельного анализа такого современного явления, как трудовая мигра­ция необходимо рассмотреть его нормативное и теоретическое определение. Международная трудо­вая миграция — это перемещение трудоспособного населения между государствами под влиянием сугубо экономических причин — в поисках заработка. В отличие от переселенческой миграции, она предполагает сохранение постоянной связи мигранта со своей родиной.

Нормативное определение термина «трудящийся-мигрант» содержится в Конвенции междуна­родной организации труда № 97 о работниках-мигрантах 1949 г., которая в ст. 11 гласит, что «трудя­щийся-мигрант означает лицо, которое мигрирует из одной страны в другую с намерением получить работу иначе, чем на собственный счет, и включает всякое лицо, допускаемое в соответствии с зако­ном в качестве работника-мигранта». Данное определение включает в себя также любое лицо, закон­но въехавшее в страну в качестве трудящегося-мигранта. Указанная Конвенция обязывает государст­ва предоставить, без дискриминации по признаку национальности, расы, религии или пола, имми­грантам, законно пребывающим на его территории, условия не менее благоприятные, чем те, кото­рыми пользуются его собственные граждане. В то же время государствам предоставлено право огра­ничивать доступ мигрантам к определенным видам работ, когда это необходимо в государственных интересах.

Принятие Конвенции МОТ № 143 о работниках-мигрантах (дополнительные положения) было обусловлено резким ростом масштабов безработицы и нерегламентированной миграции. Этот акт представляет собой первую многостороннюю попытку рассмотреть вопрос о положении нелегальных мигрантов, а также предусматривает санкции в отношении торговцев нелегальной рабочей силой. Конвенция закрепила понятие «трудящийся-мигрант», в соответствии с которым указанный статус имеет лицо, которое мигрирует или мигрировало из одной страны в другую с целью получения лю­бой работы, кроме как за собственный счет, и включает в себя любое лицо, законно въехавшее в страну в качестве трудящегося-мигранта. Однако в международном миграционном праве, как и в на­циональном законодательстве большинства стран мира, до сих пор не сложился единый подход к по­нятию трудящегося-мигранта.

Статья 2 Конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, принятой Ге­неральной Ассамблеей ООН в резолюции 45/158 18 апреля 1990 г., определяет, что «трудящийся- мигрант» — это лицо, которое будет заниматься, занимается или занималось оплачиваемой деятель­ностью в государстве, гражданином которого он или она не являются. Здесь же данное понятие кон­кретизируется в определении отдельных категорий мигрантов. Согласно последним разработкам Международной организации труда выделяют несколько основных категорий трудовых мигрантов:

1)  Сезонные рабочие-мигранты — люди, работающие в государстве, не являющемся их собст­венным государством, в течение некоторой части года, потому что работа, которую они выполняют, зависит от сезонных условий.

2)  Трудящиеся-мигранты, связанные с реализацией проекта, допущенные в государство трудо­устройства на определенный период для работы исключительно по определенному проекту, реали­зуемому в этом государстве работодателем трудящихся-мигрантов.

3)  Трудящиеся-мигранты, работающие по контракту, — работающие в стране, не являющейся их собственной страной, по контрактному договору, который устанавливает ограничения по сроку заня­тости и по типу работы, выполняемой мигрантом. Трудящимся мигрантам-контрактникам не разре­шается менять работу, и предполагается, что они выедут из страны трудоустройства по истечении срока контракта, независимо от того, продолжаются ли работы, которые они выполняли, или нет.

4)  Временные трудящиеся-мигранты — допущенные в страну, не являющуюся их собственной страной, для выполнения в течение ограниченного срока определенной профессиональной деятель­ности. Временные трудящиеся-мигранты могут менять работодателей и возобновлять разрешение на работу без необходимости выезда из страны трудоустройства.

5)    Обосновавшиеся трудящиеся-мигранты — это те, кому после пребывания в стране трудо­устройства в течение нескольких лет предоставляется разрешение на проживание (вид на жительст­во) в этой стране с неопределенным сроком и разрешение на работу без особых ограничений.

6)    Высококвалифицированные трудящиеся-мигранты — специалисты, которым, благодаря их квалификации, предоставляется режим благоприятствования при допуске в страну, не являющуюся их собственной страной, и, следовательно, на них распространяется меньше ограничений, касающих­ся сроков пребывания, перемены места работы и воссоединения семьи.

Субъектами трудовой миграции выступают как жители государства в целях получения работы, перемещающиеся в другие регионы (трудовая мобильность), так и иностранцы, трудоустраивающие­ся легально или нелегально.

