Роль Конституционного совета в формировании концепции прав и свобод человека и гражданина в Республике Казахстан

Одним из важнейших показателей уровня развития государств в настоящее время является оцен­ка правовой регламентации и степени реализации прав и свобод человека и гражданина. Держа курс на демократию, государство стремится обеспечить полное соблюдение закрепленных в Основном Законе прав и свобод. Кроме того, провозглашение прав и свобод личности, их закрепление в законо­дательстве являются важнейшей предпосылкой, прелюдией к созданию подлинно открытого, свобод­ного общества, поскольку господство права, плюрализм и права человека являются неотъемлемыми слагаемыми демократии.

В последние десятилетия XX в. «идея прав человека стала приобретать идеологическое значе­ние, так как большинство государств стали фиксировать свои обязательства в области прав человека не в специальных нормативных актах, а в национальных конституциях, что значительно повысило ответственность государств по соблюдению и обеспечению человеческих прав и свобод» [1; 176]. Осознавая роль прав и свобод человека, как элемента государственности, мировое сообщество стре­мится обеспечить не только формальное закрепление прав человека, но и создать реальный механизм их функционирования и защиты.

Не стал исключением и Казахстан, который уверенными шагами направляется в сторону по­строения демократического государства, а следовательно, признает необходимость создания и упро­чения полноценной действенной системы прав человека и гражданина, которая включает в себя: пра­вовое закрепление прав человека и гражданина, их гарантирование и защиту.

Задачу правового закрепления прав человека и гражданина выполнил Основной Закон нашей страны, который отразил в своих нормах международные стандарты в области прав человека, «разра­ботанные в результате длительной работы большинства демократических государств по выработке согласованных позиций в области прав человека. Эти стандарты конституируются в качестве норма­тивного минимума, определяющего уровень государственной регламентации с допустимыми отступ­лениями в том или ином государстве в форме его превышения или конкретизации» [2].

Именно, учитывая данные стандарты, в Конституции Республики Казахстан был отражен весь перечень прав, относящихся к категории основных и признаваемых мировым сообществом; были оп­ределены положения о том, что человек, его жизнь, права и свободы являются высшими ценностями государства (ст.1), они принадлежат каждому от рождения, признаются абсолютными и неотчуждае­мыми, определяют содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов (ст.12).

Указанные концептуальные положения правового статуса человека и гражданина, как отмечает Председатель Конституционного совета Республики Казахстан И.И.Рогов, «обязывают законодателя исходить, прежде всего, из этих норм и ставить во главу угла права человека» [3], а также определя­ют направления конституционализма в Казахстане.

Национальная концепция прав человека предполагает, что государство должно формировать единую систему правозащитного механизма, координировать работу всех уровней государственных органов по реализации конституционного статуса человека и гражданина.

Одним из важных системообразующих элементов правозащитного механизма является Консти­туционный совет Республики Казахстан, поскольку именно на него «возложена важная задача по формированию особой школы конституционного толкования, в основе которого должны лежать цен­ности казахстанского конституционализма: интересы человека, как высшей ценности общества, соз­дание благоприятных условий его жизни, расширение его прав и свобод, охраняемых при помощи верховенства права и поддерживаемых опорой на закон» [1; 90]. Для решения этой задачи Конститу­ционный совет наделен определенным кругом полномочий, среди которых главенствующее место принадлежит официальному толкованию норм Конституции и осуществлению контроля за соблюде­нием норм Конституции в актах государственных органов. Кроме того, Конституционный совет яв­ляется тем органом, деятельность которого непосредственно влияет на формирование теоретической основы казахстанской концепции прав человека.

Это влияние четко прослеживается при анализе деятельности Конституционного совета по ос­новным направлениям его полномочий. В этой связи можно согласиться с мнением Д.М.Баймахановой, которая констатирует, что функции Конституционного совета РК по защите прав и свобод человека и гражданина осуществляются им в нескольких направлениях: осуществление предварительного или превентивного конституционного контроля за соответствием Конституции не­вступивших в законную силу нормативных актов; официальное толкование норм Конституции; рас­смотрение обращений судов о признании акта неконституционным и направление в Парламент По­слания о состоянии конституционной законности в стране [4; 8].

