Важнейшим документом, определившим развитие и становление уголовно-исполнительной политики в нашем государстве, является Постановление Президента РК от 12 февраля 1994 года № 69 «О Государственной программе правовой реформы в Республике Казахстан». Реализация положений программы нашла свое отражение в Уголовном и Уголовно-исполнительных кодексах Республики Казахстан, вступивших в действие с 1 января 1998 года. В Уголовном кодексе Республики Казахстан претерпел значительные изменения перечень видов наказаний. Из него были исключены, как это предусматривалось Программой реформирования такие виды наказаний как общественное порицание и увольнение от должности, а также условное осуждение и условное освобождение с обязательным привлечением к труду на стройках народного хозяйства. В то же время система наказаний была дополнена такими видами, как привлечение к общественным работам, ограничение свободы, ограничение по воинской службе, арест.
Следующим документом, определяющим дальнейшее направление развития уголовной и уголовно-исполнительной политики, является Указ Президента Республики Казахстан от 20 сентября 2002 года № 949 «О Концепции правовой политики Республики Казахстан», где предусматривалось продолжение политики гуманизации. Концепция определяет, что реализация уголовной политики РК должна развиваться в соответствии с принципами законности, равенства граждан перед законом и судом, справедливости, гуманизма и экономии уголовных репрессий, неотвратимости уголовной ответственности и наказания, защиты прав потерпевших, в том числе и государства, и включать в себя принятие комплекса законодательных мер. И среди них предусмотрены меры направленные на расширение применения наказаний, альтернативных лишению свободы.
Эффективному внедрению наказаний, альтернативных лишению свободы, препятствует целый ряд недостатков в деятельности государственных органов и учреждений, на которых законом возложено исполнение наказаний данной категории.
В Республике Казахстан исполнение большинства наказаний, не связанных с изоляцией осужденного от общества возлагается на уголовно-исполнительные инспекции Комитета Уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Республики Казахстан.
Деятельность Инспекции имеет разновекторную направленность. С одной стороны, это орган, исполняющий наказание, с другой – осуществляющий контроль за исполнением наказания другими субъектами права. В третьих, Инспекция осуществляет реализацию мер уголовно-правового воздействия, таких как, например, условное осуждение или отсрочка отбывания наказания, осуществление контроля за условно-досрочно освобожденными.
Сама по себе сфера деятельности Инспекции по исполнению наказаний имеет неоднородный характер, что обусловлено различным порядком исполнения наказаний и, соответственно, полномочий, возлагаемых на Инспекцию, в зависимости от этого.
Рассматривая направленность Инспекции на данный предмет, попытаемся определить задачи, стоящие перед Инспекциями на настоящем этапе.
Одной из наиболее важных задач-функций, стоящих перед Инспекциями является учет осужденных, условно осужденных, осужденных с отсрочкой исполнения наказания, и при этом предполагается, что результатом постановки на учет будет являться полное и всестороннее знание контингента подучетных лиц, а также обеспечение основной задачи – исполнение наказаний. Учет осужденных также служит реализации управленческой функции – информационно-аналитическому обеспечению деятельности Инспекции.
Вместе с тем, учет, организуемый в Инспекции, обладает некоторыми особенностями, которые существенно определяют его специфику. Так, например, в Инспекции должен вестись учет нескольких категорий лиц: осужденных к исправительным работам, осужденных к общественным работам, осужденных к наказанию в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, условно-осужденных, осужденных которым, предоставлено отсрочка исполнения наказания, в то время как в исправительных учреждениях ведется учет одной категории лиц – осужденных к лишению свободы.
По этой причине, категории лиц, состоящих на учете в Инспекции неоднородны, а наиболее значительную группу среди них на сегодняшний день составляют условно-осужденные.
Кроме того, учет позволяет контролировать исполнение обязанностей администрациями предприятий и организаций по перечислению средств в соответствующие бюджеты.
