Общая характеристика становления и развития законодательства о землях городов

Надо учитывать исторический аспект: какое законодательство мы получили в наследство от прежнего времени, что в нем плохого и что хорошего, могущего служить решению сегодняшних проблем[1] для рационального использования земель в современном городе. Города возникают не сразу. Они формируются десятилетиями, столетиями, тысячелетиями. Каждое поколение вписывает в их историю свою строку. Преемственность эта так же закономерна, как смена эпох. Крупицы труда, оставленные предками, пусть даже самые малые, заслуживают уважения, обогащают нас опытом, позволяют глубже разобраться в исторических событиях, пробуждают любовь к родной земле. Города растут, меняют облик. Что-то отмирает, уходит в небытие, а что-то нарождается, занимая его место. Города Казахстана были многофункциональными: будучи местом средоточия ремесла, торговли и сельского хозяйства, они выполняли и роль политических, административных центров. При этом были также центрами науки, образования и культуры. Имя Абу Наср аль-Фараби известно сегодня всему миру. А родиной его был небольшой городок Весидж неподалеку от знаменитого Отрара. Тараз и города в его округе Шельджи, Джикиль были описаны Абу-л-Фида в географическом сочинении как города ученых и мудрецов.

До вхождения Казахстана в состав России порядок регулирования земельных отношений был основан на нормах обычного права. Земельной реформой 1868г. территория Казахстана была объявлена государственной собственностью Российской империи. Согласно ст. 210 «Временного положения » земли, занимаемые киргизскими кочевьями, признаются государственными и представляются в общественное пользование киргизов. Присоединение Казахстана к России привело к полуоседлому образу жизни части казахов, распространению земледелия. Земельная собственность казахских биев, правителей, баев была ликвидирована. Был сохранен с некоторыми  ограничениями порядок регулирования земельных отношений в казахских аулах, основанный на нормах обычного права.

 В XIX веке к процессу узурпации общинных земель султанами и родовой знатью добавилась колониальная политика царизма, сопровождавшаяся захватом лучших общинных земель для казачьих поселений. [2, с.38]. Правовое регулирование земельных отношений помимо обычного права, осуществлялось общеимперским российским законодательством. Таким образом, присоединение Казахстана к России не могло не отразиться на характере земельных отношений и на их правовом регулировании. Из этого вытекает, что невозможно рассмотреть данный исторический этап правового регулирования землями города в отрыве от России. …«Союз с Россией способствовал более интенсивному процессу оседлости казахского населения, с развитием добывающей промышленности зарождается национальный рабочий класс, строятся города, заводы, фабрики. Правовой режим земель, установленный российским правительством в Казахстане, ничем не отличался от правового режима самой России. Земельная реформа осуществлялась в соответствии с земельным строем, установленным Российским государством.» [3,с.45]

В развитие земельно-правовых отношений в городах, на тот период связано с изданием императрицей Екатериной II 21 апреля 1785г. Грамоты на права и выгоды городам Российской Империи [4]. Данная Грамота, именуемая иногда в литературе Жалованной Грамотой городам, включала в себя Городовое Положение, действовала на протяжении почти 100 лет, и утратила силу лишь в 1970 г., в связи с изданием нового Городового Положения. Жалованная Грамота городам стала «первым законодательным актам, имеющим общее значение для всех городов и являющимся как бы в основным законом городских прав и обязанностей»[5] Положения Жалованной Грамоты способствовали также юридическому утверждению границ городов, внутригородскому разделению их земель на категории и закреплению земельных участков за различными субъектами, в том числе на праве собственности. [6]

