Развитие института государственной службы в свете Концепции новой модели государственной службы Республики Казахстан

21 июля 2011 г. Указом Президента Республики Казахстан была утверждена Концепция новой модели государственной службы в Республике Казахстан [1]. Принятие данного документа знамено­вало собой итог многолетней работы государственных органов, специалистов, представителей нау­ки по выработке принципиально новых подходов к формированию института государственной службы в Республике Казахстан с учетом сложившегося за годы независимости опыта в сфере функ­ционирования государственной службы, а также лучших образцов, моделей государственной службы в зарубежных странах. При разработке Концепции в основу были положены, прежде всего, про­граммные установки, сформулированные в таких документах, как Стратегия Казахстан-2030 [2], Концепция правовой политики Республики Казахстан на период 2011-2020 гг. [3], Стратегический план развития Республики Казахстан на период до 2020 года [4].

Необходимость принятия новой Концепции обусловлена целым рядом причин:

-   назрела необходимость совершенствования порядка конкурсного отбора на государственную службу;

- требуется модернизация системы инфраструктуры обучения государственных служащих;

- оплата труда государственных служащих остается недостаточно конкурентоспособной в срав­нении с частным сектором;

-   слаба взаимосвязь между трудовым вкладом и системой материальной, карьерной и мораль­ной мотивации государственных служащих;

-   в отдельных государственных органах отмечается высокая сменяемость руководящего состава;

-   в работе некоторых государственных органов не изжиты факты нарушения этических норм поведения государственных служащих, имеют место и нарушения антикоррупционного зако­нодательства;

-   в деятельности государственных органов наблюдаются нарушения утвержденных стандартов оказания государственных услуг,

В свете указанных выше проблем сегодня следует направить дальнейшее поступательное разви­тие института государственной службы и его оптимизацию в рамках модернизации государственно­го управления на принципах Стратегического плана развития Республики Казахстана на период до 2020 г.

Триединой целью формирования новой модели государственной службы является следующее:

1)  эффективная кадровая политика и система управления человеческим капиталом в системе го­сударственной службы;

2)   высокое качество оказания государственных услуг и эффективность деятельности государст­венных органов;

3)  положительный имидж и этика поведения государственных служащих [1].

Обратимся к рассмотрению основных положений новой Концепции государственной службы

В новой модели государственной службы, согласно Стратегическому плану развития Республи­ки Казахстан до 2020 года, будет четко прослеживаться корпусная вертикаль: политические государ­ственные служащие, управленческий корпус «А» и исполнительный корпус «Б» административной государственной службы.

В корпус политических государственных служащих будут включены служащие, формирующие государственную политику, осуществляющие руководство отраслью (сферой) государственного управления, определяющие стратегические направления государственного развития в соответствую­щей сфере, а также служащие, назначение которых носит политико-определяющий характер.

Выделение политических государственных служащих в отдельную систему — это общемировая практика. Вместе с тем каждое государство при формировании корпуса политических государст­венных служащих учитывает свои особенности. Действующий Реестр политических служащих в Республике Казахстан был сформирован и утвержден Указом Президента Республики Казахстан 29 декабря 1999 г. [5]. В последующие годы он корректировался незначительно. Концепцией преду­сматривается ограничение должностей политической службы. На наш взгляд, из будущего Реестра должностей политических государственных служащих должны быть исключены председатели дис­циплинарных советов областей, городов Астаны и Алматы, акимы городов, районов, городов в рай­онах и районов в городах, сел, сельских округов, поселков, аулов. Эти должности можно отнести к управленческому корпусу «А».

В новой Концепции указывается на то, что должность ответственного секретаря также целесо­образно отнести к управленческому корпусу «А», усовершенствовав при этом порядок его назначе­ния и правовой статус.

В научной литературе неоднократно затрагивался вопрос о правомерности отнесения Предсе­дателя и членов Конституционного совета Республики Казахстан к разряду политических служащих, так как данный вид государственных служащих основывает свою деятельность на Конституции и законах и не имеет никакого отношения к политике [6]. Мы разделяем данную позицию и считаем, что правовой статус Председателя и членов Конституционного совета Республики Казахстан, опре­деленный Конституционным законом Республики Казахстан, не позволяет включать их в разряд по­литических государственных служащих.

Что касается Реестра должностей административных государственных служащих, то он преду­сматривает вместо существующего деления административных государственных служащих на пять категорий дифференциацию их на два корпуса: управленческий корпус «А» и исполнительный кор­пус «Б». Какие преимущества вытекают из подобного подразделения административных государст­венных служащих?

