Теоретические аспекты соотношения понятий «функция» и «полномочия» в деятельности исполнительных органов

В рамках проводимой в стране административной реформы Правительством РК в процессе проведенного нами функционального анализа деятельности центральных исполнительных органов были выявлены некоторые системные проблемы, касающиеся изложений полномочий и функций государственных органов, затрагивающие соотношение норм действующего законодательства с нормами Конституции РК.

В действительности, несмотря на то, что в Законе РК «Об административных процедурах» [1] закреплены понятия «компетенция», «полномочия» и «функции» в отраслевых законах указанные понятия смешаны, и под ними в соответствующих статьях, устанавливающих компетенцию, полномочия и функции, содержится исчерпывающий перечень видов деятельности государственного органа, т.е. функций.

К возникновению данной практики по мнению Правительства РК в значительной степени повлияло то, что в ходе проведенных в предыдущие годы реформ, разграничение полномочий органов государственного управления, как по вертикали, так и по горизонтали производились на основании следующих базовых принципов:

1) конкретный перечень полномочий государственных органов в различных отраслях общественных отношений должен быть отражен в соответствующих законодательных актах;

2) во всех законодательных актах, регулирующих деятельность в отдельных отраслях, должны быть разделы, определяющие полномочия соответствующего уровня государственного управления;

3) нормы, дублирующие или противоречащие друг другу, имеющие неконкретную, размытую формулировку, должны быть доработаны и четко сформулированы;

4) каждая отдельная функция, закрепленная за акиматами различных уровней, должна соответствовать функциям и задачам каждого отдельного исполнительного органа, финансируемого из местного бюджета;

5) функции государственных органов исчерпывающим образом должны перечисляться, в первую очередь, с целью их бюджетного финансирования и, соответственно, формирования максимально прозрачного бюджета. Бюджетные заявки государственных органов, не подкрепленные соответствующими функциями, закрепленными в законах, оставались без рассмотрения.

Эти принципы установлены в статье 18 Закона РК «О нормативных правовых актах» в виде жесткого требования к содержанию и стилю изложения текста нормативного правового акта, которое гласит: «Задачи, функции и компетенция государственных органов в области государственного регулирования общественных отношений должны устанавливаться в законах с четким разграничением по уровню государственного управления» [1].

Вышеуказанное явилось основанием обращения Премьер-Министра РК в Конституционный Совет РК об официальном толковании статьи 54, подпунктов 1) и 3) пункта 3 статьи 61, а также ряда других норм Конституции Республики Казахстан по вопросам организации государственного управления [1].

Отмеченное, наталкивает на необходимость теоретического осмысления указанных понятий. Немалые успехи, достигнутые учеными-юристами в разработке проблематики компетенции (Лат. «competentia» – ведение, способность, принадлежность по праву; «competere» – добиваться, соответствовать, подходить) (Ц.А. Ямпольская, В.С. Пронина, А.В. Мицкевич, Б.М. Лазарев,    Д.Н. Бахрах, Ю.А. Тихомиров и др.), избавляют нас от необходимости еще раз исследовать природу и обосновывать значение этой научной дефиниции. В настоящее время «компетенция» и без того является ключевым понятием публичного права, осью политической борьбы, ядром конституционных и управленческих отношений [2; с. 3]. Однако решение специальной исследовательской задачи в настоящей части работы требует формирования как бы научно-методологического «каркаса», своеобразной «матрицы» исследования компетенции исполнительного органа. Поэтому, несколько ограничивая себя в полемике, обратимся к «сухому остатку», квинтэссенции современных теоретических воззрений на понятие и содержание компетенции органов государственного управления.

Наиболее плодотворной разработкой последних лет, впитавшей в себя существующие научные представления об исследуемом понятии, можно по праву считать теорию компетенции, разработанную Ю.А. Тихомировым. Согласно этой теории под компетенцией в самом общем виде понимается возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел.

Будучи сложным правовым явлением, компетенция состоит из элементов двоякого рода. К собственно компетенционным элементам относятся:

а) нормативно установленные цели;

б) предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия;

в) властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий.

Сопутствующим элементом является ответственность за их неисполнение [2; с. 56]. 