Закон Республики Казахстан от 13 декабря 1997 г. № 204-I «О миграции населения» определяет трудовую миграцию как временное перемещение физических лиц из других государств в Республику Казахстан и из Республики Казахстан, а также внутри государства для осуществления трудовой дея­тельности. К тому же, ст. 7 указанного выше закона отмечает, что иностранцы, прибывшие в Респуб­лику Казахстан в порядке трудовой миграции, не связанной со сменой гражданства, должны иметь постоянное место жительства за пределами Республики Казахстан, если межгосударственными со­глашениями не установлен иной порядок. Тем самым законодательство Казахстана исключает из числа трудовых мигрантов иностранных граждан и лиц без гражданства, получивших право постоян­ного проживания в Республике Казахстан (для иностранного гражданина — вид на жительство, для лица без гражданства — удостоверение лица без гражданства).

Если провести сравнительный анализ конвенционных определений трудовой миграции с форму­лировкой понятия трудовой миграции, закрепленной в национальном законодательстве Республики Казахстан, то видно, что на международном уровне предусмотрено регулирование как постоянных, так и временных трудовых мигрантов. Что касается Казахстана, то наше государство придерживается политики поддержания только временной трудовой миграции, в том числе в отношении квалифици­рованных специалистов и работников, осуществляя выдачу разрешений работодателям на привлече­ние иностранной рабочей силы сроком не более чем на один год.

Трудовая миграция в странах бывшего Советского Союза является масштабным и значимым со­циально-экономическим явлением. Основная причина трудовой миграции — дифференциация стран СНГ по социально-экономическим показателям и уровню развития экономики страны. Перед госу­дарствами бывшего Советского Союза возникла проблема: каким образом регулировать процессы трудовой миграции?

В основном, центром сосредоточения трудовых мигрантов являются такие государства, как Бе­ларусь, Казахстан и Россия. Это объясняется тем, что именно эти государства отличаются социально­экономической стабильностью, наличием дефицита трудовых кадров и высоким уровнем заработной платы. Процесс миграции облегчен и тем обстоятельством, что большинство прибывающих трудя- щихся-мигрантов в недавнем прошлом были гражданами единого государства Советского Союза и поэтому не испытывают серьезных языковых и культурных проблем при трудоустройстве и адапта­ции. Все эти явления формируют основы для большого потока мигрантов внутри СНГ в пользу вы­шеуказанных государств.

Необходимость скорейшего формирования современной правовой основы регулирования ми­грационных процессов на территории СНГ обусловлена продолжающимся глобальным экономиче­ским кризисом. Исходя из этого перед странами СНГ стоит первостепенная задача — завершить формирование национальных рынков труда как необходимое условие существования общего рынка труда в рамках Единого экономического пространства.

Общеизвестно, что в мировой практике примером успешной экономической интеграции госу­дарств, основой формирования которого было свободное обращение трудовых ресурсов, является ЕС. Именно здесь государства создали открытый рынок труда, на основе которого была построена вся система экономических взаимоотношений. Более того, многие европейские государства и сегодня продолжают борьбу за трудовых мигрантов, прибывающих извне. Для привлечения иностранного капитала в ряде развитых западных стран, несмотря на жесткую миграционную политику, программы легализации используются достаточно широко. Известно, что такие экономически развитые государ­ства, как США, Канада, Австралия возникли и достигли своей экономической мощи благодаря про­цессам миграции. Следует отметить, что процессы переселения народов, трудовой миграции оказали свое влияние на зарождение и развитие такого явления, как мировая глобализация.

Стратегической целью миграционной политики стран СНГ является управление процессами ми­грации, которое направлено, прежде всего, на реализацию интеллектуального и трудового потенциа­ла мигрантов, в целях обеспечения устойчивого роста экономики, социального и демографического развития Государств Содружества, обеспечения прав и свобод мигрантов. Государствам СНГ необ­ходимо разработать последовательную стратегию в области урегулирования вопросов трудовой ми­грации, предусматривающую тесное сотрудничество между государствами, принимающими и на­правляющими мигрантов. Единая политика государств должна основываться на соблюдении нацио­нальных интересов и сочетать экономическую целесообразность привлечения иностранной рабочей силы с мерами по защите внутреннего рынка труда, национальной безопасности и общественного порядка. Более того, целью всей этой многоплановой работы должно стать создание общего рынка труда, который позволит решить многие вопросы и будет способствовать сближению экономических интересов, гармонизации национальных законодательств.

Стоит отметить, что в государствах СНГ должна проводиться масштабная работа по всем на­правлениям для уменьшения потоков трудовых мигрантов вообще. Иными словами, должны быть приняты меры по устранению первопричины миграции, которые заключаются, прежде всего, в борь­бе с бедностью, в обеспечении населения трудовой занятостью и соответствующей оплатой.

