Правовые основы организации и деятельности полиции в Республике Казахстан

Казахстан в течение последних двадцати лет сформировал достаточно эффективную систему защиты конституционных прав и свобод граждан от преступных посягательств. Приоритетные на­правления развития правовой политики на различных этапах определялись Государственной про­граммой правовой реформы, принятой в 1994 г. Концепцией правовой политики Республики Казах­стан, утвержденной в 2002 г. [1]. В Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010    до 2020 гг., утвержденной Указом Президента от 24 августа 2009 г. № 858, направленной на адекватное урегулирование социально-экономических и общественно-политических отношений, определены основные приоритетные направления, составляющие в совокупности концептуальные начала, на которых должно строиться реформирование правоохранительной системы [2]. В Послании народу Казахстана «Новое десятилетие — новый экономический подъем — новые возможности Ка­захстана» Президент страны определил новые направления развития политики [3].

Реализация послания Главы государства народу Казахстана «Стратегия вхождения Казахстана в число 50-ти наиболее конкурентоспособных стран мира» предполагает выполнение государственных функций по принципам высокой профессиональности, прозрачности и подотчетности обществу [4]. Отмеченное выше предложение относится ко всем сферам деятельности государства, включая право­охранительную систему. В своем более раннем Послании, от 6 февраля 2008 г., Глава государства конкретно ставил задачу проведения административной реформы: «Правительство должно ускорен­ными темпами реализовать предусмотренные административной реформой меры по развитию систе­мы государственного управления Казахстана на принципах результативности, прозрачности и подот­четности обществу с учетом лучшего международного опыта» [5].

Во внутриполитической сфере основными целями до 2020 г. остаются сохранение согласия и стабильности в обществе, укрепление безопасности страны. В своем Послании от 29 января 2010 г. Глава государства определял пути совершенствования нашей политической системы, подкрепив успех своих экономических планов последовательной политической модернизацией. И важная роль в этом направлении отводится правовой реформе. Президент страны отмечал, что предстоит серьезная работа по реформированию правоохранительной системы: «Сегодня, к сожалению, нам всем видны ее проблемы, возникшие из-за неэффективного управления, конфликта функций правоохранительных органов, отсутствия надлежащей кадровой работы, а также отсутствия прозрачности и контроля за деятельностью правоохранительной системы страны» [6].

В Послании выделен ряд направлений реформы правоохранительной системы Казахстана: необ­ходимость ее оптимизации, выстраивания четкой компетенции каждого государственного органа, гуманизации законов и повышения их качества [3]. По мнению Президента, «всем видны проблемы, возникшие из-за неэффективного управления, конфликта функций правоохранительных органов, от­сутствия надлежащей кадровой работы, а также отсутствия прозрачности и контроля за деятель­ностью правоохранительной системы страны».

В связи с этим Глава государства поручил правительству в 2010 г. внести в парламент законо­проект о реформировании правоохранительной системы, которая должна соответствовать высоким международным стандартам.

Законопроект определяет правовую основу органов внутренних дел (полиции) Республики Ка­захстан и правовой статус его сотрудников, назначение и принципы деятельности, основой которых является защита жизни, прав и свобод человека и гражданина, интересов юридических лиц, общества и государства. Проект закона устанавливает принципы взаимодействия с институтами гражданского общества, государственными и международными органами на основе гласности, прозрачности и об­щественного контроля за деятельностью органов внутренних дел (полиции) Республики Казахстан.

Согласно законопроекту полиция (органы внутренних дел) Республики Казахстан является пра­воохранительным органом, призванным служить народу Казахстана и защищать права, свободы и законные интересы физических и юридических лиц, общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств. Служба в органах внутренних дел понимается как особый вид госу­дарственной службы на должностях в полиции и Внутренних войсках Министерства внутренних дел Республики Казахстан в соответствии с законодательством Республики Казахстан.

Назначением органов внутренних дел являются:

1) защита человека и гражданина, его жизни, прав и свобод, а также законных интересов общества и государства;

2) профилактика правонаруше­ний;

3) борьба с преступностью;

4) реализация государственной политики в области охраны общест­венного порядка и обеспечения общественной безопасности;

5) производство по делам об админист­ративных правонарушениях;

6) рассмотрение и принятие процессуальных решений по заявлениям и сообщениям физических и юридических лиц о преступлениях, а также досудебное производство по уголовным делам;

7) осуществление государственного контроля и координация деятельности госу­дарственных органов в сфере безопасности дорожного движения;

8) регулирование в пределах ком­петенции миграционных процессов, координация работы государственных органов в области мигра­ции населения;

9) реализация государственной политики в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров, противодействие их незаконному обороту и зло­употреблению ими;

10) государственный контроль за оборотом гражданского, служебного оружия и патронов к нему, взрывчатых веществ и материалов;

11) контроль за деятельностью субъектов, осу­ществляющих охранную деятельность;

12) оказание государственных услуг в соответствии с законо­дательством Республики Казахстан [6].