Разумеется, не все ученые, занимающиеся рассматриваемой проблематикой, разделяют данный подход и принимают указанные постулаты без доказательств. Напротив, диапазон мнений по этому вопросу весьма широк. Вместе с тем если руководствоваться уже испытанным нами методом исключения, то при анализе наиболее распространенных точек зрения становится очевидным, что наличие в структуре компетенции такого элемента, как властные полномочия, не оспаривается никем. Более того, ему придается важное значение.

П.Т. Василенков, например, считает, что «с юридической точки зрения главным в компетенции являются властные полномочия» [3; с. 163].

Ю.М. Козлов полагает, что государственно-властные полномочия выражаются прежде всего, в издании исполнительными органами правовых актов в пределах своей управленческой компетенции и в обеспечении их исполнения имеющимися в их распоряжении организационными и юридическими средствами (включая средства административного, то есть внесудебного, принуждения). По его мнению, наличие определенного объема юридически-властных полномочий, выражаемых вовне, т. е. за пределами данного органа, – наиболее существенный элемент компетенции органов исполнительной власти [4; с. 148].

В.С. Пронина называет право издания актов и непосредственного применения мер государственного принуждения самой «юридизированной» частью компетенции органа государства [5; с. 52].

Другое дело, что властные полномочия нередко объявляются единственным элементом компетенции [6; с. 26-27]. Именно по этой причине в науке административного права понятие компетенции длительное время употребляется в двух значениях:

1) как круг ведения, сфера деятельности органа государства;

2) как совокупность прав и обязанностей, предоставленных органу государства для осуществления своих задач [7; с. 268].

Соответственно и ученые разделились на группы единомышленников и оппонентов, а в науке предпринимаются попытки «развести» стороны и урегулировать спор. В частности, И.Л. Бачило предложила различать «компетенцию» как нормативно-правовую категорию – и в этом случае она совпадает с таким элементом статуса, как полномочия, охватывая лишь совокупность прав и юридических обязанностей, – и «компетенцию» как научно-практическую, правовую категорию, которой постоянно оперирует практика в целях наиболее полной характеристики правового положения субъекта. В этом случае данный термин охватывает такие элементы правового статуса, как цели, задачи, функции, полномочия, название органа, характеризующее его место в системе управления [8; с. 103].

Мы же полагаем, что указанные значения понятия компетенции взаимосвязаны и между ними нет непроходимой стены. Более того, представляется, что этот спор не вполне по существу. Ведь полномочия в «чистом» виде существуют лишь как абстракция. Какой в них толк, если не определено, в какой сфере деятельности они должны реализовываться, на какие объекты должны быть обращены? Образно говоря, это та же самая сила, которую не к чему приложить. На наш взгляд, правы те авторы, которые корректно, но бескомпромиссно указывают на неразрывную связь полномочий органа с предметами его ведения. Например, Д.Н. Бахрах считает, что «компетенция состоит из совокупности властных полномочий относительно определенных предметов ведения» [9; с. 178].

По мнению Ц.А. Ямпольской, компетенция органа – это «точно определенный, в зависимости от назначения органа, круг подведомственных ему вопросов с соответствующим объемом прав и обязанностей, необходимых для осуществления деятельности» [10; с. 159, 187]. Менее четко, но в том же контексте выразил свою мысль В.В. Копейчиков. Он понимает под компетенцией «вытекающие из задач, которые призвана решать государственная организация, закрепленные за нею конкретные права и обязанности, совокупность этих прав и обязанностей, являющихся, в свою очередь, детализацией свойственных данной государственной организации предметов ведения» [11; с. 133].    

Важно обратить внимание на одну характерную особенность властных полномочий органов исполнительной власти. В литературе по административному праву подчеркивается, что публичная сфера предполагает соединенность прав и обязанностей в формулу «полномочия» как правообязанность, которую нельзя не реализовать в публичных интересах [12; с. 166]. Мы солидаризируемся с позицией ученых-административистов, справедливо указывающих на то, что властное полномочие органа – это не только его право, но одновременно и его обязанность, т. е. правообязанность органа. В то же время нельзя, на наш взгляд, сбрасывать со счетов нормативно определенную свободу усмотрения исполнительного органа при осуществлении им своих полномочий. В статутных (компетенционных) актах почти всегда содержатся диспозитивные правовые нормы, предоставляющие управляющему субъекту при наличии определенных обстоятельств альтернативный выбор варианта поведения. 