Поскольку СНГ сформировано по политическим и экономическим мотивам из государств, одно­временно имеющих значительную, исторически обусловленную общность и большие, реально суще­ствующие различия политических и социально-экономических условий, то из этого обстоятельства логически вытекает необходимость заключения государствами международно-правового акта в сфере регулирования миграционных процессов. Данный акт должен быть направлен, прежде всего, на гар­монизацию законодательств государств-членов в области определения правового статуса трудящих- ся-мигрантов и членов их семей, выработки единой политики в сфере регулирования внешней трудо­вой миграции.

Выработка единой стратегии, заключенной в международно-правовом акте, на международном уровне объединила бы подходы по управлению миграционными процессами, противодействию нега­тивным явлениям в данной сфере, содействовала бы гармонизации национальных законодательств, обеспечивающих национальную безопасность и защиту прав мигрантов.

Для стран СНГ наличие иностранной рабочей силы имеет множество позитивных моментов. Так, трудящиеся-мигранты способствуют развитию таких секторов экономики, как сфера услуг, строительство, торговля, сфера общественного питания, сельское хозяйство. Ни для кого не секрет, что трудовые мигранты в основном привлекаются на вторичный рынок труда, в котором задейство­ваны неквалифицированные кадры. Граждане государства не заинтересованы и не претендуют на та­кую работу по причине ее непрестижности и низкой оплаты. Исходя из этого трудовые мигранты в основном заполняют и развивают низкооплачиваемые и наиболее трудоемкие секторы экономики. Бесспорно, что в условиях все большей интеграции государств СНГ, в том числе и Казахстана, в ми­рохозяйственные связи конкурентоспособность страны, в первую очередь, будет во многом опреде­ляться количеством и качеством человеческого потенциала.

Основной целью международного сотрудничества являются: повышение уровня охраны прав трудящихся-мигрантов и членов их семей; регулирование порядка осуществления трудящимися- мигрантами трудовой деятельности и вопросы, связанные с их социальной защитой. Так, в Республи­ке Казахстан законодательно не предусмотрено пенсионное обеспечение и социальное страхование трудовых мигрантов. Предлагаемая нами Единая миграционная политика призвана заложить право­вую основу для эффективного формирования единого рынка труда, со всеми его экономическими и социальными преимуществами.

Как показал проведенный анализ, в рамках СНГ уже была заложена правовая основа для межго­сударственного сотрудничества в сфере трудовой миграции. Основой регионального сотрудничества государств бывшего советского пространства является Устав СНГ, где закреплен принцип свободно­го перемещения рабочей силы. Именно Устав является правовой основой для формирования единой политики в сфере привлечения и использования трудовых ресурсов из государств, входящих в Со­дружество.

В 1994 г. было подписано межправительственное соглашение государств-членов СНГ о сотруд­ничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов; в 1995 г. под­писана Конвенция о миграции трудовых ресурсов в странах СНГ; в 1998 г. заключено Соглашение «О сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств в борьбе с неза­конной миграцией». В ноябре 2000 г. правительства Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, России и Таджикистана подписали Соглашение о взаимных безвизовых поездках граждан, в котором преду­сматривалось, что граждане независимо от места проживания имеют право въезжать, выезжать, сле­довать транзитом и пребывать на территориях пяти государств без виз по одному из действительных документов, указанных в приложениях к Соглашению. В 2005 г. государства ЕврАзЭС подписали Протокол к соглашению, который был направлен на упрощение режима пересечения границ граждан государств-членов Евразийского экономического сообщества. Протокол предусматривал не только возможность передвижения граждан государств без оформления визы, но и по внутренним паспор­там.

Главами государств СНГ 5 октября 2007 г. принята Декларация о согласованной миграционной политике государств-участников СНГ. Этот документ отражает политическую волю сторон к со­трудничеству и защите социально-экономических и гражданско-политических прав и интересов ми­грантов на территориях всех Государств Содружества. Реализация положений Декларации призвана развивать сотрудничество и взаимодействие государств и всех государственных органов Сторон.

Решение вопросов миграционной политики нашло отражение в Стратегии экономического раз­вития СНГ на период до 2020 г. и Плане мероприятий по реализации ее первого этапа (2009-2011 гг.). В частности, этому посвящен отдельный раздел «Рынок труда и миграционные процессы», ставящий перед государствами-участниками такие задачи, как разработка предложений по сближению законо­дательства государств-участников СНГ в сфере занятости населения, трудящихся-мигрантов в целях создания общего рынка труда и борьбы с незаконной миграцией, разработка механизмов реализации программ занятости и создания новых рабочих мест, создание благоприятных условий для формиро­вания и функционирования общего рынка труда.

