Новое в антикоррупционном законодательстве Республики Казахстан

Современный этап развития антикоррупционного законодательства Республики Казахстан по­влек за собой целый ряд изменений и дополнений относительно порядка поступления на государст­венную службу, ее прохождения и прекращения, правового положения государственных служащих, требований, в особенности ограничений, предъявляемых к ним.

Существенные изменения претерпел, прежде всего, базовый нормативный правовой акт в систе­ме государственной службы — Закон Республики Казахстан «О государственной службе».

Поправки коснулись статуса политических государственных служащих, для которых установле­на ротация (ст.18-1); запрещено поступление на государственную службу лиц, уволенных ранее за совершенное коррупционное правонарушение (п.6-3 ст. 4); руководители государственных органов подлежат увольнению с занимаемых должностей за прием ими на работу граждан, ранее уволенных за коррупционные правонарушения (п.7-2 ст.27) [1].

Изменяются и подходы к конкурсным и аттестационным процедурам. На основе разработанной Агентством Республики Казахстан по делам государственной службы Концепции новой модели го­сударственной службы апробируется эксперимент по внедрению двухэтапной процедуры конкурса на занятие административной должности, внедряется система оценки качества работы государствен­ных органов.

Особое внимание в контексте проводимых преобразований отводится, безусловно, антикорруп­ционным мерам. Указом Президента РК от 22 апреля 2009 г. № 793 «О дополнительных мерах по усилению борьбы с преступностью и коррупцией и дальнейшему совершенствованию правоохрани­тельной деятельности в Республике Казахстан» [2] была обоснована необходимость внесения прин­ципиальных новшеств в антикоррупционное законодательство, а также совершенствования и унифи­кации законодательства о правоохранительной службе.

Во исполнение поручения Главы государства в Республике Казахстан впервые был принят Закон «О правоохранительной службе», регулирующий общественные отношения, связанные с поступле­нием на правоохранительную службу, ее прохождением и прекращением, определением правового статуса, материального обеспечения и социальной защиты сотрудников правоохранительных органов Республики Казахстан. Особый акцент в Законе РК «О правоохранительной службе» сделан на анти­коррупционный характер. Это, в частности, прослеживается в главе 2 Закона «Поступление на право­охранительную службу».

Согласно п.6 ст.6 на правоохранительную службу не может быть взято лицо: отказавшееся при­нять на себя ограничения, установленные законом, в целях недопущения действий, которые могут привести к использованию его статуса, основанного на нем авторитета в личных, групповых и иных неслужебных интересах (пп.3); которое в течение трех лет перед поступлением на правоохранитель­ную службу привлекалось к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционного право­нарушения (пп.4); на которое в течение года перед поступлением на правоохранительную службу налагалось в судебном порядке административное взыскание за умышленное правонарушение (пп.5); на которое в течение трех лет до поступления на правоохранительную службу за совершение корруп­ционного правонарушения налагалось в судебном порядке административное взыскание (пп.6); со­вершившее коррупционное преступление (пп.7); уволенное с работы за совершение коррупционного правонарушения (пп.8) [3].

Принятие Закона РК от 29 декабря 2010 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые за­конодательные акты Республики Казахстан по вопросам государственной службы и борьбы с кор­рупцией» повлекло за собой целый ряд поправок антикоррупционной направленности. Не допускает­ся трудоустройства в коммерческую организацию лица в течение одного года после прекращения им государственной службы, если в период выполнения государственных функций указанное лицо в си­лу своих должностных полномочий непосредственно осуществляло контроль в форме проверок дея­тельности данной коммерческой организации либо деятельность данной коммерческой организации была непосредственно связана с указанным лицом в соответствии с его компетенцией [4].

Смысл и назначение данной поправки очевидны: исключить использование государственным служащим властных полномочий, влияния, связей, авторитета во внеслужебной деятельности. Если для нашей страны данная норма является новшеством, то для законодательства целого ряда зарубеж­ных стран это общепринятая практика.

Так, например, в США для государственных служащих предусмотрено ограничение их деловой активности в течение двух лет после выхода в отставку. Им также запрещено выполнение представи­тельских функций при разрешении исполнительными органами дел, которые были в компетенции дан­ного госслужащего в течение года, предшествовавшего прекращению государственной службы [5].

Во Франции предусмотрен пятилетний запрет на работу государственных чиновников в коммер­ческих структурах, которые они контролировали, находясь на государственной службе [6].

Главой государства в Указе была впервые озвучена мысль о выработке мер противодействия так называемой «корпоративной коррупции». В этих целях предлагалось закрепить в законодательстве перечень должностей с высоким риском совершения коррупционных правонарушений.

