Правовой статус Конституционного Совета Республики Казахстан и его роль в осуществлении конституционного контроля

Принятая всенародным голосованием 30 августа 1995 г. Конституция Казахстана отразила волю народа и закрепила важнейшие начала демократического государственного устройства, основные права и свободы человека и гражданина, исходные положения нового экономического уклада. По­следовательная реализация конституционных положений абсолютно необходима для функциониро­вания всех общественных институтов, а следовательно, для нормального существования всего госу­дарства.

Конституция Республики Казахстан как Основной Закон государства обладает высшей юриди­ческой силой, и верховенством на всей территории и в силу этого требует особой защиты. Обеспе­чить верховенство Конституции невозможно без установления специально-правовых гарантий, осо­бых институтов, выполняющих функции разрешения споров между ветвями власти, осуществляю­щих защиту конституционного строя, прав и свобод граждан.

В качестве такого института выступает Конституционный Совет (главной гарантией такого рав­новесия), играющий важную роль в функционировании государственных учреждений Республики Казахстан.

В отличие от общих и конституционных судов Конституционный Совет является несудебным (иногда его называют квазисудебным) органом. Он рассматривает вопрос о конституционности закона или иного нормативного акта не путем обсуждения по правилам судебной процедуры (хотя в некоторых странах ее элементы не исключаются), а посредством обсуждения доклада, представленного одним из членов суда по данному вопросу, без участия сторон [1; 14].

Самостоятельный раздел в Конституции 1995 г. посвящен органу конституционного контроля — Конституционному Совету республики.

Ранее орган конституционной юстиции в лице Конституционного Суда входил в единую систему судебной власти в Республике Казахстан (ст. 95 Конституции 1993 г.). В настоящее время Конституционный Совет представляет сосбой внесудебный орган, обладающий полномочиями по рассмотрению законов, принятых Парламентом, на их соответствие Конституции Республики.

Впервые в качестве органа официального толкования Конституции установлен Конституци­онный Совет (пп. 4 п. 1 ст. 72) [2]. Нужно отметить, что институт официального толкования Кон­ституции нашел отражение в конституционной теории и практике только лишь с появлением данной статьи Конституции Республики 1995 г.

Конституционный Совет — назначаемый орган, состоящий из семи членов, полномочия кото­рых длятся шесть лет. Пожизненными членами Конституционного Совета являются (по праву) экс- Президенты Республики [3; 383].

Анализ Конституции свидетельствует о том, что все ветви власти, включая и президентскую, взаимодействуют с Конституционным Советом, взаимно уравновешивая, дополняя друг друга и, в конечном счете, служат общей цели — утверждению конституционной законности в государстве и обществе. Взаимоотношения высших органов государственной власти строятся на принципе само­стоятельной деятельности каждой из них, а также возможного влияния друг на друга в пределах, установленных законодательством. В то же время к казахстанской конституционной реальности в полной мере можно отнести тезис о том, что Конституция, с одной стороны, провозглашает должное, соответствующее демократическим идеалам состояние государства, а с другой — является инстру­ментом, его формирующим. Эти задачи обеспечиваются, если содержание Конституции соответствует провозглашенным целям и действует эффективный механизм ее защиты. У органа конституционного контроля, каковым является Конституционный Совет Республики Казахстан, особое положение сре­ди государственно-правовых институтов — он хранит конституционные рамки.

Конституционный Совет Республики Казахстан является государственным органом, обеспечи­вающим верховенство Конституции Республики Казахстан на всей территории Республики. В этой роли Совет, в силу самих конституционных установлений занимаясь толкованием Основного Закона страны, формирует конституционно-правовую доктрину, разъясняет понимание определенных поло­жений Конституции, обязательное для всех субъектов конституционных правоотношений. При этом он не выражает политической воли лиц, участвовавших в выработке его решений. Своей деятель­ностью Совет проводит лишь одну политику — политику, выраженную в Конституции, оставаясь всегда в границах права.