Советом руководителей миграционных органов СНГ от 1 октября 2009 г. утверждены Общие принципы и механизмы организованного привлечения трудящихся-мигрантов для осуществления трудовой деятельности в государствах-участниках СНГ. Следующим этапом является двустороннее сотрудничество государств-участников СНГ по реализации указанного механизма с целью учета ин­тересов стран исхода и стран приема трудовых мигрантов, а также эффективной системы защиты прав, свобод и законных интересов последних.

В 2008 г. странами СНГ была подписана Конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей, целью которой является создание условий для обеспечения равного обращения в отношении трудящихся-мигрантов, членов их семей и граждан принимающей страны, а также благо­приятных условий для перемещения рабочей силы по территориям государств-участников и эффек­тивного регулирования трудовых миграционных потоков на территории СНГ. Действие Конвенции распространяется на всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, находящихся на территории принимающей стороны на законных основаниях. Каждый трудящийся-мигрант и член его семьи име­ет право на признание его правосубъектности на территории любой из сторон Конвенции в соответ­ствии с ее законодательством и международными договорами.

Анализ международно-договорной базы и национального законодательства стран СНГ позволяет сделать вывод о том, что акты 90-х годов были направлены преимущественно на регулирование во­просов вынужденной миграции, регламентации статуса беженцев и вынужденных переселенцев. В настоящее время правовому регулированию подлежат вопросы определения статуса трудового ми­гранта и противодействия незаконной миграции.

Что касается Республики Казахстан, то на данный момент Казахстан не ратифицировал ни одну из основных международных конвенций по трудовой миграции, а именно: Международная конвен­ция 1990 г. о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей; Конвенция МОТ 1949 г. № 97 о работниках-мигрантах (пересмотренная), Конвенция МОТ 1975 г. № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении работникам-мигрантам равенства возможностей и обращения. В то же время Казахстан, являясь с 1993 г. членом МОТ, ратифицировал 16 конвенций Международ­ной организации труда, включая все 8 основополагающие и 4 приоритетные конвенции данной орга­низации. Казахстан также является полноправным участником международных конвенций, принятых в рамках ООН, касающихся прав человека и имеющих значение с точки зрения защиты прав трудя- щихся-мигрантов. В частности, можно отметить Международный пакт об экономических, социаль­ных и культурных правах, Международный пакт о гражданских и политических правах, Конвенцию об искоренении всех форм дискриминации в отношении женщин и Факультативный протокол к ней, Конвенцию о правах ребенка.

Правовая основа государственной политики в области регулирования вопросов трудовой мигра­ции в Казахстане заложена в долгосрочной стратегии социально-экономического развития страны «Казахстан -2030» и отражает основные направления в области миграции населения в соответствии с Посланием Президента народу Казахстана от 1 марта 2006 г. «Казахстан на пороге нового рывка впе­ред в своем развитии». Необходимо отметить, что основные положения стратегии «Казахстан — 2030» легли в основу разработки Концепции миграционной политики на 2007-2015 гг., одобренной Указом Президента № 399 от 28 августа 2007 г., в которой также подчеркивается необходимость вхождения Казахстана в международный рынок труда и привлечения неквалифицированных трудо­вых мигрантов.

Вопросы трудовой миграции стали предметом двусторонних отношений Республики Казахстан, и легли в основу некоторых документов, в частности, Соглашение между Правительством Республи­ки Казахстан и Правительством Кыргызской Республики «О трудовой деятельности и защите прав трудящихся-мигрантов, граждан Республики Казахстан, временно работающих на территории Кыр­гызской Республики, о трудовой деятельности и защите прав трудящихся-мигрантов, граждан Кыр­гызской Республики, временно работающих на территории Республики Казахстан» 2006 г. и Согла­шение между Правительством Республики Казахстан и Правительством Республики Таджикистан «О трудовой деятельности и защите прав трудящихся-мигрантов, граждан Республики Казахстан, вре­менно работающих на территории Республики Таджикистан, о трудовой деятельности и защите прав трудящихся-мигрантов, граждан Республики Таджикистан, временно работающих на территории Республики Казахстан» 2006 г.