В соответствии с этим поручением в ст.8 Закона РК «О борьбе с коррупцией» установлено спе­циальное требование к лицам, претендующим на выполнение государственных функций, и лицам, претендующим на выполнение государственных функций в государственных организациях, органи­зациях с долей государственного участия [7]. Это требование заключается в возможности примене­ния к указанным лицам специальной проверки на предмет соблюдения антикоррупционного законо­дательства. Что касается самого перечня таких должностей, а также порядка проведения проверок, то он будет определяться постановлением Правительства РК. Обращает на себя внимание тот факт, что в части соблюдения специальных требований руководители государственных организаций приравни­ваются к государственным служащим, что, на наш взгляд, логично и необходимо.

Новеллой законодательства о государственной службе явилось понятие «конфликт интересов». Под ним подразумевается «ситуация, при которой возникает противоречие между личной заинтере­сованностью государственного служащего и надлежащим исполнением им своих должностных пол­номочий или законными интересами физических и юридических лиц, государства, способное привес­ти к причинению вреда этим интересам» [4].

Необходимо отметить, что термин «конфликт интересов» использовался лишь в ст. 21 Налогово­го кодекса РК, согласно которой в отношении должностных лиц налоговой службы установлен за­прет на осуществление служебной деятельности применительно к налогоплательщикам, которые яв­ляются такому служащему налоговых органов близкими родственниками (родители, супруги, братья, сестры, родители и дети супругов) и (или) в отношении которых имеется прямая или косвенная фи­нансовая заинтересованность [8]. Теперь, в связи с изменениями в законодательстве, понятие «кон­фликт интересов» применяется в отношении любых видов государственной службы.

Отсюда следует, что любому государственному служащему запрещено осуществлять должност­ные обязанности при наличии конфликта интересов. При этом государственному служащему вменя­ется в обязанность принимать все необходимые меры с целью предотвращения или урегулирования конфликта интересов. Это достигается следующим образом.

Как только государственному служащему станет известно о возникшем конфликте интересов, он обязан незамедлительно поставить в известность своего непосредственного руководителя или руко­водство государственного органа. Получив информацию от государственного служащего либо от других источников, непосредственный руководитель или руководство государственного органа обя­заны оперативно принять все необходимые меры в целях предотвращения и урегулирования кон­фликта интересов. Предусмотрено несколько вариантов выхода из конфликтной ситуации:

• путем поручения другому лицу исполнения должностных обязанностей государственного служащего по вопросу, в связи с которым возник или может возникнуть конфликт интересов. Например, если при рассмотрении обращений физических или юридических лиц у должност­ного лица возникает определенная личная заинтересованность, могущая привести к необъек­тивному решению вопроса, руководитель должен поручить рассмотрение этого обращения другому государственному служащему;
• путем изменения должностных обязанностей данного государственного служащего. Например, специалист отдела регистрации нормативных правовых актов департамента юстиции рассмат­ривает проекты актов акимата, где акимом является его родной брат. В этом случае для пре­дотвращения конфликтной ситуации начальник отдела регистрации нормативных правовых актов должен изменить должностные обязанности своего подчиненного;
• путем перевода государственного служащего, с его согласия, на другую должность в порядке, установленном законодательством РК. К примеру, совместная служба родственников, если их служебные отношения предполагают непосредственную подчиненность или подконтроль­ность, может быть расценена как конфликт интересов. В этом случае разрешению конфликт­ной ситуации служит перевод одного государственного служащего на другую должность. При невозможности перевода один из них подлежит увольнению.

Важно подчеркнуть, что законодатель, вводя в государственно-служебный оборот дефиницию «конфликт интересов», дополняет данное нововведение нормой о дисциплинарной ответственности государственного служащего, его вышестоящих руководителей за непринятие мер по урегулирова­нию конфликта интересов.

Положительно оценивая данные новеллы в законодательстве, хотелось бы дополнить их норма­ми, регламентирующими процессуальные аспекты конфликта интересов на государственной службе. Ведь не секрет, что многие нормы в нашем законодательстве не применяются или применяются не­эффективно, ввиду отсутствия соответствующего процессуального механизма их реализации. И в этом смысле заслуживает изучения опыт Российской Федерации при регулировании данного вопроса.

В Российской Федерации для обеспечения соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулирования конфликтов интересов в государственных органах преду­смотрено создание комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов. Круг вопросов, рассматриваемых комиссией, достаточно широк.