Наиболее значимой функцией Конституционного совета представляется функция предваритель­ного или превентивного конституционного контроля за соответствием Конституции невступивших в законную силу нормативных актов. Эффективность данной функции выражается в признании некон­ституционными законов, отдельных статей законов, принятых Парламентом, а также отдельных меж­дународных договоров по обращению Президента и иных субъектов обращения в Конституционный совет. Всего за весь период деятельности Конституционного совета было принято 25 нормативных по­становлений о несоответствии нормативно-правовых актов Конституции Республики Казахстан [5].

Показательным является Постановление Конституционного совета № 2 от 4 апреля 2002 г. «О проверке конституционности Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам свободы вероисповедания и деятельности религиозных объединений» [6; 251]. Конституционный совет в своем нормативном по­становлении определил нарушение конституционного принципа равенства всех перед законом при анализе в 2009 году Закона РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам свободы вероисповедания и религиозных объединений», принятого Парламентом и представленного на подпись Президенту РК. «Конституционный совет об­ратил внимание на то, что в нем в неправомерно сужен круг лиц, наделяемых льготами, а также лиц, законные интересы которых должны защищаться уполномоченным органом. Нормы данного Закона носили дискриминационный характер, ограничивали свободу совести, нарушали конституционные принципы равенства граждан и религиозных объединений перед законом и соразмерности ограниче­ния прав и свобод конституционно значимым целям» [3].

Приоритетное влияние Конституционного совета на реализацию и защиту прав человека ярко прослеживается при анализе нормативных постановлений Конституционного совета, в том числе и «Об официальном толковании норм Конституции». Важность толкования Конституции органом кон­ституционного контроля подчеркивает С.Ф.Ударцев, который отмечает, что Конституционный совет «в процессе этой деятельности может открыть, высветить новые, порой незаметные с первого взгляда смыслы конституционных норм, что позволяет принять или не принять новое законодательство, от­крыть дверь для развития целых направлений правотворчества. Например, расширить смысл бук­вального текста в пределах смысла конституционной нормы, выделяя его новые, ранее не очевидные смысловые оттенки, Конституционный совет открывает возможность для приращения назревшего нового пласта законодательства, вводит в конституционное поле новые секторы правовой сферы» [7].

За 15-летний период функционирования Конституционный совет рассмотрел более 60 обраще­ний о разъяснении конституционных норм. Относительно норм раздела II «Человек и гражданин» Конституции Республики Казахстан официальное толкование было дано следующим нормам: ст.10; ст.12; п.2 ст.13; п.1, 2 ст.14; п.2 ст. 15; п.2 ст. 16: п.2 ст.18; п.2 ст.23; п.2 ст.24; п.3 ст.26; п.1 ст. 28; п.1 ст.39 [6].

Существующие акты Конституционного совета по официальному толкованию раздела II «Чело­век и гражданин» позволяют классифицировать их в зависимости от содержания разъясняемых по­ложений.

Нормативные Постановления об официальном толковании фундаментальных конституци­онных норм-принципов института прав человека (признание прав человека от рождения, их гаран­тированность, абсолютный характер и неотчуждаемость, равенство всех перед законом и судом). Главной задачей разъяснения норм-принципов является указание на обязательность их соблюдения в процессе правотворчества и правоприменения. Например, Постановление Конституционного совета Республики Казахстан от 28 октября 1996 г. № 6 «Об официальном толковании п. 1 ст. 4 и п. 2 ст. 12 Конституции Республики Казахстан» разъясняет, что «признание прав и свобод абсолютными озна­чает их распространение на каждого человека, находящегося на территории Республики Казахстан, независимо от его принадлежности гражданству республики. Неотчуждаемость прав и свобод озна­чает, что установленных прав и свобод человек не может быть лишен никем, в том числе и государ­ством, кроме случаев, предусмотренных Конституцией и принятых на ее основе законов» [6; 26].