Одной из основных и наиболее значимых задач, стоящих перед Инспекцией является обеспечение отбывания наказаний осужденными к альтернативным наказаниям, не связанным с изоляцией от общества. Содержание данной задачи состоит в том, чтобы создать такие условия (в соответствии с законом и приговором суда), в которых осужденный почувствовал бы определенные ограничения свободы. Следует отметить, что деятельность инспектора не должна быть направлена на причинение осужденному страданий. Задача инспектора состоит в создании определенных законом условий, в которых осужденный переживает заметные ограничения. Например, деятельность инспектора по исполнению наказания в виде исправительных работ состоит из сложного комплекса действий – направления приговора суда по месту работы осужденного; осуществление контроля за перечислением администрацией предприятия по месту работы осужденного процента отчислений из его заработной платы, установленных судом; осуществления данного контроля на протяжении всего срока наказания, назначенного судом. При этом желаемый результат – наказание, назначенное судом, должно быть отбыто осужденным; должны быть удержаны определенные приговором суда суммы из заработка осужденного в течение срока, назначенного судом.
Другой, не менее важной задачей является осуществление Инспекцией исправительного воздействия на осужденных. В данном случае не ставится задача – исправления осужденных, так как предполагаемый результат в данном случае будет не реальным. Осуществление же исправительного воздействия предполагает проведение определенной работы с осужденным, имеющей по своему содержанию социально-воспитательный характер и именуемый исправительным воздействием. Достижение данного результата реализуется наложением определенных обязанностей на сотрудников Инспекции – проводить воспитательную работу с осужденными и осуществлять контроль за поведением осужденного, как по месту работы, так и по месту жительства.
Воспитательная работа с осужденными направлена на содействие развитию у них ощущения собственной ответственности и дисциплины, помощь им в реинтеграции в общество как правопослушных граждан, а также на устранение препятствий на пути реабилитации осужденных.
Наиболее близко к обозначенной задаче примыкает другая сопутствующая задача – организовать исправительное воздействие на осужденного со стороны администрации предприятия и по месту его жительства. Здесь сотрудник Инспекции выступает как субъект управления. Закон обязывает проводить воспитательную работу с осужденным администрацию предприятия или организации, по месту его работы, но наиболее сведущим в средствах, формах и методах воспитательно- исправительного воздействия является по роду деятельности инспектор уголовно-исполнительной инспекции. Поэтому на инспектора возлагается достаточно сложная и ответственная задача – организовать исправительное воздействие на осужденного со стороны администрации предприятия или организации по месту работы осужденного. Даная задача включает не только контроль со стороны инспектора за тем, проводится или не проводится с осужденным какая-либо работа, но организация в полном объеме: консультирование по вопросам применения тех или иных средств, форм или методов исправительного воздействия (в том числе дисциплинарного), помощь в планировании воспитательных мероприятий, их непосредственном проведении и т.п.
Другой непосредственной задачей, стоящей перед Инспекцией как перед органом, исполняющим уголовные наказания, является предупреждение преступлений и иных правонарушений со стороны лиц, состоящих на учете в Инспекции. Постановка данной задачи перед Инспекцией является обязательной, так как любой вид уголовного наказания направлен на достижение целей стоящих, в общем, перед наказанием, как институтом уголовного законодательства. Недопущение Инспекциями со стороны лиц, отбывающих наказание преступление – один из важнейших показателей эффективности ее деятельности. Представляется оправданным постановка задачи предупреждения преступлений и в отношении лиц, отбывших наказания, которые состоят на учете в инспекции: условно-досрочно освобожденных, освобожденных по иным основаниям, судимых лиц.
Одной из задач инспекции является также содействие в трудовом и бытовом устройстве освобожденных от наказания, а также осужденных. Нормальное трудовое и бытовое устройство осужденных после освобождения представляет собой непременное условие социальной адаптации освобожденных от наказания. Именно по этому законодатель возлагает обязанность на администрацию учреждений, исполняющих наказания еще в период его отбывания оказывать содействие в трудовом и бытовом устройстве освобожденным осужденным (ст.176 УИК РК). Вместе с тем следует признать, что у администрации учреждений, исполняющих наказания, достаточно ограниченны такие возможности, не смотря на то, что в структуре, например, исправительных учреждений существует должность инспектора по трудовому и бытовому устройству, эта деятельность в условиях мест лишения свободы в настоящее время проводится формально. Заключается она, как правило, в реализации обязанности уведомлять местные исполнительные органы и службы занятости по избранному осужденным месту жительства о его предстоящем освобождении, наличии у него жилья, его трудоспособности и имеющихся специальностях. Вместе с тем, о реальном трудоустройства, или устройстве в бытовом плане говорить не приходится, поскольку ответы не из местных исполнительных органов, ни из служб занятости, как правило, не поступают в исправительное учреждение, а поступающие не содержат реальных предложений по трудовому или бытовому устройстве освобождаемых. Декларативную форму имеет, и положение ст. 178 УИК РК в соответствии с которой осужденные, освобождаемые от наказания в виде ареста или лишения свободы, имеют право на трудовое или бытовое устройство и получение других видов социальной помощи, предусматриваемых законодательством Республики Казахстан.