Наукой административного права разработаны наиболее типичные полномочия органа государственного управления (должностного лица):

1) руководит (полнообъемное решение вопросов и выполнение всех нижеследующих полномочий);

2) управляет (императивные указания, распоряжения);

3) решает (устанавливает, определяет, утверждает, создает, оформляет, представляет);

4) участвует (формирование, разработка, согласование, порядок использования (имущества, например), содействие);

5) нормирует (введение правил, принятие правовых актов, установление нормативно-технических и иных документов);

6) организует (создает условия, стимулирует, поддерживает, выполняет, осуществляет, инструктирует);

7) разрабатывает (предложения, проекты, программы, прогнозы, аналитическую информацию);

8) указывает (отмена актов, приостановление действий, создание организаций, предписание по совершению действий);

9) координирует (объединение планов и программ, согласование актов, действий и позиций, целевые установки, информационное обеспечение);

10) контролирует (проверки, ревизии, отчеты, информации);

11) запрещает (отменяет, признает недействительным, приостанавливает) [2; с. 57].

В теории компетенции выделяются также типичные предметы ведения, различные комбинации которых как объектов воздействия отличают компетенцию разных субъектов права [2; с. 56].

Выясним теперь, входят ли в состав компетенции цели, задачи и функции органов управления? В литературе по административному праву по этому вопросу можно встретить прямо противоположные точки зрения.

Одни ученые считают цели, задачи и функции элементами компетенции [13; с. 120]. Другие    (Ц.А. Ямпольская, Б.М. Лазарев, Д.Н. Бахрах, В.В. Копейчиков, Н.Т. Шестаев, А.Ю. Якимов) придерживаются иного мнения. Получил распространение подход, в соответствии с которым цели, задачи и функции исследуются как смежные, производные, а иногда и тождественные понятия. То же самое мы наблюдаем в положениях об органах управления. Если в положении выделяются разделы «Цели», «Задачи» и «Функции», то в них почти неизбежно встречаются повторы и дублирование одних и тех же действий органа управления или направлений его деятельности. Бывает и так, что в одних положениях одна и та же группа прав и обязанностей органа именуется функциями, в других - полномочиями, в третьих - задачами и т.д.

 К примеру, Ю.А. Тихомиров, понимая под установленными целями способ длительной нормативной ориентации субъектов права и устойчивую деятельность по достижению этих целей, отождествляет их с публичными функциями и задачами [12; с. 56, 58]. В.Г. Афанасьев отмечает, что под задачами зачастую понимаются функции, которые призван осуществлять тот или иной орган [14; с.148]. По мнению Д.А. Ковачева, задачи государственного органа представляют собой цели, достижения которых он должен добиваться всей своей деятельностью [15; с. 43]. Видимо, не случайно Д.Н. Бахрах выделил цели, задачи и функции в самостоятельный целевой блок элементов административно-правового статуса государственного коллективного субъекта [16; с.71].

Безусловно, указанный блок служит основой для решения вопроса о том, какими полномочиями следует наделить соответствующий орган. Однако при решении вопроса о составе компетенции цели деятельности и способы их достижения представляют собой разноплановые явления, в связи с чем такое объединение носило бы искусственный характер. Известно, что функции отражают содержание деятельности, т. е. то, что «делает» государственный орган [17; с. 54]. Однако как верно замечает А.Ю. Якимов, нецелесообразно полагать, что в компетенции как бы отдельно «присутствуют» функции и полномочия (права и обязанности) [18; с. 31]. Функции управления сами по себе – явления не юридические и поэтому не могут быть элементами компетенции. Компетенция органа очерчивается путем указания на управленческие функции, возложенные на орган применительно к той или иной сфере деятельности. В результате у органа возникают права и обязанности по выполнению указанных функций применительно к соответствующим объектам управления. Следовательно, речь идет лишь о способе нормативного закрепления компетенции, а не о включении функций в ее структуру. В компетенцию входят не сами управленческие функции, которые орган вправе и обязан выполнять, а право и обязанность осуществлять определенного рода функции управления [6; с. 40].

Таким образом, содержанием компетенции исполнительного органа следует считать его права и обязанности в определенной сфере деятельности (по определенному кругу вопросов) по достижению поставленных целей, решению конкретных задач и осуществлению возложенных на орган функций.