Среди норм-принципов статуса человека и гражданина особо выделяются нормы о гражданстве. Поэтому среди нормативных постановлений о толковании данной группы конституционных норм можно особо отметить Постановления Конституционного совета, разъясняющие конституционные основы гражданства Республики Казахстан. Основополагающие пояснения были даны в Постановле­нии Конституционного совета от 1 декабря 2003 г. № 12 «Об официальном толковании ст.ст. 10 и 12 Конституции Республики Казахстан» [6; 313], которое подробно разъяснило сущность принципов гражданства Республики Казахстан, таких как: единство, конституционно-правовая легитимность гражданства, а также подчеркнуло особое значение института гражданства для казахстанской госу­дарственности. «Институт гражданства является определяющим признаком суверенитета, независи­мости и конституционного строя Республики, поскольку только народ Казахстана, состоящий из гра­ждан государства, является «единственным источником государственной власти» и «осуществляет власть непосредственно через республиканский референдум и свободные выборы, а также делегирует осуществление своей власти государственным органам» (п.п. 1 и 2 ст. 3 Конституции). Конституция дифференцирует правовой статус личности, употребляя термины «гражданин Республики Казах­стан», «каждый», «все», «иностранцы» и «лица без гражданства». При этом следует понимать, что когда в тексте Конституции говорится о «каждом» и «всех», то имеются в виду, как граждане Рес­публики, так и лица, не обладающие гражданством Республики; когда «граждане Республики Казах­стан» — только лица, связанные гражданством с государством Казахстан. Тем самым Конституция устанавливает для этих субъектов разный объем прав и свобод, которыми они могут пользоваться, и разный объем обязанностей, которые на них возлагаются» [6; 316].

1. Нормативные постановления Конституционного Совета, разъясняющие сущность и содер­жание того или иного конституционного права. В данную группу можно отнести официальное тол­кование права на судебную защиту (п.2 ст.13), право на тайну личных вкладов и сбережений (п.2 ст.18), право на свободу объединений, деятельность общественных объединений (п.2 ст.23), право на социальную защиту от безработицы (п.2 ст.24), право на социальное обеспечение в случае болезни (п.1 ст.28). К примеру, Конституционный совет путем разъяснения определенных норм Конституции вносит вклад в становление концепции прав человека. Так, Конституционный совет разъяснил право судей объединяться для представления своих профессиональных интересов. Из Постановления Кон­ституционного совета от 5 июля 2000 г. № 13/2 «Об официальном толковании п. 2 ст. 23 Конституции Республики Казахстан»: «Пункт 2 статьи 23 Конституции Республики Казахстан в части запрета судьям состоять в партиях, профессиональных союзах следует понимать так, что это положение не означает ограничение права судей состоять в иных общественных объединениях и создавать такие объединения для реализации и защиты общих интересов судейского сообщества, в рамках Конститу­ции и законодательства Республики Казахстан» [6; 183].
2. Нормативные постановления, разъясняющие границы и основания ограничений конституци­онных прав человека. Эта группа актов Конституционного совета ориентирована, прежде всего, на законодателя, который обязан соблюдать конституционные границы ограничения прав человека. Так, например, в Нормативном постановлении от 27 февраля 2008 г. № 2, Конституционный совет акцен­тирует внимание законодателя на том, что «при принятии законов он обязан исходить из конституци­онных пределов допустимого ограничения прав и свобод человека и гражданина, не искажая сущест­ва конституционных прав и свобод и не вводя таких ограничений, которые не согласуются с консти­туционно определенными целями» [6; 454].

С 1996 г. Конституционный совет РК дал официальное толкование ограничений следующих конституционных прав граждан: право на жизнь (п.2 ст.15), право на личную свободу (п.2 ст.16), пра­во на тайну личных вкладов и сбережений (п. 2 ст.19), право частной собственности на имущество (п.3 ст.26) и др. Показательным является также Нормативное постановление Конституционного сове­та Республики Казахстан от 20 августа 2009 г. № 5 «Об официальном толковании пункта 2 статьи 18 Конституции Республики Казахстан и проверке на соответствие Конституции Республики Казахстан Закона Республики Казахстан «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем, и финансированию терроризма» и Закона Республики Казахстан «О внесении из­менений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам проти­водействия легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем, и финансированию терроризма» [6; 487]. В нем разъясняется особенность ограничения права на тайну личных вкладов и сбережений, которое допустимо, но является прерогативой законодателя и законодатель не вправе уполномочить иной государственный орган или должностное лицо регулировать подзаконными нор­мативными правовыми актами пределы ограничения тайны личных вкладов и сбережений» [6; 490].