Оказание помощи в трудовом и бытовом устройстве после освобождения представляет собой достаточно значимую меру, осуществляемую государством в отношении лиц, отбывших наказание. Вместе с тем, оказание помощи лишь в рудовом и бытовом устройстве без оказания социально-психологической помощи не всегда дает положительный результат, поэтому весьма важной задачей Инспекции, на наш взгляд является содействие в социальной адаптации освобожденных от наказания.
В настоящее время является очевидным несоответствие между поставленными перед уголовно-исполнительными инспекциями задачами и их организационно-структурным обеспечением, т.е. выделенными на их выполнение сил и средств.
Рассмотренные задачи и функции Инспекции, и их множественность и разнородность требуют соответствующего организационно-структурного обеспечения, что выражается в расширении имеющейся структуры и штата сотрудников. Следует учитывать также и разнородность деятельности инспекции, которая, с одной стороны направлена на обеспечение исполнения наказания, с другой, на исполнение мер уголовно-правового воздействия: осуществление контроля за условно осужденными и осужденными с отсрочкой отбывания наказания, условно-досрочно освобожденными от наказания. Причем разнородность проявляется не только и не столько в различном правовом статусе указанных категорий, состоящих на учете, но также в различной степени криминальной зараженности и социально-педагогической запущенности. Так, например, условно-досрочно освобожденные из мест лишения свободы более негативно характеризуются, чем лица, осужденные к наказаниям без изоляции от общества. Разную степень криминальности имеют и различные возрастные группы лиц, состоящих на учете в Инспекции. Соответственно сотрудник Инспекции должен владеть всей совокупностью методов и способов работы с различными категориями состоящих на учете осужденных. В настоящее время по республике осуществляют свою деятельность 215 инспекций, из которых 53 городских и 162 районных. При этом, на 215 инспекций приходится 462 штатные единицы инспекторов и распределены они следующим образом: областные отделы по руководству Инспекциями – 64 единицы, городские Инспекции – 140 единиц, районные – 230. Как видим, в среднем на одну Инспекцию приходится от 1 до 1,5 единицы, т.е. деятельность Инспекции осуществляется одним единственным инспектором на административно-территориальную единицу – район области (столицы, города республиканского значения), а всего в штате уголовно-исполнительной системы – около 400 инспекторов уголовно-исполнительной инспекции. Исходя из этого, не следует удивляться качеству выполняемой ими работы. Следует признать безусловной необходимость расширения штата органов уголовно-исполнительной системы, осуществляющих исполнение наказаний, не связанных с изоляцией от общества. Хотя данная проблема рассматривалось во всех Программах развития уголовно-исполнительной системы Республики Казахстан [1].
Например, «Программа дальнейшего развития уголовно-исполнительной системы Республики Казахстан на 2004-2006 годы», утвержденная Постановлением Правительства РК от 31 декабря 2003 года № 1376. Целью Программы являлось улучшение условий содержания осужденных, содержащихся в ИУ; качества исполнения наказаний, не связанных с изоляцией от общества; профессиональной подготовки сотрудников УИС [2]. Так, пунктами 5,6,7 Плана первоначально было предусмотрено среди задач поставленных перед Программой, увеличение штатной численности уголовно-исполнительных инспекций и контролеров по надзору в ИУ, а также преобразование уголовно-исполнительных инспекций в государственные учреждения. Вместе с тем в связи с уточнением сумм расходов на 2005-2006 годы и с целью приведения в соответствие с законодательством бюджетных расходов на реализацию Программы, Постановлением Правительства РК от 11 февраля 2006 года № 97 «О внесении изменений в постановление Правительства Республики Казахстан от 31 декабря 2003 года №1376» данные пункты Плана были исключены.