Компетенция Конституционного Совета закрепляется в Конституции и воспроизводится в Кон­ституционном законе «Конституционном Совете Республики Казахстан» от 29 декабря 1995 г. [4]. Её предметом являются вопросы права, а точнее, конституционно-правовые вопросы и споры. Рассмат­ривая обращения, Совет обязан воздерживаться от установления и исследования фактических об­стоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других органов. В Конституции уста­новлены субъекты, по обращениям которых может быть возбуждено конституционное производство, круг которых является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию.

Порядок формирования, состав и правовой статус членов Конституционного Совета определяет­ся в нормативно-правовых актах Республики Казахстан. Законодательство предъявляет определенные требования к кандидатам на эту должность, установление которых связано, прежде всего, с тем, что­бы членами Совета назначались лица, обладающие определенным жизненным опытом, компетент­ностью, высокими профессиональными и нравственными качествами. Законодательство достаточно подробно регулирует вопросы о правовом статусе председателя и членов Совета. Этим понятием охватываются система признанных и гарантируемых государством в законодательном порядке прав и обязанностей членов Совета, а также правовые принципы, выражающие взаимоотношения членов Совета, общества и государства.

Основой правового статуса членов Совета является идея его независимости, определяющей со­держание всех его составляющих. Особо законодательство оговаривает пункты о несовместимости. Указанные ограничения направлены прежде всего на обеспечение чистоты правовой позиции предсе­дателя и членов Совета. Это является гарантией от возобладания групповых либо личных интересов при разрешение споров и даче заключений по конституционно-правовым вопросам. Требования не­совместимости должностей обеспечивают также возможность сосредоточиться исключительно на работе в Совете. Важной гарантией независимости и неприкосновенности личности членов Совета является недопустимость их преследования за позицию, занимаемую в ходе конкретного разбира­тельства в конституционном процессе [5; 53, 54].

Конституционный Совет — это несудебный орган. Правом обращения в Конституционный Со­вет обладает ограниченный круг субъектов. Конституционный Совет осуществляет свою деятель­ность в соответствии с регламентом, принятым 4 июня 1996 г. [6; 24-36]. Следует отметить, что про­цедура рассмотрения обращений в Конституционном Совете (по сравнению с Конституционным Су­дом) значительно упростилась: месячный срок рассмотрения дел вместо шестимесячного; необяза­тельность стенографирования слушания и даже опроса (выслушивания) участников конституционно­го производства; двухдневный срок представления материалов дела членам Конституционного Сове­та до заседания (вместо 10 дней); двухдневный срок представления соответствующим должностным лицам копий принятого решения и т.д.

Упрощение процедуры работы Конституционного Совета позволяет оперативно рассмотреть об­ращения. И, как результат, уменьшается возможность политизации Конституционного Совета, вовле­чения его в разного рода политические интриги. Статья 1 Указа Президента Республики Казахстан, имеющая силу конституционного закона, «О Конституционном Совете» однозначно установила но­вое положение о том, что при осуществлении своих полномочий Конституционный Совет не может исходить из политических мотивов.

Следует отметить, что законодательством определены основные принципы конституционного производства. Под конституционным производством понимается установленный законодательством процессуальный порядок принятия и рассмотрения обращения, а также принятие по нему Конститу­ционным Советом решения.

К принципам конституционного производства относятся:

-    подчиненность только Конституции Республики;

-    самостоятельность и независимость от государственных органов, организаций, должностных лиц и граждан;

-    аполитичность;

-    несменяемость членов Конституционного Совета;

-   равенство прав членов Конституционного Совета и его председателя;

-    коллегиальность принятия решения;

-   тайность голосования.

Конституционный Совет принимает решения в следующих формах:

-    постановления, в том числе нормативные;

-   заключения;

-    послания.

Решения Конституционным Советом принимаются большинством голосов коллегиально, путем открытого либо тайного голосовании. Необходимо отметить, что нормативные постановления Кон­ституционного Совета являются составной частью действующего права Республики Казахстан (ст. 4 Конституции).