В начале – середине XIX века охарактеризовался изданием свыше 150 законодательных актов в отношении отдельных городов [7] Кроме того, в законодательстве постепенно появлялись общие для всех городов правовые нормы, регулирующие вопросы предоставления городских земель, осуществления различных видов строительства на земельных участках в городах, совершения сделок с земельными участками, контроля за их использованием в соответствии с утверждёнными планами и т.д. Однако данные нормы были разбросаны по различным законодательным актам. В дальнейшем они были объединены по отраслям и в систематизированном виде включены в соответствующие разделы Свода Законов Российской Империи. Кроме того, законодательством были урегулированы отдельные вопросы распоряжения городскими землями (в частности в предоставлении земельных участков), а также осуществления контроля за использованием земель, разрешения земельных споров.[6,с.48] В истории России особую роль в организации правового регулирования использования земель поселений и их застройки сыграл специальный центральный комитет, который был создан в 1843 г. Для составления Строительного устава 1857 г., а позднее Строительный устав 1900 г. издания [8] регулировали вопросы осуществления строительства, казенных зданий, церквей, частных городских построек и контроля (надзора) за такой деятельностью. Уставом регламентировались кодифицированная система принципов и организационные формы архитектурно-градостроительного дела, взаимопроникновение технического и гуманитарного начал, которыми определяются специфика деятельности[9] основная цель правового регулирования градостроительных отношений в дореволюционной России заключалась, таким образом, в установлении строительных требований к параметрам(высоте, площади ) построек, техническим характеристикам, размещению пристроек, ограждений и ремонту сооружений. А отсюда, как отмечается в литературе, строительный надзор «имел целью обеспечение соблюдения требований при строительстве зданий, предупреждение от пожаров и различных опасностей неправильно возведенных построек».[10]

Городские земли относились дореволюционным правом к недвижимому имуществу, их правовой режим изучался в основном наукой гражданского права. Дореволюционное законодательство различало вотчинный спор, т.е. спор о праве собственности на земельный участок, и межевой спор, т.е. спор о границах и местонахождении земельного участка. Вотчинный спор и межевой спор имели разную подсудность. Такое раздвоение подсудности делало земельные процессы весьма сложными, чрезвычайными длительными, очень дорогими. Для несостоятельных слоев населения такой процесс был делом безнадежным из-за больших судебных расходов.[11]

В 1917 г., известные революционные события привели к установлению советской власти и образованию Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (РСФСР). Именно с этого года земельное право Республики Казахстан вступило в новую, продолжительную и относительно стабильную фазу своего развития, в течение которой сформировались устойчивые, несомненно, обусловленные государственной политикой страны общественные земельные отношения. Насколько они были прогрессивны и эффективны - вопрос отдельный, но ясно одно, что их влияние на весь современный уклад жизни, мировоззрение людей, экономическое развитие страны остается существенным. Декретом о земле от 27 октября 1917 г.[12] право частной собственности на землю, в том числе городскую и сельскую, было отменено, городские и сельские земли с домашними садами и огородами оставались в пользовании их владельцев. Это подтвердил Декрет СНК РСФСР от 14 декабря 1917г. «О запрещении, сделок с недвижимостью» по положениям данного акта право частной собственности на городские земли отменялись[13]. Крестьянский наказ, утвержденный Декретом «О земле» от 27 октября 1917 г.[12] в качестве временного руководящего документа, провозгласил обобществление всех земельных ресурсов. Направленный главным образом на регулирование использования земли для сельскохозяйственного производства, Наказ (п.3) закрепил земельные участки городских и сельских поселений, занятые усадебной застройкой, в пользовании их владельцев до решения вопроса особым «законодательным порядком». Однако оставалось не ясным, в чьем велении должны находиться другие территории в составе земель поселений. Так, в части территорий городов могли передаваться в ведении различных субъектов (местных исполнительных органов жилищно-коммунального хозяйства, транспортных организаций) и не всегда при наличии достаточных тому оснований[14]

 Декретом ВЦИК "Об отмене права частной собственности на недвижимость в городах" от 20 августа 1918 г. [15]был определен правовой статус городских земель и недвижимости. Право частной собственности на все без исключения участки, как застроенные, так и недостроенные, было отменено, а в городских поселениях с численностью жителей свыше 10 тыс. чел. также было отменено право частной собственности на все строения, которые вместе с находящейся под ними землей имели стоимость или доходность свыше предела, установленного местными органами власти. Все городские земли и строения, изъятые из частной собственности, подлежали передаче в распоряжение местных органов власти в котором, право частной собственности на городские земли отменялось.

ВЦИК было принято «Положения о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию» от 14 февраля 1919 г. которым в законодательство был введен термин «государственный земельный фонд», в состав которого вошли все земли, независимо от целевого назначения. Согласно 9 ст. Положения, земли городов и поселков выделись в отдельную категорию, и относились к землям специального назначения.