Отметим, что в рамках настоящего доклада было приведено лишь одно из оснований классифи­кации нормативных постановлений Конституционного Совета о толковании конституционных норм в сфере прав человека. Так, например, в зависимости от того, какую категорию прав (личные права, политические, социально-культурные или экономические) разъясняет Конституционный совет, также можно классифицировать его постановления. Причем такая классификация заслуживает дальнейших теоретических разработок.

В научной среде обсуждается вопрос о пределах официального толкования норм Конституции органом конституционного контроля. В этой связи показательна точка зрения С.К.Амандыковой и Е.К.Кубеева, которые отмечают, что «исходной позицией, основным принципом толкования консти­туции может служить признание ее самодостаточности, т.е. ресурсы для понимания конституции на­ходятся в ней самой» [1; 84]. Использование этого принципа в деятельности Конституционного сове­та Республики Казахстан можно отследить в формулировках текста нормативных постановлений, ко­торые всегда логично объясняют, на основании какой нормы Конституции было дано толкование.

Так, например, в Постановлении Конституционного совета Республики Казахстан № 12 от 1 де­кабря 2003 года «Об официальном толковании статей 10 и 12 Конституции Республики Казахстан» дается следующее разъяснение: «Исходя из определяющего характера института гражданства для государственности Казахстана и правового положения граждан, пункт 3 статьи 10 Конституции Рес­публики устанавливает норму-принцип, согласно которой «за гражданином Республики не признает­ся гражданство другого государства», что следует понимать как неприемлемость в Республике Казах­стан множественного, в том числе двойного гражданства. Указанное означает, что иностранный гра­жданин не является одновременно гражданином Республики Казахстан» [6; 313].

По мнению Ж.Д.Бусурманова, Конституционный совет Республики Казахстан является органом опосредованной защиты прав человека и гражданина. Эту идею ученый логически доказывает тем, что права граждан нашего государства могут быть защищены в Конституционном совете не напря­мую, а «через суды общей юрисдикции» [8; 31,32]. С этим следует согласиться, так как гарантирова­ние соблюдения конституционных прав человека может осуществляться путем рассмотрения обра­щений судов о признании акта неконституционным. Пункт 2 ст.72 Конституции Республики Казах­стан содержит основание для обращения судов в Конституционный совет. Им является усмотрение, что закон или иной нормативный правовой акт, подлежащий применению при рассмотрении дела, ущемляет закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина.

Значимыми последствиями рассмотрения обращений судов, на наш взгляд, являются: во-первых, предоставление конкретных правовых рекомендации обратившемуся суду, а во-вторых, как отмечает Ж.Д.Бусурманов, выведение неконституционного нормативно-правового акта «из правовой системы с целью нейтрализации граждан от негативного правового воздействия. В результате, решение Кон­ституционного совета удовлетворяет интересы не одного, а большого круга граждан, оказавшихся сторонами аналогичных правоотношений или возможных в перспективе» [4; 31].

Вопросом дискуссии в научной среде является расширение круга субъектов обращения в Кон­ституционный совет. Ряд ученых (А.А.Караев, С.К.Амандыкова, Е.К.Кубеев и др.), депутаты Парла­мента, а также представители общественных объединений предлагают предоставить гражданам право обращения в Конституционный совет, если закон или иной нормативный правовой акт в процессе применения органами власти непосредственно нарушает конституционные права и свободы лично­сти. Эту точку зрения разделяют также разработчики Национального плана действий в области прав человека на 2009-2012 гг. [9].