Сделанный вывод корреспондируется с официальной позицией Конституционного Совета РК изложенной в Нормативном постановлении Конституционного Совета Республики Казахстан от 15 октября 2008 года № 8 «Об официальном толковании статьи 54, подпунктов 1) и 3) пункта 3 статьи 61, а также ряда других норм Конституции Республики Казахстан по вопросам организации государственного управления «…1. Из содержания норм статьи 54, подпунктов 1) и 3) пункта 3 статьи 61 Конституции Республики Казахстан следует, что компетенция государственных органов устанавливается не только Конституцией, конституционными законами и законами Республики Казахстан, но и подзаконными актами» [1] .

Таким образом, компетенция органа исполнительной власти - это четко ограниченный круг задач (дел), отведенный органу в соответствии с направлением его деятельности, а также круг полномочий совершать определенного вида властные действия исполнительно-распорядительного и нормоустановительного характера. «Полномочие» как элемент содержания понятия «компетенция» обозначает совокупность прав и обязанностей органа управления.

Компетенция органа исполнительной власти, как под­черкивал Б.М. Лазарев, выражает процесс разделения труда между органами управления, обеспечивает известное обособление элементов системы, определяет рамки деятельности органа, за пределы которой он не может выйти, не может вторгнуться в сферу деятельности другого органа, если иное не предусмотрено правовыми актами [6; с. 51].

Как уже подчеркивалось ранее, под функцией понимаются потенциальные целенаправленные возможности и обязанности действовать определенным образом в целях достижения каких-то заранее предусмотренных (запланированных) результатов.

Потенциальные возможность и обязанность органа выполнять определенные действия корреспондируют, с объективной необходимостью осуществлять эти функции, которая определяется такими факторами как научно-технический прогресс, потребности общественного развития, интересы людей.

Изучение, раскрытие и учет этой объективной необходимости позволяет формировать новые функции и обеспечивать, таким образом, научный подход к совершенствованию системы органов исполнительной власти.

Функции закрепляются в компетенции органа управ­ления и на ее основе, в пределах которой орган функционирует.

Изучение процессов взаимодействия функций, компетенции и структуры органов исполнительной власти яв­ляется одной из фундаментальных проблем в исследовании путей научной организации исполнительной власти. Оно должно проводиться в двух направлениях:

1) посредством выяснения и эффективного закрепления необходимых для данной управленческой ситуации функций управления;

2) путем изучения вопросов рационализации структуры системы и отдельных органов управления в зависимости от диалектики развития функций.

 

 

Литература

1. Правовой справочник «Законодательство» по состоянию на 1 сентября 2009 года.

2. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. — М., 2001. — 335 с.

3. Советское административное право. Государственное управление и административное право / Ред. колл.: Ю. М. Козлов, Б. М. Лазарев, А. Е. Лунев, М. И. Пискотин. — М.: Юрид. лит-ра., 1978. — 360 с.

4. Административное право: Учебник /Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. — М., 2001. — 469 с.

5. Пронина В.С. Центральные органы управления народным хозяйством. — М.: Юрид. лит-ра., 1971. — 168 с.

6. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. — М.: Юрид. лит., 1972. — 280 с.

7. Мицкевич А.В. Субъекты советского социалистического права: дис. … канд. юрид. наук. — М., 1952. — 12 с.

8. Бачило И.Л. Организация советского государственного управления. Правовые проблемы / Отв. ред. Б. М. Лазарев. — М.: Наука, 1984. — 237 с.

9. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. — М., 2001. — 623 с.

10. Ямпольская Ц.А. Субъекты советского административного права: дис. … д-ра юрид. наук. — М.: Институт права АН СССР, 1957. — 38 с.

11. Копейчиков В.В. Механизм Советского государства.— М., 1968. — 215 с.

12. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. — М., 2001. — 651 с.

13. Атаманчук Г.В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. — М., 1975. — 239 с.

14. Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание и управление.— М., 1981. — 432 с.

15. Ковачев Д.А. Функция, задача, компетенция и правоспособность государственного органа // Правоведение. 1985. № 4. С. 43.

16. Бахрах Д. Н. Коллективные субъекты административного права // Правоведение. — 1991. — № 3. — С. 62-67.

17. Бачило И.Л. Функции органов управления. Правовые проблемы оформления и реализации. — М., 1976. — 200 с.

18. Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. — М., 1999. — 200 с.

Фамилия автора: Г.А. Алибаева
Год: 2009
Город: Алматы
Категория: Юриспруденция
Яндекс.Метрика