В действующем Законе РК «Об органах внутренних дел Республики Казахстан» отсутствует за­конодательное закрепление понятия полиции [7]. В соответствии с Законом РК «Об органах внутрен­них дел» структурно в МВД должны функционировать только криминальная и административная по­лиция. Также в практике правового регулирования полицейских органов сложился дублирующий парал­лелизм, который заметен при сравнительном сопоставлении трех законов РК («Об органах внутренних дел», «Об органах финансовой полиции» [8] и «Об органах военной полиции»[9]). В своем Послании Глава государства отметил, что «необходимо убрать дублирование и сделать эффективной работу этих организаций, используя мировой опыт, избавиться от негативного наследия старой советской системы. Мы немало сделали за эти годы. Это отмечают все мировые эксперты. Теперь осталось про­вести эту реформу. Мы хотим, чтобы лучше защищались права наших граждан, защищались бизнес­мены, была поставлена преграда перед коррупцией в самой правоохранительной системе. Важно поднять ответственность и сделать так, чтобы каждый из этих органов занимался своим делом» [3]. При сравнительном анализе действующего закона с новым проектом закона выявляется много раз­личных пробелов. К примеру, в ст. 2. действующего Закона Республики Казахстан «Об органах внут­ренних дел» задачами органов внутренних дел являются:

• -   охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, в том числе в усло­виях чрезвычайного или военного положения;
• -   предупреждение, выявление, пресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие и расследование преступлений, а также розыск преступников;
• -   осуществление предварительного следствия, дознания и административного производства в пределах их компетенции, установленной законодательством;
• -    исполнение административных взысканий;
• -   обеспечение правопорядка и поддержание режима пребывания лиц в местах содержания адми­нистративно арестованных;
• -   выявление и пресечение безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
• -   оказание содействия органам государственной противопожарной службы в обеспечении по­жарной безопасности в необходимых случаях;
• -   государственный надзор и контроль за обеспечением безопасности дорожного движения;
• -   государственный контроль за оборотом наркотических средств, психотропных веществ, пре­курсоров;
• -   государственный контроль гражданского и служебного оружия и боеприпасов к нему;
• -   государственный контроль за деятельностью субъектов, осуществляющих охранную деятель­ность, а также монтаж, наладку и техническое обслуживание средств охранной сигнализации;
• -   охрана государственных и иных объектов, физических лиц, конвоирование арестованных и осужденных, участие в пресечении актов терроризма, в освобождении заложников;
• -   осуществление визовой работы, контроль за соблюдением иностранными гражданами и лица­ми без гражданства правил пребывания на территории Республики Казахстан;
• -   выполнение отдельных задач в системе территориальной обороны Республики Казахстан в во­енное время;
• -   участие в проведении совместно с иными государственными органами карантинных, санитар­ных и природоохранных мероприятий, в том числе при чрезвычайных ситуациях, содействие природоохранным органам в борьбе с браконьерством;
• -   осуществление лицензионной и разрешительной деятельности в соответствии с законодатель­ством Республики Казахстан;
• -   осуществление режимных и охранных мероприятий на особо важных и особо режимных объ­ектах, территориях Республики Казахстан;
• -   осуществление международного сотрудничества по вопросам, отнесенным к ведению органов внутренних дел;
• -   осуществление государственной политики в области оборота наркотических средств, психо­тропных веществ, прекурсоров и противодействия их незаконному обороту и злоупотребле­нию ими.

Согласно законопроекту деятельность органов внутренних дел осуществляется в соответствии с принципами государственной и правоохранительной служб Республики Казахстан и специальными принципами органов внутренних дел. Специальными принципами деятельности органов внутренних дел являются: уважение и защита прав и свобод физических и юридических лиц, законных интересов общества и государства от противоправных посягательств; законность; сотрудничество с населением и институтами гражданского общества, гласность; открытость и публичность; единство системы ор­ганов внутренних дел, единоначалие, субординация (подчиненость); независимость от деятельности политических партий и иных общественных объединений.