После Октябрьской революции были предприняты попытки кодификации земельного законодательства и были установлены новые земельно-правовые отношения. В начале 1918 г. Наркомземом был разработан проект Земельного кодекса РСФСР. Проект включал основные положения Декретов о земле и о социализации земли. В проекте Кодекса содержались положения о сельскохозяйственных землях, землях городских, землях транспорта. На III Всероссийском съезде Советов в декабре 1920 г. говорилось о необходимости перехода к практическим мерам помощи крестьянскому единоличному хозяйству. IX Всероссийский съезд Советов (декабрь 1921 г.) поручил Наркомзему пересмотреть действующее земельное законодательство в целях полного согласования его с основами новой экономической политики и превращения его в стройный, ясный, доступный пониманию каждого земледельца свод законов о земле. В целях упорядочения и создания устойчивого трудового единого хозяйства третья сессия ВЦИК девятого созыва в мае 1922 г. приняла Закон "О трудовом землепользовании" и постановление  "По вопросу о кодексе земельных законов". Четвертая сессия ВЦИК девятого созыва 30 октября 1922 г. утвердила ЗК РСФСР, который вступил в действие 1 декабря 1922 г. Вскоре земельные кодексы были приняты (в основном на базе ЗК РСФСР) и в других союзных республиках созданного в 1922 г. Союза ССР. Введение Земельного кодекса в действие в автономных республиках РСФСР (Киргизкой (Казахской) и др.) проводилось в соответствии с учетом их специфики.[ 3,с.50]

История правового регулирования городских земель начался после победы социалистической революции и продолжался до 1931-1932 гг. В этот период складывается и оформляется законодательство о землях городов в качестве специальной отрасли земельного права. Земельная политика того периода была направлена на защиту трудящегося городского населения против городских эксплуататорских классов. Вопрос об определении особого правового режима для городских земель после победы Октябрьской революции длительный период оставался открытым. В Инструкции по применению Положения о социалистическом землеустройстве, утвержденной 11 марта 1919 года Наркомземом РСФСР, была специальная глава об отводе земель городам, поступают в распоряжение городских Советов. Однако несмотря на это, земельные органы по-прежнему продолжали вмешиваться в городское земельное хозяйство и только Земельный кодекс РСФСР, введенный в действие с 1 декабря 1922г. твердо установил порядок, при котором действия земельных органов перестали распространятся на городские земли.[11,с.12] В первом Земельном кодексе РСФСР от 20 октября 1922 г. [17] была окончательно закреплена государственная собственность на землю и усилено влияние государственных органов на регулирование земельных отношений. Земля, ее недра, леса и воды полностью были выведены из оборота. Так как земля стала объектом исключительно государственной собственности, ее нельзя было не продать, ни заложить. Право пользования земельным участком предоставлялось, контролировалось и могло быть изъято лишь государством. Кодекс состоял из основных положений и трёх  частей: о трудовом землепользовании, о городских землях и государственных земельных имуществах, о землеустройстве и переселении. Особый раздел был посвящен правовому режиму городских земель, выделялась категория земель специального назначения (ныне - земли промышленности). Правовой режим городских земель регламентировался, в разделе I части II статьей 144 ЗК РСФСР где указывалось, что городскими признаются все земли внутри действующей городской черты. Положением о земельных распорядках в городах, утвержденным Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 13 апреля 1925 г., [18] кодифицировано законодательство о правовом режиме городских земель. Положение определило состав городских земель, порядок их предоставления в пользование на праве аренды и порядок изъятия. Положение о земельных распорядках в городах, который, устанавливал что все земли в пределах городской черты с находящими на них лесами и зелеными насаждениями, недра городских земель, береговая полоса и водные пространства в пределах этой черты в чьем бы пользовании они не находились, за исключением изъятых в соответствии с законодательством земель, находятся в ведении местных органов. Положение из состава земель городов изъяло лишь земли, занятые для военных нужд, нужд транспорта (железнодорожного, речного, морского) и для разработки недр. Городские земли образовывали самостоятельную категорию земель, под которыми понимались земли городов и поселков городских поселений, находящиеся внутри городской черты.

Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 4 октября 1926 г., был принят один из первых нормативных актов советской власти в сфере планировки и застройки городов «Об обязанности для городских поселений и поселков иметь планы и проекты планировки». [19] Города были обязаны иметь следующие, утвержденные в установленном законом порядке, документы: а) план существующего расположения городских земель; б) проекты планировки, содержащиеся проекты переустройства существующих селитебных территорий, проекты дальнейшего развития соответствующих городов на срок не менее пятнадцати лет, и устанавливающие целевое назначение городских земельных участков.[1,с.30] к проектам планировки прилагались правила застройки городов. Строительство и реконструкция городов осуществлялись на основании утвёржденных проектов планировки.