Основная идея, заложенная в Концепции новой модели государственной службы, состоит в том, что управленческий корпус «А» будет обеспечивать реализацию политики, формируемую политиче­скими государственными служащими, и взаимосвязь между принятием стратегических решений и их исполнением. Действующий на сегодняшний день Реестр должностей административных государ­ственных служащих не вполне четко определяет специфику правового статуса руководителей, поряд­ка их поступления и прохождения ими государственной службы.

Примечательно, что назначения на административные должности управленческого корпуса «А» будут осуществляться исключительно из кадрового резерва. А для обеспечения эффективности его использования будет предусмотрена правовая норма, предусматривающая обязательность нахожде­ния кандидата в кадровом резерве корпуса «А».

Отбор в управленческий корпус «А» административной государственной службы будет прово­диться на основе постоянного пополнения из числа государственных служащих, отнесенных к ис­полнительному корпусу «Б», зарекомендовавших себя в качестве профессионально компетентных и эффективно работающих сотрудников. Таким образом, кардинально меняются и подходы к значению и порядку формирования кадрового резерва государственной службы, который нередко критиковал­ся из-за формального подхода и неэффективности. Формирование кадрового резерва государственной службы предполагает издание нового положения о кадровом резерве, в котором будут четко опреде­лены критерии для зачисления претендента в политический кадровый резерв и кадровый резерв управленческого корпуса «А». В числе таких критериев не только соответствующий уровень образо­вания, стаж работы, оценка профессионализма, соответствие поведения нормам служебной этики, но и наличие письменной рекомендации политического или административного государственного слу­жащего управленческого корпуса «А». Существенно изменится и процедура проведения отбора в кадровый резерв управленческого корпуса «А», которая будет проводиться в виде тестирования на основе профессиональных и личностных компетенций, а также профессионально ориентированного собеседования и экзаменов. Следует обратить внимание и еще на одно из принципиальных новшеств. Действующее законодательство о государственной службе содержит положение о том, что смена политических государственных служащих не является основанием для смены администра­тивных государственных служащих. Однако, как известно, на практике это положение постоянно нарушается, и нередко действует так называемый «командный метод» работы. Для искоренения по­добной практики эффективной нормой является предусматриваемый Концепцией четкий срок пре­бывания государственного служащего в должности корпуса «А».

Дальнейшую правовую регламентацию в Концепции новой модели государственной службы по­лучил институт ротации государственной служащих. Отныне ротация будет проводиться на сис­темной основе, с соблюдением всех необходимых процедур и предусматривать меры социального обеспечения, в том числе и предоставление жилья для государственных служащих, перемещаемых в порядке ротации.

Что касается государственных служащих корпуса «Б», то их деятельность будет сопряжена с реализацией государственной политики (исполнительская деятельность) в соответствии с руководя­щей деятельностью государственных служащих управленческого корпуса «А».

Совершенствование порядка поступления на государственную службу

Еще одна новелла, заложенная в Концепции, — это изменение системы конкурсного отбора. Она будет двухэтапной. На первом этапе проводится отбор в кадровый резерв, что само по себе еще не гарантирует автоматического зачисления на должность. И только в рамках второго тура проводится конкурс на занятие вакантной административной должности. Второй этап конкурсного отбора будет включать следующие конкурсные процедуры: профильное (отраслевое) тестирование, а также собе­седование (индивидуальное, групповое), экзамен, написание эссе.

Претерпит изменения и система тестирования. Впервые на постсоветском пространстве в ходе конкурса будет внедрено специальное психометрическое тестирование. Если сейчас тестовые зада­ния включают в себя знание законодательства, должностных инструкций, нормативов, то новые про­граммы тестирования построены с учетом профессиональных и личностных компетенций кандида­тов, например, таких как мотивация достижений, коммуникативность, креативность мышления, ори­ентация на результат, лидерство, целеустремленность. Не секрет, что система конкурсного отбора имела недостатки, не позволяла в должной мере способствовать отбору наиболее подготовленных кадров. Думается, что изменения в порядке конкурсного отбора будут способствовать притоку на го­сударственную службу наиболее подготовленных граждан, повысят профессионализм государствен­ной службы.

Для апробации этих положений Концепции с сентября по март 2011 г. в Южно-Казахстанской и Акмолинской областях впервые прошли двухэтапные конкурсы на занятие должностей в местных исполнительных органах. При разработке Агентством Республики Казахстан по делам государствен­ной службы психометрических тестов на определение профессиональных и личностных компетенций был учтен международный опыт. Компьютерная программа по обработке результатов тестирования позволяет провести тестирование в on-line режиме по всем территориальным управлениям агентства.