В статье 3 действующего Закона об органах внутренних дел «Принципы деятельности органов внутренних дел» дается только краткое перечисление принципов: «Деятельность органов внутренних дел строится на принципах законности, единоначалия, единства системы органов внутренних дел, гласности, взаимодействия с правоохранительными и другими государственными органами, должно­стными лицами, организациями и гражданами». А в новом проекте Закона «Об органах внутренних дел» дается более подробное описание каждого из принципов деятельности органов внутренних дел. К примеру, согласно ст. 4 законопроекта, которая озаглавлена «Принципы деятельности органов внутренних дел», деятельность органов внутренних дел осуществляется в соответствии с принципами государственной и правоохранительной служб Республики Казахстан и специальными принципами органов внутренних дел. Далее в этой же статье подробно определяются специальные принципы: «Специальными принципами деятельности органов внутренних дел являются: уважение и защита прав и свобод физических и юридических лиц, законных интересов общества и государства от проти­воправных посягательств; законность; сотрудничество с населением и институтами гражданского общества, гласность; открытость и публичность; единство системы органов внутренних дел, едино­началие, субординация (подчиненность); независимость от деятельности политических партий и иных общественных объединений».

Статья 5 законопроекта подробно интерпретирует принцип уважения и защиты прав и свобод физических и юридических лиц, законных интересов общества и государства, который проявляется прежде всего в том, что органы внутренних дел уважают и защищают права, свободы и законные ин- тересы каждого человека и гражданина, независимо от его происхождения, социального, должност­ного и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеж­дений, места жительства или иного признака. Законопроект однозначно определяет, что органы внут­ренних дел в пределах своей компетенции обеспечивают защиту прав и свобод юридических лиц не­зависимо от их организационно-правовой формы. Содержательное выражение принцип уважения и защиты прав и свобод физических и юридических лиц, законных интересов общества и государства находит в обязанности органов внутренних дел обеспечивать физическим лицам возможность реали­зовать право на квалифицированную юридическую помощь, информировать родственников о задер­жании лица, предоставлять в случае необходимости задержанным лицам медицинскую и иную помощь.

Кроме того, сотруднику органа внутренних дел запрещаются: применение пыток, насилия, жес­токое, бесчеловечное, унижающее достоинство обращение, умышленное причинение физической бо­ли, нравственного страдания. В случае их применения предусматривается ответственность в соответ­ствии с законодательством Республики Казахстан. В этой же статье законопроекта сотруднику орга­нов внутренних дел запрещается разглашение сведений, затрагивающих неприкосновенность частной жизни граждан, личной, семейной, коммерческой, банковской и иной охраняемой законом тайны, а также государственных и иных секретов. Порядок сохранения конфиденциальности определяется действующим законодательством Республики Казахстан.

Статья 6 законопроекта в качестве основного принципа деятельности полиции устанавливает за­конность. Органы внутренних дел при осуществлении своей деятельности обязаны точно соблюдать требования Конституции Республики Казахстан, настоящего Закона, иных нормативных правовых актов. Ограничение прав и свобод человека и гражданина при применении мер государственного принуждения допускается только на основе законов и лишь в той мере, в какой это необходимо в це­лях защиты прав, свобод и законных интересов человека, здоровья и нравственности населения, кон­ституционного строя, охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью.

Сотрудничество с населением и институтами гражданского общества, гласность определены в ст. 7 одним из значимых специальных принципов организации деятельности полиции в Республике Казахстан. При этом деятельность органов внутренних дел должна быть открытой для населения и институтов гражданского общества в той мере, в какой это не противоречит требованиям Законов Республики Казахстан. К тому же органы внутренних дел обязаны обеспечить каждому человеку и гражданину возможность ознакомиться с затрагивающими его права, свободы и интересы докумен­тами, решениями и источниками информации в порядке, установленном законами Республики Казах­стан. Согласно данному принципу уполномоченные руководители территориальных органов внут­ренних дел обязаны не реже одного раза в квартал регулярно информировать институты гражданско­го общества и население о состоянии правопорядка и мерах по его укреплению, используя для этого любые общедоступные методы, в том числе выступать с отчетами перед населением, проводить мо­ниторинг оценки профессиональной состоятельности органов внутренних дел и отдельных сотрудни­ков для принятия необходимых мер по обеспечению эффективности их деятельности.