Основаниями для проведения заседания комиссии являются: предоставление руководителем го­сударственного органа материалов проверки, свидетельствующих о выдаче государственным служа­щим недостоверных или неполных сведений, предъявляемых законодательством к конфликтам на государственной должности; о несоблюдении государственным служащим требований к служебному поведению и (или) требования об урегулировании конфликта интересов; обращение гражданина, за­мещавшего в государственном органе должность государственной службы, включенную в перечень должностей, утвержденный нормативным правовым актом РФ, о даче согласия на замещение долж­ности в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по государствен­ному управлению этой организацией входили в его должностные (служебные) обязанности до исте­чения двух лет со дня увольнения с государственной службы; заявление государственного служащего о невозможности по объективным причинам представить сведения о доходах, об имуществе и обяза­тельствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей; пред­ставление руководителя государственного органа или любого члена комиссии, касающееся обеспече­ния соблюдения государственным служащим требований к служебному поведению и (или) требова­ний об урегулировании конфликта интересов либо осуществления в государственном органе мер по предупреждению коррупции [9]. Если комиссия выявляет факты нарушений служебной дисциплины либо конфликт интересов, то она рекомендует руководителю государственного органа устранить эти нарушения.

Однако, как считают специалисты, деятельность комиссий не лишена недостатков, к числу кото­рых относятся: вспомогательный характер работы комиссий; рекомендательный характер принимае­мых комиссией решений; соединение в одной комиссии двух направлений деятельности — соблюде­ние требований к служебному поведению государственных служащих и урегулирование конфликта интересов, хотя и взаимосвязанных, но разных как по содержанию, так и по способам решения задач, предполагающих разные подходы [6]. Мы также поддерживаем идею необходимости создания спе­циальных комиссий, которые бы рассматривали и разрешали ситуации, связанные с конфликтом ин­тересов на государственной службе

Не подлежит сомнению, что одной из причин, порождающих коррупционные правонарушения, является несовершенство законодательства. Пробелы, нечеткость норм, отсутствие или ненадлежа­щий уровень процедур административной деятельности создают своеобразные лазейки для недобро­совестных госслужащих. Сказывается недостаточность деятельности контролирующих органов, юридических служб, института регистрации нормативных правовых актов органами юстиции. Исхо­дя из этого возникла острая необходимость уже на стадии проектирования нормативного акта преду­предить возможные негативные последствия его применения путем проведения научной антикорруп­ционной экспертизы.

Законом РК от 1 января 2011 г. внесены изменения в Закон РК «О нормативных правовых ак­тах», согласно которым установлен институт обязательной научной антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов [10].

Экспертиза, проводимая органами юстиции, позволит выявить нормы и пробелы правового ре­гулирования, способствующие совершению коррупционных правонарушений; оценить последствия действия предполагаемого нормативного правового акта с точки зрения возможности осуществления коррупционных действий; выработать рекомендации для предотвращения коррупционных факторов в процессе принятия нормативных правовых актов.

Эффективность данной правоохранительной процедуры еще предстоит оценить. Но уже ясно одно — антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов обладает отнюдь не формаль­ным характером, по сути — это одна из обязательных стадий в процессе принятия нормативного пра­вового акта. И игнорирование или ненадлежащее осуществление этой процедуры напрямую влияет на законную силу акта. Так, применительно к нормативным правовым актам, подлежащим государ­ственной регистрации, отсутствие антикоррупционной экспертизы является основанием для отказа в их регистрации.

Думается, что реальный правоохранительный эффект антикоррупционной экспертизы норма­тивных правовых актов возрастет в том случае, если в законодательстве, например, на уровне поста­новления Правительства Республики Казахстан, будет четко определена методика ее проведения. В частности, следовало бы в такого рода методике определить коррупционные факторы, создающие возможности для необоснованного применения административного усмотрения. Проблема админи­стративного усмотрения чрезвычайно актуальна в сфере государственного управления.

При административном усмотрении, как писал специально исследовавший данную проблему В.Н.Дубовицкий, «органу или должностному лицу, осуществляющему исполнительно-распоряди­тельную (управленческую) деятельность, представляется выбор (возможность, степень свободы) по отысканию и принятию наиболее полезного, целесообразного, по их мнению, решения, совершению или несовершению того или иного действия» [11].

По мнению В.М.Манохина, можно выделить два вида административного усмотрения:

• -    усмотрение в рамках закона, т.е. когда государственному органу предоставляется возможность избрать один из вариантов поведения, предусмотренных правовой нормой;
• -    усмотрение за пределами правовых норм, т.е. действие органов и должностных лиц государст­ва, не связанных с правом. Такое усмотрение автор называет свободным усмотрением государствен­ного органа (должностного лица) [12].

Административное усмотрение — неотъемлемый атрибут управленческой практики, и оно свой­ственно как нормотворческой, так и правоприменительной деятельности исполнительных органов.