Однако, несмотря на то, что подписано солидное число международных актов в сфере регулиро­вания вопросов трудовой миграции в рамках интеграционного объединения, следует отметить, что многие из них в полной мере не реализованы. К тому же проведенный анализ национальных законо­дательств дает право констатировать, что отсутствует единая концепция при регулировании вопросов трудовой миграции. В целях гармонизированного подхода к регулированию вопросов трудовой ми­грации в рамках региональной интеграции необходимо применить унифицированный подход при разработке национальных миграционных законодательств. Для обеспечения гармонизированного и системного подхода государствам следует ориентироваться на стандарты, закрепленные в междуна­родных документах МОТ, ООН и ЕС.

Одной из проблем незавершенности в регулировании процессов трудовой миграции на территории СНГ является проблема реализация международных обязательств по подписанным со­глашениям. Многие из государств на годы затягивают процесс ратификации международных согла­шений, что сказывается на процессе реализации соглашений. Это связано также и с тем, что контроль за исполнением международных соглашений со стороны уполномоченных органов ведется неэффек­тивно.

Таким образом, на сегодня актуальным является вопрос о необходимости скорейшего принятия регионального комплексного международно-правового акта, который по своему содержанию охваты­вал бы все аспекты трудовой миграции, был основан на общих принципах миграционной политики и учитывал интересы заинтересованных сторон. Данный акт должен отражать все объективные условия и факторы, существующие в области миграционных отношений.

С принятием такого регионального документа в странах СНГ ожидается развитие миграционной инфраструктуры, включающей правовую инфраструктуру, банки данных о вакансиях, миграционные биржи, сеть социальных льгот, право на социальное страхование и пенсионное обеспечение и т.п. Должны быть предусмотрены обеспечение равных условий оплаты труда трудовых мигрантов, кон­троль за соблюдением работодателями норм трудового законодательства, предоставление иностран­ным работникам пенсионных и социальных гарантий, предоставление права по вступлению в проф­союзы для защиты своих трудовых прав. Иными словами, данное соглашение должно способствовать формированию и эффективному использованию квалифицированного потенциала трудоспособного населения в пределах стран-участниц соглашения.

Узаконенная контрактная основа использования трудовых ресурсов мигрантов содействует сти­муляции работодателей, осуществляет законное оформление на работу, обеспечивает социальное страхование, нормальные жилищные условия и безопасность труда.

Не вызывает сомнений, что такое соглашение будет содействовать развитию интеграционного взаимодействия государств-членов в сфере трудовой миграции населения, гармонизации законода­тельств в этой сфере реализации проектов, программ и других совместных мероприятий государств- членов, связанных с вопросами защиты прав трудящихся-мигрантов, урегулирования спорных си­туаций.

Социально-экономические последствия разработки и заключения странами СНГ соглашения по регулированию трудовой миграции выражаются в том, что усилия Стран Содружества в области рынка труда и миграционных процессов будут направлены на формирование общего рынка труда, создание правовых, экономических и организационных условий для перехода к свободному переме­щению рабочей силы на пространстве СНГ, решение проблемы согласованного регулирования тру­довой миграции, повышение эффективности согласованной миграционной политики на основе дос­тижения соответствия объемов, направлений и структуры миграционных потоков интересам мигран­тов и с учетом законодательства принимающего государства.

Список литературы

1. Права трудящихся-мигрантов в Казахстане: анализ национального законодательства, международных стандартов и правоприменительной практики. — Алматы: Международная организация труда, 2008. — 48 с.
2. Конвенция МОТ № 97 о работниках-мигрантах 1939 г. (пересмотренная 8 июня 1949 г.) // org/ilolex/russian/
3. Конвенция МОТ № 143 о работниках-мигрантах (дополнительные положения) 1975 г.//ilo.org/ilolex/russian/
4. Конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей un.org/russian/ documen/convents/migrant1.htm
5. Закон Республики Казахстан от 13 декабря 1997 г. № 204-I «О миграции населения» // Юридический справочник «За­конодательство».
6. Владимирова Е.Ю. Законодательное обеспечение регулирования миграционных процессов в СНГ // Евразийская инте­грация: экономика, право, политика. — 2009. — № 5. — С. 92-97.
7. Рязанцев С.В., Литвиненко К.А., Гаврилов Е.В. Роль трудовой миграции в развитии стран СНГ // Безопасность Евразии.— 2006. — № 4. — С. 295-313.
8. Стратегия экономического развития СНГ на период до 2020 года, утвержденная Решением Совета глав правительств Содружества Независимых Государств от 14 ноября 2008 г. // eurasianhome.org/doc_files/cis
9. Ивахнюк И.В. Миграционная политика России: основные изменения // Евразийская интеграция: экономика, право, по­литика. — 2008. — № 4. — С. 94-99.

1. Указ Президента Республики Казахстан «О концепции миграционной политики РК на 2007-2025 годы» // Юридиче­ский справочник «Законодательство».