В настоящее время нагрузка на одного инспектора составляет в среднем 120 подучетных, хотя согласно по ранее принятому Приказу МВД Республики Казахстан № 64 от 12 марта 1994 года была предусмотрено, что нагрузка на одного инспектора не должна превышать 75 осужденных. На сегодняшний день, учитывая произошедшие институциональные изменения в уголовно-исполнительной системе Республики Казахстан, так как УКУИС теперь относится к МЮ РК, [3] и мировую практику в данной сфере должно было быть все наоборот. В мировой практике исполнения наказаний без изоляции от общества сложилась оптимальная норма, устанавливающая нагрузку на одного сотрудника службы пробации, и составляет она от 20 до 50 осужденных на одного сотрудника. Хронометраж рабочего дня сотрудника Инспекции с учетом выполнения основных служебных обязанностей свидетельствует о том, что для живого общения с конкретными поднадзорными остается минимум времени. Нынешняя штатная численность Инспекции требует увеличения в 10-15 раз для эффективного осуществления возложенных на Инспекцию задач и функций. Вместе с тем необходимо не только увеличить штат сотрудников уголовно-исполнительной инспекции, но и проработать внутреннюю структуру, которая была бы направлена на выполнение задач, стоящих перед Инспекциями.
В настоящее время действует «Программа дальнейшего развития уголовно-исполнительной системы Республики Казахстан на 2007-2009 годы», утвержденная Постановлением Правительства Республики Казахстан от 6 августа 2007 года № 673. Целью Программы является повышение эффективности работы уголовно-исполнительной системы. Среди поставленных задач Программы рассматриваются, повышение эффективности мер уголовно-правового воздействия, не связанных с изоляцией осужденных от общества, а также укрепление кадрового состава, совершенствование системы профессиональной подготовки сотрудников [4].
Для достижения поставленных разработан План мероприятий по реализации Программы. К сожалению, в Плане мероприятий достаточно широко представлены вопросы капитального строительства и укрепления материально-технической базы, в то время как по повышению эффективности мер уголовно-правового воздействия предусмотрено лишь два пункта, в том числе один по увеличению численности уголовно-исполнительных инспекций, формой реализации которого является внесение предложений в МВК. Фактически данной программой выделение средств на эти цели не предусмотрено.
В заключение следует отметить, что на сегодня очевидна необходимость пересмотра всей деятельности уголовно-исполнительной инспекции, установления ее статуса как специального государственного органа, минимального норматива штатной численности одной Инспекции, определения форм и методов ее работы. В этом плане необходимо рассмотреть весь организационно-управленческий цикл деятельности Инспекции: задачи и функции, стоящие перед Инспекцией и ее сотрудниками; силы и средства, выделяемые Инспекции для выполнения возложенных на нее функций; полномочия Инспекций и ее сотрудников, необходимые для решения стоящих перед ней задач; а также критерии оценки эффективности деятельности Инспекций.
Список литературы
- Правительственная Программа по материально-техническому и социально-правовому обеспечению УИС МВД и мест предварительного заключения под стражу ГСК РК на период до 2000 года, одобренная Постановлением Правительства РК от 01.10.1996 г. № 1199 «О мерах по стабилизации деятельности учреждений уголовно-исполнительной системы и мест предварительного заключения под стражу в Республике Казахстан»; Программа улучшения материально-технической базы исправительных учреждений и следственных изоляторов РК на 2001-2003 годы. Утверждено Постановлением Правительства РК от 22.01.2001 г. № 92.
- Программа дальнейшего развития уголовно-исполнительной системы РК на 2004 - 2006 годы. Утверждено Постановлением Правительства РК от 31.12.2003 г. №1376.
- Закон РК №244 от 16.07.2001 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам реформирования уголовно-исполнительной системы и статуса ее работников»
- Программа дальнейшего развития уголовно-исполнительной системы РК на 2007 - 2009 годы. Утверждено Постановлением Правительства РК от 06.08. 2007 г. №673.