Дальнейшее развитие системы обучения государственных служащих

Очень большое внимание в Концепции новой модели государственной службы отведено вопро­сам дальнейшего развития системы обучения государственных служащих. За годы независимости была создана разветвленная система обучения государственных служащих. Основные положения Концепции обучения государственных служащих, принятой в 2000 г., осуществлены. В Концепции новой модели государственной службы предусмотрены дифференцированные подходы к построе­нию процессов обучения административных государственных служащих.

Так, государственные служащие, назначенные на должности корпуса «А», до непосредственно­го исполнения должностных обязанностей будут проходить краткосрочную стажировку для получе­ния знаний в сфере менеджмента, стратегического планирования, принятия эффективных управлен­ческих решений.

Кроме того, для служащих управленческого корпуса «А» и служащих, зачисленных в его кадро­вый резерв, будут составляться индивидуальные планы повышения профессионального развития.

Обучение государственных служащих корпуса «Б» будет осуществляться в системе региональ­ных центров подготовки и переподготовки государственных служащих, с целью получения знаний и умений для эффективного исполнения политических решений и реализации стратегических про­грамм.

В системе профессиональной подготовки государственных служащих будет регламентирован порядок обучения в рамках программ послевузовского образования.

Базовым образовательным центром по подготовке государственных служащих была и остается Академия государственного управления при Президенте Республики Казахстан, программы подго­товки которой должны быть составлены с учетом лучшего мирового опыта в системе государст­венной службы.

Внедрение системы оценки и карьерного планирования, совершенствование системы мотивации государственных служащих

Среди других направлений модернизации — совершенствование порядка проведения аттеста­ции, где также предполагается внедрение психометрических тестов, изменение системы оплаты тру­да, где планируется переменную часть зарплаты — премии, надбавки, дополнительные выплаты — увязать с оценкой результатов деятельности государственного служащего. Если в настоящее время аттестации подлежат все государственные служащие, то в новой модели государственной службы аттестация будет распространяться только на государственных служащих, деятельность которых по результатам оценки определена недостаточно эффективной. Таким образом, на повестку дня встает вопрос о разработке нормативно-правового акта, определяющего порядок и условия проведения оценки и аттестации государственных служащих.

Оценка деятельности государственного органа, а следовательно, и конечная оценка деятельности каждого государственного служащего — особый аспект преобразований в системе государственной службы. Во исполнение Указа Президента Республики Казахстан «О системе ежегодной оценки эф­фективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов облас­тей, городов республиканского значения, столицы» начиная с 2011 г. проводится ежегодная оценка эффективности деятельности государственных органов [7].

Ежегодная оценка деятельности государственных органов осуществляется по следующим на­правлениям:

1) достижение стратегических целей и задач в курируемых отрасли (сфере), регионе;

2)   исполнение актов и поручений Президента Республики Казахстан, Администрации Президен­та Республики Казахстан; Правительства Республики Казахстан; Премьер-Министра Республики Ка­захстан, его заместителей, Руководителя Канцелярии Премьер-Министра Республики Казахстан;

3)  реализация бюджетных программ при исполнении бюджета;

4)  оказание государственных услуг;

5)  управление персоналом;

6)  применение информационных технологий [7].

Совершенствование процесса управления персоналом государственной службы

В рамках совершенствования процесса управления персоналом государственной службы воз­растает роль уполномоченного органа управления государственной службой. В частности, назначе­ния руководителей кадровых служб государственных органов будут согласовываться с уполномочен­ным органом по делам государственной службы.

Эффективность управления кадровым персоналом и принятия кадровых решений во многом определяется и широким использованием возможностей «электронного правительства, системы «е-қызмет».

Совершенствование этических норм на государственной службе

С момента формирования законодательства о государственной службе особое внимание уделя­лось и уделяется антикоррупционным мерам, совершенствованию этических норм на государствен­ной службе. Это направление получило свое дальнейшее развитие и в рамках Концепции новой мо­дели государственной службы.

Так, с учетом мирового опыта предлагается внедрить двухуровневую систему управления ад­министративной этикой.

Первый уровень определяет общие стандарты поведения государственных служащих.

Второй уровень более детально определяет правила и нормы поведения для государственных служащих отдельных государственных органов.

Дальнейшее развитие получит законодательная база по вопросам конфликта интересов — ситуа­ции, когда личные интересы государственного служащего вступают в противоречие с его служебны­ми обязанностями. Как известно, понятие «конфликт интересов» сравнительно недавно введено в государственно-служебный оборот и нуждается в соответствующем процессуальном освещении.

В Концепции предусматривается усиление ответственности первых руководителей государственных органов, вплоть до отставки, в случае совершения коррупционных правонарушений руководящими лицами в данных органах.

Таким образом, антикоррупционная составляющая продолжает оставаться важным элементом в системе преобразований института государственной службы.