В постановлении ЦИК СССР от 15 декабря 1928 г. «Общие начала землепользования и землеустройства» [20] впервые дана развернутая характеристика национализации земли, под которой понимаются отмена навсегда частной собственности и установление исключительной государственной собственности. Общие начала землепользования и землеустройства, урегулировали основной круг земельных отношений: определили цели и задачи земельного законодательства; установили, что субъектом права собственности на землю является СССР; разграничили компетенцию Союза ССР и союзных республик в области регулирования земельных отношений; подробно регламентировали землеустройство; определили правовой режим сельскохозяйственных земель, земель специального назначения, городских земель, земель государственного запаса и других земель, а также сформулировали права и обязанности землепользователей и установили порядок разрешения земельных споров и т.д. Городскими землями признавались находящиеся внутри городской черты, за исключением земель специального назначения. В состав городских земель земли специального назначения могли входить после того как отслужат свой срок. Согласно в ст.56 Общих начал: « по миновании надобности, для которой земли специального назначения были предоставлены, они поступают в распоряжение соответствующих земельных или городских органов, по принадлежности. [20] Из этого следует, что городские земли составляли самостоятельную категорию земель, под которыми понимались земли городов и поселков городских поселений, находившиеся внутри городской черты, не изъятые из их состава в соответствии с законодательством и не признанные землями специального назначения. Относились они к ведению городских советов, и передавали вопросы законодательного регулирования земельных отношений на уровень союзных республик.

В период индустриализации, требовавшей новых земельных территорий  для промышленности и строительства городов, которые отводились для этих целей в основном за счет сельскохозяйственных земель. ВЦИК и СНК СССР 4  марта 1929г. приняли специальное Положение об изъятии земель для государственных и общественных надобностей, допускавшее  изъятие участков лишь необходимого размера и обязывающее предприятия, учреждения  и организации, которым передавались земли, возместить вызванные изъятием земель убытки.

В тот же период принимаются акты, освященные правовому режиму несельскохозяйственных земель: Положение о землях, предоставленных транспорту, от 7 февраля 1933 г., Постановление ЦИК и СНК СССР от 27 июня 1933 г. «О составлении и утверждении проектов планировки и социалистической реконструкции городов и других населенных мест». В этот период, а также впервые послевоенные годы земельное законодательство развивается главным образом за счет принятия партийно-правительственных документов, а не законов. Законодательство представлено множеством небольших по объему, слабо взаимосвязанных нормативных актов, регулирующих отдельные аспекты земельных отношений. В этих условиях требуется существенное обновление земельного законодательства, которое было проведено путем кодификации норм земельного права. В послевоенный период активизируется работа по кодификации  земельного  законодательства, и издаются нормативные акты, направленные, как и прежде, на обеспечение рационального использования и охраны сельскохозяйственных земель. Что касается первого направления, то в июле 1946 г. Совет Министров СССР принял решение возобновить прерванную войной работу по подготовке проекта Основ землепользования СССР. К 1948 г. такой проект был разработан и опубликован для широкого обсуждения. Однако на рассмотрение законодательных органов он вынесен не был. Затем началась работа  по подготовке проекта Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, первый вариант которых был подготовлен в 1957 г. Для дальнейшей работы над проектом этого закона в 1960 г. создается представительная комиссия из практических работников и ученых. Работа над проектом Основ земельного законодательства завершается к концу 1968 г.

 В 13 декабря 1968 г. принимается Верховным Советом СССР Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, и вводится в действие с 1 июля 1969 г. [21] а вслед за ними - земельные кодексы союзных республик, в значительной степени повторившие положения Основ. От Общих начал землепользования и землеустройства 1928 г. Основы земельного законодательства отличались тем, что они содержали больше земельно-правовых институтов. Основы земельного законодательства - комплексный рамочный нормативный акт, установивший общие правила поведения субъектов по отношению к земле. Он регулирует вопросы государственного управления, порядок землепользования, государственный контроль и юридическую ответственность. В Основах закреплена одна форма собственности - исключительная государственная. Запрещались любые действия, нарушающие данное право. Все земли объединялись в единый государственный земельный фонд и делились на 6 категорий в зависимости от основного целевого назначения. Основы впервые выделили в качестве самостоятельной категории земли населенных пунктов. Раздел III Основ был посвящен землям населенных пунктов. К этим землям относились земли городов, поселков городского типа и сельских населенных пунктов, получившие самостоятельное правовое определение. Согласно ст.30 к землям городов были отнесены все земли в пределах городской черты. Это положение распространялось и на земли поселков городского типа.