В качестве принципа ст. 8 законопроекта регламентирует открытость и публичность деятельно­сти полиции:

• деятельность органов внутренних дел является открытой для общества в той мере, в какой это не противоречит требованиям законов Республики Казахстан;
• физические и юридические лица вправе получать от органов внутренних дел информацию, не­посредственно затрагивающую их права и интересы, в порядке, установленном законами Рес­публики Казахстан;
• органы внутренних дел постоянно информируют общество и государственные органы о своей деятельности через средства массовой информации и другими общедоступными способами.

Безусловно, значимым является принцип единства системы органов внутренних дел, единонача­лия, субординации (подчиненности), которая выражается в следующем:

• -   органы внутренних дел составляют единую централизованную систему органов и учреждений с подчинением нижестоящих руководителей вышестоящим и министру;
• -   единую систему органов внутренних дел Республики Казахстан образуют: Министерство внутренних дел, территориальные органы, Внутренние войска, иные специализированные ор­ганы и организации внутренних дел. Организации образования и здравоохранения Министер­ства внутренних дел входят в единую систему органов внутренних дел;
• -   сотрудник органов внутренних дел при выполнении возложенных на него обязанностей под­чиняется только Конституции и законам.

В статье 10 определяется принцип нейтральности полиции к политическим процессам, которая выражается в независимости от деятельности политических партий и иных общественных объединений. В подразделениях органов внутренних дел не допускается деятельности политических партий, движений и иных общественных объединений, преследующих политические цели. При выполнении должностных обязанностей сотрудники органа внутренних дел независимы от воздействия любых политических и общественных объединений.

Думается, что такая продуманная регламентация специальных принципов как организации, так и деятельности полиции в законопроекте имеет глубокий смысл для определения стратегических целей и задач полиции.

И этом плане мы разделяем мнение Н.А.Биекенова, который полагает, что основная цель рефор­мирования — это формирование сбалансированной модели современной полиции, в которой в мак­симально возможной степени должны быть учтены интересы граждан, власти и правоохранительных органов. Процесс кадрового обеспечения должен соответствовать избранному типу социальной орга­низации дальнейшего развития национальной полиции. Демилитаризация национальной полиции должна быть продолжена в направлении уточнения задач и функций, демократизации порядка про­хождения службы и поэтапной смены воинской атрибутики в соответствии с международными стан­дартами в области полицейской практики. Приоритетность кадрового обеспечения должна быть на­правлена, в первую очередь, на укрепление основного звена системы полиции — районные отделы полиции. Комплексного подхода, учитывающего зарубежный опыт, требует и система ведомственно­го образования, которая должна поэтапно перейти от общепрофильного юридического образования на эффективную систему прикладной подготовки полицейских. Необходимо законодательно закре­пить правовой статус полиции, отвечающий современному этапу развития нашей государственности, единые для всех сотрудников полиции условия поступления на службу, прохождения службы и увольнения, устранить различия в социальных аспектах прохождения службы сотрудниками, в зави­симости от того, в каком государственном органе они проходят службу [10].

Список литературы

1         О Концепции правовой политики Республики Казахстан. Указ Президента Республики Казахстан от 20 сентября 2002 г. № 949 // zakon.kz

2         «О Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года» Указ Президента Респуб­лики Казахстан от 24.08.2009 N 858 // zakon.kz

3        Послание Президента Республики Казахстан Н. Назарбаева народу Казахстана / Новое десятилетие. — Новый эконо­мический подъем. — Новые возможности Казахстана. — 2010 г. 29 янв. // zakon.kz

4         Послание Президента Республики Казахстан Н.А.Назарбаева народу Казахстана. «Стратегия вхождения Казахстана в число 50-ти наиболее конкурентоспособных стран мира». — Март 2006 г. // zakon.kz

5         Послание Президента Республики Казахстан Н.А.Назарбаева народу Казахстана (Астана, 2008 г. 6 февр.) // zakon.kz

6         Проект Закона Республики Казахстан «Об органах внутренних дел Республики Казахстан» (новая редакция)

7         Закон Республики Казахстан «Об органах внутренних дел Республики Казахстан» от 21 декабря 1995 г. N 2707 // Ве­домости Верховного Совета Республики Казахстан. — 1995. — № 23. — Ст. 154.

8         Закон Республики Казахстан «Об органах финансовой полиции Республики Казахстан» от 04.07.2002 N 336-II.

9         Закон Республики Казахстан «Об органах военной полиции» Астана, Акорда, 21 февраля 2005 / № 32-III ЗРК // zakon.kz

10     Биекенов Н.А. Конституционно-правовые основы организации и деятельности полиции Республики Казахстан: Дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.02: защищена 19.09.2009. — Алматы, 2009. — 46 с.