К компетенции Конституционного Совета относятся рассмотрение, в случае спора, вопроса о правильности проведения выборов Президента Республики, депутатов Парламента и проведения рес­публиканского референдума; рассмотрение до подписания Президентом принятых Парламентом за­конов на их соответствие Конституции; рассмотрение до ратификации международных договоров Республики на их соответствие Конституции; официальное толкование норм Конституции; дача за­ключения в случаях досрочного освобождения от должности Президента страны либо его отрешения от должности. Кроме того, по результатам обобщения практики конституционного производства Со­вет ежегодно направляет Парламенту послание о состоянии конституционной законности в стране.

За период своей деятельности Конституционным Советом принято более 140 нормативных по­становлений, где даны официальные толкования конституционных норм о правах и свободах челове­ка, независимости и суверенном праве государства, о территориальной целостности, неприкосновен­ности границ и неотчуждаемости территории, об унитарности государства и президентской форме правления и многих других. Всего предметом конституционного рассмотрения были положения 73-х статей Основного Закона.

Конституционный Совет вправе определить порядок исполнения принятых им решений. Госу­дарственные органы и должностные лица обязаны в срок, установленный Советом, сообщить ему о мерах, принятых во исполнение его решения [7].

Объем компетенции Конституционного Совета, установленный Конституцией, является по сво­ему содержанию закрытым и состоит из следующих групп полномочий:

-    Контроль за национальными выборами является одним из важнейших прерогатив Конституци­онного Совета. Для того чтобы не перегружать деятельность конституционно-контрольной власти, компетенция распространяется лишь в отношении выборов в высшие конституцион­ные органы государственной власти Республики. При реализации данного полномочия Кон­ституционный Совет вправе проверить, не было ли нарушений норм Конституции и конститу­ционных законов «О выборах в Республике Казахстан», «О республиканском референдуме» со стороны участников избирательного процесса, а также органов и должностных лиц, связанных с организацией и проведением всенародного голосования и выборов в высшие органы государ­ственной власти.

Компетенция в этой области может толковаться в двух смыслах: во-первых, в конституционном праве под выборами понимают совокупность общественных отношений, возникающих в процессе их проведения, и, во-вторых, выборы могут означать конкретный результат, т.е. провозглашение из­бранного кандидата после общего подсчёта голосов. Из этого вытекает, что полномочия Совета могут распространяться на все стадии избирательного процесса. Иначе говоря, Совет вправе контролиро­вать как законность самого решения о проведении выборов или республиканского референдума, так и всю кампанию по их проведению — до голосования, в ходе голосования и после голосования.

Контроль за законами до их вступления в силу со стороны Конституционного Совета является наиболее эффективным, имеющим следующие преимущества:

1) он позволяет оперативно предупреждать нарушения конституционной законности;

2)   способствует стабильности законодательства, устраняя проблему отмены множества подза­конных актов;

3)  сохраняет престиж самого законодателя, что в принципе невозможно при осуществлении по­следующего конституционного контроля;

4)  дает возможность главе государства и главе исполнительной власти пресекать всякие попытки Парламента распределить полномочия иначе, чем это было закреплена в Конституции.

В данном случае Конституционный Совет выполняет функцию «сдержек» в отношении к раз­личным звеньям политической системы. Основной же недостаток данной формы контроля заключа­ется в том, что Конституционный Совет вмешивается в законодательную работу Парламента, а это грозит его чрезмерной политизацией. В переданном для промульгации законе уже выражена воля за­конодательной власти, однако его обязывают подчиниться решению Конституционного Совета. При­чем в распоряжении Парламента нет никаких средств, с помощью которых он мог бы добиться вве­дения в действие спорного закона.