На базе и в развитие Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик в течение 1970—1971 гг. во всех союзных республиках, в том числе и в Казахской СССР, принимаются земельные кодексы. Земельный кодекс Казахской ССР был принят 21 июля 1971 года [22] который продублировал нормы Основ о понятии земель городских населенных пунктов. Земельный кодекс Казахской СССР регулировал земельные отношения до 1990 года. С расширением правового регулирования земельных отношений вопрос о кодификации земельного законодательства встает заново. Однако начиная с середины 80-х гг. нарастающие политические изменения в стране, вылившиеся в распад СССР в 1991 г. и образование новых независимых государств, затормозили решение проблемы кодификации, а после изменения социально-экономических и политических отношений в Казахстане придали ей иную направленность. Находясь в составе СССР, Казахстан во исполнение общесоюзной политики, направленной на развитие и разгосударствление агропромышленного комплекса, принял Земельный кодекс Казахской ССР от 16 ноября 1990 г.[23]

И так в рассматриваемый период правовой режим земель населенных пунктов в Казахстане регулировался Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик (1968 г.) [24], Земельным кодексом Казахской ССР принятым 21 июля 1971 г. [25] и Земельным кодексом Казахской ССР от 16 ноября 1990 г. [26].Принятие в 1990 году Земельного кодекса Казахской ССР явилось важной вехой в развитии земельного законодательства переходного рыночного времени, в кодификации и систематизации земельно-правовых институтов.

В современный период – период суверенного и независимого Казахстана правовой режим земель населенных пунктов устанавливался Указом Президента РК, имеющим силу закона, «О земле» от 22 декабря 1995 года, Законом РК «О земле» от 24 января 2001 года, а в настоящее время - Земельным кодексом РК от 20 июня 2003 года .

 

Список литературы

1.Земельное право.Учебник для вузов (отв.ред.-С.А.Боголюбов). изд.Норма-ИНФА. - М.,1997 г.

3. Стамкулов А.С., Стамкулова Г.А. Земельное право РК (общая часть) Учебное пособие – Алматы, 2004.-С.45

4.ПЗС,№16187

5. Кованько П.Л. Финансовые проблемы землевладения русского городов.Киев.,1919.С.2

6. Носков дисс. на соискание к.ю.н.С.-46

7. Энциклопедический словарь, Редакция и экспедиция Русского Библиографического Института «Гранат». 13-е стериотипное издание до 33-го тома под ред,проф. Ю.С.Гамбаров, проф.В.Л. Железнова и др. С.28

8. Свод законов. Т.12.ч.1.Изд.1900г.

9. Смоляр И.М.Градостроительное право: теоретические основы.М.200.С.15.

10. Черных О.В.Строительный надзор в истории России //Юрист. 2001№12.С.60.

11. Балезин В.П. Правовой режим земель городской застройки М.1963г.С.12

12. СУ РСФСР. 1917.№1. ст.3

13. СУ РСФСР. 1917.№10. ст.154

14. СУ РСФСР,1917 ,№1, ст.3

15Лебедев Д.Г. Правовое регулирование территориального планирования использования земель городов в Российской Федерации. Дис. на соискание к.ю.н. Москва 2007г.С.53

16.СУ РСФСР. 1918.№62. ст.674

17. СУ РСФСР. 1922.№68. ст.901

18. СУ РСФСР. 1925.№27. ст.188

19. СУ,1923,№65.ст.512.

20.СУ РСФСР. 1928.№69. ст.641

21. ВВС РСФСР. 1968.№51. ст.458

22. СУ РСФСР. 1922.№36. т.426

23. Ведомости Верховного Совета Казахской ССР, 1990 год И 47, ст.429

24. Основы земельного законодательства СССР и союзных республик 1969 года (утратили силу) // ИС ПАРАГРАФ

25. Земельный кодекс Казахской ССР. – Алма-Ата: Казахстан, 1971. - 124с.

26. Казахская Советская Социалистическая Республика. Земельный кодекс от 16 ноября 1990 года (утратил силу) // ИС ПАРАГРАФ

Фамилия автора: Р.Е. Умербаева
Год: 2009
Город: Алматы
Категория: Юриспруденция
Яндекс.Метрика