Повышение качества государственных услуг, формирование положительного имиджа государственной службы

Основным лейтмотивом преобразований, заложенных в системе государственной службы, яв­ляется трансформация понятия «государственная служба», которое должно означать «служение на­ции, обществу» и быть ориентированным на население, как на потребителя государственных услуг.

В этой связи возрастает необходимость дальнейшего повышения качества государственных ус­луг, внедрения новейших информационных технологий, а также существенное возрастание количе­ства электронных государственных услуг, оказываемых на портале «Электронное правительство».

Таким образом, качество оказания государственных услуг является одной из важнейших состав­ляющих эффективности работы государственных органов.

В Указе Президента Республики Казахстан «О системе ежегодной оценки эффективности дея­тельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, городов рес­публиканского значения, столицы» четко обозначены критерии, по которым Агентством Республики Казахстан по делам государственной службы будет производиться оценка: качество, своевремен­ность, доступность, процесс обжалования, вежливость, оказание услуг в электронном формате. Уже запущен пилотный проект в Министерстве труда и социальной защиты населения, Агентстве Респуб­лики Казахстан по регулированию естественных монополий и акимате Акмолинской области. Итоги пилотного проекта по оценке качества государственных услуг после их обсуждения в Администра­ции Президента Республики Казахстан послужат основой для повсеместного внедрения их в других государственных органах.

Из изложенного видно, что процесс нормативно-правовой регламентации процедуры оказания государственной услуги имеет положительную динамику как в количественном, так и в качественном отношениях. Расширяется перечень государственных услуг, улучшаются организационно-правовые механизмы их регламентации и контроля. Перспектива совершенствования правового механизма ока­зания государственных услуг нам видится в совершенствовании законодательства и консолидации Закона Республики Казахстан «Об административных процедурах», других законодательных и под­законных актов по вопросам предоставления государственных услуг в Административно­процедурный кодекс, который должен четко урегулировать административные процедуры, начи­нающиеся как по заявлению физических и юридических лиц, так и по инициативе органа публичной администрации.

За последние годы была создана нормативно-правовая база в сфере оказания государственных услуг. 30 июня 2009 г. Правительством РК были утверждены Реестр государственных услуг, оказы­ваемых физическим и юридическим лицам, Типовой стандарт оказания государственной услуги, Ти­повой регламент оказания государственной услуги [8]. Закон РК «Об административных процеду­рах» был дополнен ст.15-2 «Предоставление государственными органами информационных услуг физическим и юридическим лицам [9].

Но действующую нормативно-правовую базу необходимо расширять и совершенствовать. И в этом плане важное значение приобретает контроль соответствующих государственных органов за соблюдением стандартов и регламентов оказания государственных услуг. В свою очередь, повыше­ние качества оказания государственных услуг и налаживание связей с общественностью будут спо­собствовать формированию положительного имиджа государственной службы.

Список литературы

1. Указ Президента РК от 21 июля 2011 года «Об утверждении Концепции новой модели государственной службы» / www.кyzmet.kz
2. Назарбаев Н.А. Казахстан-2030: Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев: Послание Президента страны народу Казахстана // Казахстанская правда. — 2006. — 11 окт.
3. Указ Президента РК от 24 августа 2009 г. «Об утверждении Концепции правовой политики РК на период с 2010 по 2020 годы» / www.кyzmet.kz
4. Указ Президента РК от 1 февраля 2010 г. «Об утверждении Стратегического плана развития РК до 2020 года» / www.кyzmet.kz
5. Указ Президента РК от 29 декабря 1999 г. «Об утверждении Реестра должностей политических государственных слу­жащих и Правил порядка наложения дисциплинарных взысканий на политических государственных служащих» / www.кyzmet.kz
6. Правовые проблемы реформирования государственной службы суверенного Казахстана / Под. ред. Г.С.Сапаргалиева.—  Астана, 2003. — С.206.
7. Указ Президента РК от 19 марта 2010 г. «О системе ежегодной оценки эффективности деятельности центральных го­сударственных и местных исполнительных органов областей, городов республиканского значения, столицы» / www. Kyzmet.kz
8. Типовой стандарт оказания государственной услуги. Типовой регламент оказания государственной услуги, Реестр го­сударственных услуг, оказываемых физическим и юридическим лицам. Утверждены Постановлениями Правительства РК 30 июня 2007 г. № № 558, 559, 561 // САПП РК. — 2007. — № 23. — Ст. 264, 265, 266.
9. Закон РК «Об административных процедурах» от 27 ноября 2000 года № 107 // Ведомости Парламента РК. — 2000. — № 20. — Ст. 37 а.