Не менее важным является право Совета устанавливать конституционность международных договоров. С приобретением независимости Республика Казахстан стремится утвердиться на международной арене. В связи с этим возрастает проблема взаимоотношений между внутрен­ним законодательством и нормами международного права. Следует отметить, что ратифика­ции подлежат международные договоры Республики Казахстан, при заключении которых до­говаривающиеся государства условились о последующей их ратификации. Это является обяза­тельным элементом в соблюдении конституционной законности, обеспечении верховенства Конституции. В данном случае предварительный контроль обладает безусловным преимуще­ством и позволяет предотвратить коллизии законодательства Республики и норм международ­ного права.

Проверка международного договора до ратификации предотвращает ситуацию, при которой этот договор, став обязательным для государства, будет иметь верховенство перед внутренним законода­тельством, что, в свою очередь, может создать ряд проблем, поскольку денонсация международного договора в целом либо отдельных его положений должна быть результатом действия не только внут­ригосударственных, но и международно-правовых механизмов.

Важнейшим полномочием Конституционного Совета является право официального толкова­ния норм Конституции. Конституция как Основной Закон государства отличается от простого закона по существу и характеру содержащихся в ней предписаний. Как Основной Закон, она обладает высшей юридической силой и верховенством на всей территории. Высшая юридиче­ская сила в формальном смысле проявляется в том, что, во-первых, ее нормы всегда имеют приоритет над другими нормативно-правовыми актами, и, во-вторых, эти акты должны быть приняты согласно установленной процедуре и органами, предусмотренными Конституцией. По справедливому мнению Ю.А.Тихомирова, конституционные нормы в правовой системе имеют приоритетную роль [8; 17-25]. Конституция скрепляет собой всю пирамиду законода­тельства, выступает правообразующим ядром, устанавливает виды юридических актов, их со­отношение, иерархию, субординацию, способы разрешения коллизий между ними, служит главным ориентиром в деле организации правового регулирования в стране.

Полномочия Конституционного Совета по официальному толкованию норм Конституции зако­нодательно закреплены в качестве самостоятельной функции, реализуемой посредством принятия в особом разбирательстве решения. Безусловно, что при толковании тех или иных норм необходимо придерживаться строго определенных приемов. Так, по мнению Ф.Люшера, в этом отношении пред­почтительнее всего опираться на метод «полезного эффекта», который можно определить следую­щим образом: «если текст нормы позволяет двусмысленное истолкование, его нужно, понимать, ско­рее, в том смысле, в каком он способен дать положительный эффект, чем в том, когда от его действия не следует ожидать результатов» [9].

Официальное толкование положений Конституции заключается в разъяснении смысла примене­ния содержащихся в ней предписаний к конкретным случаям жизни. Эта стадия применения права характеризуется тем, что уже известны факты, требующие юридической квалификации со стороны конституционно-контрольной власти. Разрешая конфликты, Конституционный Совет проводит для себя толкование путем уяснения Конституции, которое затем находит непосредственное выражение в решениях по конкретным делам. Толкование в значительной мере определяет специфику положения Конституционного Совета как органа по защите Конституции, арбитра, посредника между прези­дентской, исполнительной, законодательной и судебной властью.

Суть и главная особенность официального толкования состоит в том, что оно имеет обязатель­ный характер при реализации содержащихся в них юридических норм. Вместе с тем официальное толкование юридических норм, которые содержатся в нормативных правовых актах, есть лишь один из видов и уровней толкования действующего права. Само по себе толкование права как род юриди­ческой деятельности гораздо многообразнее и сложнее. Толкование Конституции может явиться аль­тернативой её жесткости. Оно необходимо, поскольку процедура пересмотра Конституции, внесения в нее поправок весьма сложна. Многочисленные поправки, как показывает опыт, подрывают автори­тет права. Рассмотрение обращений уполномоченных органов и должностных лиц о толковании Кон­ституции прочно входит в практику Конституционного Совета. И есть все основания полагать, что оно будет расширяться и оказывать все большее влияние на механизм реализации Конституции, дея­тельность всех органов власти, общественных объединений и граждан.