Однако административное усмотрение ни в коей мере не должно вступать в противоречие с принципом законности и создавать условия для коррупции. Нам представляется, что административ­ное усмотрение может осуществляться только на основании закона, в тех случаях, когда уполномо­ченные государственные органы либо должностные лица вправе и обязаны выбрать один из наиболее целесообразных, оптимальных вариантов поведения, предусмотренного правовой нормой. Мы счита­ем, что правовое государство несовместимо с так называемым свободным усмотрением, т.е. усмотре­нием за пределами правовых норм. При регулировании общественных отношений в сфере государст­венного управления, при отсутствии правовой нормы, субъект управления не вправе обращаться к аналогии закона либо к общему духу права. Следовательно, принцип «Разрешено все, что не запре­щено» применим только в частном праве, но не может быть применен в праве публичном, в сфере государственно-властных отношений. Таким образом, исполнительные органы и их должностные лица вправе и обязаны делать только то, что прямо разрешено и относится к компетенции уполномо­ченного органа или должностного лица.

Проявлениями административного усмотрения можно, например, считать необоснованную ши­роту дискреционных полномочий, выраженную в отсутствии или неопределенности сроков, условий или оснований принятия решений. Например, в Законе РК «О порядке рассмотрений физических и юридических лиц» в ст.6 говорится, что если решение вопросов, изложенных в обращении, требует длительного срока (выделено нами. — М.К.), то обращение ставится на дополнительный контроль, вплоть до его окончательного исполнения, о чем заявителю сообщается в течение трех календарных дней [13]. На наш взгляд, это удобная возможность для нерассмотрения в установленный срок жалоб граждан и организаций. В этих целях в текстах нормативных правовых актов следует избегать неоп­ределенных формулировок типа «длительный срок», «при наличии уважительных причин», «в случае длительного отсутствия», «систематический характер» и т.д. Таким образом, при регулировании вла­стных, распорядительных полномочий должна быть максимальная четкость и определенность, не дающая возможности в правоприменительной практике злоупотреблять властью.

К числу коррупционных факторов можно также отнести: дублирование полномочий государст­венных органов; нечеткость компетенции государственных органов и должностных лиц; выход за пределы компетенции; практику необоснованного широкого использования отсылочных и бланкет­ных норм; практику восполнения пробелов в законе подзаконными актами; игнорирование или не­надлежащее использование административных процедур. Например, ст.28 Закона РК «О государст­венной службе» допускает возможность неисполнения государственными служащими приказов, рас­поряжений вышестоящих органов в случае сомнения в их законности. Однако процедура в законе не регламентирована.

Коррупционные факторы могут проявляться и в нормативных правовых актах, закрепляющих неопределенные, незаконные требования к физическим и юридическим лицам. Это, например, зачас­тую происходит при регулировании различных аспектов взаимоотношений субъектов предпринима­тельской деятельности с органами исполнительной власти.

Резюмируя изложенное, можно с полным основанием утверждать, что антикоррупционное зако­нодательство Республики Казахстан не стоит на месте и постоянно развивается. Эта тенденция нахо­дит полную поддержку населения, всех институтов гражданского общества. Важно сейчас, чтобы все новеллы законодательства были успешно реализованы на практике и послужили искоренению кор­рупции в системе государственного управления.

Список литературы

1. Закон РК от 23 июля 1999 г. № 453-1 «О государственной службе» // Казахстанская правда. — 1999. — 6 авг.
2. Указ Президента РК «О дополнительных мерах по усилению борьбы с преступностью и коррупцией и дальнейшему совершенствованию правоохранительной деятельности в РК» // Казахстанская правда. — 2009. — 23 апр.
3. Закон РК от 6 января 2011 г. № 380-14 «О правоохранительной службе» // Казахстанская правда. — 2011. — 19 янв.
4. Закон РК от 29 декабря 2010 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам государственной службы и борьбы с коррупцией» // Казахстанская правда. — 2011. — 19 янв.
5. Законодательные акты, касающиеся правил регистрации поведения государственных служащих различных учреждений //http/ ndc.ru.ru./press/pubs/depo/archive/14/kodeks.html.
6. Конфликт интересов на государственной службе //jk.ru jur-polesno.html/
7. Закон РК от 2 июля 1998 г. № 267 «О борьбе с коррупцией» // Ведомости Парламента РК. — 1998. — № 15. — С. 209.
8. Налоговый кодекс РК «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» от 10 декабря 2008 г. — Астана: Юрист, 2009.
9. Положение о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов //http: //www.k.ru/jur-polesno/html.
10. Закон РК «О внесении изменений в Закон РК «О нормативных правовых актах по вопросам проведения научной анти­коррупционной экспертизы» // Индустриальная Караганда. — 2011. — 19 февр.
11. Дубовицкий В.Н. Законность и усмотрение в системе государственного управления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук.— М., 1981. — 24 с.
12. Манохин В.М. Правовое государство и проблема управления по усмотрению // Государство и право. — 1999. — № 18.— С. 23-30.
13. Закон РК от 12 января 2007 г. «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» // Индустриальная Караганда. — 2007. — 25 янв.