Противоположную точку зрения высказывает Ж.Д.Бусурманов, который не видит необходимо­сти в наделении граждан и общественных объединений правом обращения в орган конституционного контроля, отграничивая, тем самым, Конституционный совет от Конституционного суда. Он предла­гает расширить круг субъектов обращения в Конституционный совет, включив в него других пред­ставителей защиты прав человека и гражданина: Генерального прокурора, Министра юстиции, Упол­номоченного по правам человека [8]. По нашему мнению, данное предложение является рациональ­ным и заслуживает реализации, так как все перечисленные субъекты, в силу предоставленных им полномочий, сталкиваются с несоответствием действующих законов и других нормативно-правовых актов конституционным правам и свободам.

Хотелось бы обратить внимание на направление деятельности Конституционного совета, кото­рое напрямую касается реализации политических прав граждан, в том числе права на участие в управлении делами государства. Это заключение о законности проведения мероприятий, имеющих общегосударственное значение и напрямую затрагивающих политические права граждан, а именно правильность проведения выборов Президента республики, депутатов Парламента и республиканско­го референдума (п.1 ст.72 Конституции Республики Казахстан).

Таким образом, влияние Конституционного совета на становление теоретических аспектов ка­захстанской концепции прав человека и гражданина является неоспоримым, так как доктринальное толкование норм Конституции членами Конституционного совета по совершенствованию законода­тельства дается исходя из анализа действия норм законодательства на практике. Кроме того, форми­рование национальной концепции прав человека невозможно без формирования у человека веры в реальное действие Конституции, защищенность своих прав и свобод. Одним из способов достижения этой цели является информированность населения о состоянии конституционной законности в рес­публике посредством ежегодных Посланий Конституционного совета. Доктринальная ценность еже­годных Посланий Конституционного совета состоит в том, что в них не только проводится обобще­ние практики конституционного производства, но и даются конкретные рекомендации по совершен­ствованию законодательства, «определяются и уточняются ориентиры правовой политики во всех сферах государственной, общественно-экономической и социальной жизни» [10].

В завершении следует отметить, что в данном докладе сформулированы лишь общие аспекты того огромного влияния, которое Конституционный совет оказывает на формирование и функциони­рование казахстанской концепции прав человека, так как этот вопрос является актуальным, много­гранным и требует дальнейшего научного исследования.

Список литературы

1. Кубеев Е.К., Амандыкова С.К. Конституция Республики Казахстан: теоретико-правовой анализ. — Алматы: Білім, 2008.— 301 с.

1. Реализация прав человека в Республике Казахстан посредством международных инструментов: Монография / Под общ. ред. д.ю.н., проф. Ж. Д.Бусурманова. — Астана: ГУ «Институт законодательства Республики Казахстан», 2011. — С. 28.
2. Выступление Председателя Конституционного совета Республики Казахстан И.И.Рогова на Международной конфе­ренции «Защита прав человека органами конституционной юстиции: возможности и проблемы индивидуального дос­тупа» (Украина, г. Киев, 16 сент. 2011 г.) / constcouncil.kz/rus/vyst/? cid=0&rid=703
3. Баймаханова Д.М. Конституционный совет РК и его деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина // Правовая реформа в Казахстане. — 2008. — № 2(42). — С. 7-14.
4. Доклад Председателя Конституционного совета Республики Казахстан И.И.Рогова «Влияние решений Конституцион­ного совета Республики Казахстан на законодательство и правоприменительную практику» //constcourt.tj/rus/index.php? option =com_conten t&view=article&id=80:2010-12-09-04-12-43&catid=11:2010- 12-08-17-35-35&Itemid =43.
5. Сборник Постановлений Конституционного совета Республики Казахстан — Астана, 2010. — С. 526. // constcouncil.kz
6. Ударцев С. Конституционный совет и правотворчество // Зангер. — 2011. — № 1. — С. 21.
7. Бусурманов Ж. Конституционный Совет — институт опосредованной защиты прав человека и гражданина в Республи­ке Казахстан // Заңгер. — 2011. — № 1. — С. 31-33.
8. Национальный план действий в области прав человека в Республике Казахстан на 2009-2012 годы / Под общ. ред. Т.Д.Абишева, С.Т.Турсунова. — Астана, 2009. — С. 125. // amu.kz
9. Абайдельдинов Е. Некоторые аспекты деятельности Конституционного Совета Республики Казахстан в нормотворче­ском процессе // Заңгер. — 2011. — № 1. — С. 35.