Стабильность демократического государства переходных периодов связана не только с приняти­ем либеральной конституции, но и с созданием системы гарантий от возврата назад, от последствий «конституционной цикличности». Речь идет о том, что недостаточно одной декларации конституци­онных норм, а нужны механизмы, чтобы эти нормы реально работали. И таким важным механизмом как раз-таки является сильный конституционный контроль в стране. Такой контроль позволяет выяв­лять конституционные отклонения, способные привести к негативной трансформации конституцио­нализма.

Помимо изложенного, Совет рассматривает обращение судов. Это направление деятельности также должно способствовать усилению конституционных гарантий прав и свобод человека, закреп­ленных в других отраслях права, их судебную защищенность. Рассматривая обращения судов, кон­ституционно-контрольная власть осуществляет последующий контроль, главное преимущество кото­рого заключается в том, чтобы, не вмешиваясь непосредственно в процесс правотворчества, Консти­туционный Совет получал возможность проверить конституционность законов или иных норматив­но-правовых актов с учетом практики его применения судами и органами управления, а это имеет, на наш взгляд, важное значение в сфере защиты конституционных прав и свобод личности.

В компетенцию Конституционного Совета не входит проверка конституционности действий госу­дарственных органов и должностных лиц, правоприменительной практики, затрагивающей конститу­ционные права граждан, что является, как показывает практика, существенным недостатком. Отсутст­вие указанных выше полномочий, с одной стороны, призвано не допустить политизации конституци­онно-контрольной власти, или возможного провоцирования с ее стороны какого-либо политического кризиса, с другой — существенно снижает эффективность проведения конституционного контроля.

Также институт конституционного контроля в Республике Казахстан в лице Конституционного Совета выступает важнейшим средством обеспечения реального существования конституционализма. Наличие писаной конституции, которая возглавляет иерархию правовых норм, делает необходимой проверку вновь издаваемых правовых актов на непротиворечивость ее положениям [3; 387].

Конституционный контроль охватывает все отрасли права и области правоприменительной дея­тельности. На Конституционный Совет в этой связи возложена особая роль. Имея четкое институ­циональное и процессуальное оформление и осуществляя конституционный контроль на постоянной

основе, он не решает никаких других задач, кроме охраны Конституции. Конституционный Совет выступает как сила, противостоящая и неконституционным законам Парламента, осуществляя пред­варительный контроль, и неконституционным актам Президента и Правительства, осуществляя по­следующий контроль.

Список литературы

1        БаишевЖ.Н. Судебная защита Конституции. — Алматы: Жеті жаргы, 1994. — 192 с.

2         Конституция Республики Казахстан. — Алматы: ТОО «Издательство «Норма-К», 2008. — 44 с.

3        Амандыкова С.К. Становление доктрины конституционализма в Казахстане. — Караганда: Изд-во КарГУ, 2002. — 439 с.

4               Конституционный закон Республики Казахстан от 29 декабря 1995 г. «О Конституционном Совете Республики Ка­захстан» // akorda.kz

5         КараевА.А. Право и государство. — 1999. — № 2. — С. 53-54.

6               Регламент Конституционного Совета Республики Казахстан от 04.06.1996 г.: Сб. постановлений Конституционного Совета Республики Казахстан. — Алматы: Борки, 1998. — С. 24-36.

7                 Правовые последствия решений Конституционного Суда в укреплении конституционализма в стране: Выступление члена Конституционного Совета Республики Казахстан А.Н.Жаилгановой на междунар. конф. посвящ. 15-летию Конститу­ционного Суда Республики Армения (Республика Армения, г. Ереван, 5-8 октября 2011 г.) // constcouncil.kz

8         ТихомировЮ.А. Теория закона. — М.: Наука, 1982. — 256 с.

9               Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности: Пер. с фр. — М.: Издат. гр. «Прогресс-Универс», 1993.—   384 с.

Фамилия автора: М.Н.Абыласимов
Год: 2011
Город: Караганда
Категория: Юриспруденция
Яндекс.Метрика