Некоторые вопросы применения административной ответственности за правонарушения в области регулирования земельных отношений

Ненадлежащее исполнение либо неисполнение землеохранных правовых требований, нарушение земельного правопорядка отрицательно сказывающимся на качественном состоянии земель, посягает на права и законные интересы субъектов земельных правоотношений. В этой связи особое регулятивно-охранительное значение имеют специальные правовые средства, воздействие которых направлено на пресечение правонарушения, устранение негативных последствий нарушения требований земельного законодательства, восстановление нарушенного права, и привлечение виновного субъекта к мерам юридической ответственности. В рамках правовой системы обеспечения требуемого состояния земельных отношений юридическая ответственность вступает в действие в качестве крайней меры. Сущность юридической ответственности составляют обязанность виновного лица претерпевать лишения и ограничения / санкции / в связи с совершенным правонарушением, восстановление нарушенного правового состояния и предупреждение совершения подобных правонарушений в последующем. Поэтому юридическая ответственность представляет собой особое средство обеспечения земельного правопорядка и земельных прав субъектов. В литературе целью юридической ответственности определяется восстановление нарушенного права, обеспечение должного правопорядка и законности / 1, с.148 – 151/. В системе мер и видов юридической ответственности особое место занимает административно – правовая ответственность за земельные правонарушения. Она обладает такими качествами и преимуществами, как: несложная процедура применения; оперативное реагирование на факт правонарушения; обеспечение неотвратимости наказания «по горячим следам» /2, с.312-313/. Наиболее общим основанием, объединяющим конструкции целого ряда составов административных земельных правонарушений, предусмотренных в Кодексе РК об административных правонарушениях от 30 января 2001 г. /далее – КОАП РК / является нарушение требований охраны и рационального использования земель. Охрана и рациональное использование земель относится к числу основных принципов земельного права, тем самым, определяет сущностную направленность земельного законодательства. Под охраной земель исходя из содержания законодательства, следует понимать систему правовых организационных, экономических и других мер, направленных на охрану земли как составной части природной среды, рациональное использование земель,предотвращение необоснованного изъятия земель из сельскохозяйственного и лесохозяйственного оборота, а также на восстановление и повышение плодородия почвы. Следует отметить, охрана и рациональное использование имеют тесную диалектическую взаимосвязь. Без соблюдения землеохранных требований невозможно говорить о рациональности землепользования. Рациональное землепользование в качестве исходного условия предполагает обязательный учет землеохранных императивов, закрепленных в земельном законодательстве, природоохранных, экологических стандартах и нормативах. Охрана земель осуществляется в целях предотвращения деградации и нарушения земель, других неблагоприятных последствий хозяйственной деятельности. Следовательно, рациональным следует считать такое землепользование, которое не приводит к указанным негативным последствиям. Раскрывая содержательную сторону рационального землепользования, в отечественной правовой литературе указываются на такие меры как обеспечение сохранности сельскохозяйственных угодий, рекультивации земель /3, с.10–20/. Земельный Кодекс Республики Казахстан от 20 июня 2003 / далее – ЗК РК / в числе основных принципов земельного законодательства перечисляет охрану и рациональное использование земель. Однако в ЗК РК нет специального раздела или отдельных норм, посвященных вопросам рационального землепользования. В перечне основных понятий, используемых в ЗК РК отсутствует термин « рациональное землепользование». Как ЗК РК, так и в Экологическом кодексе Республики Казахстан от 9 января 2007 г. значительно больше внимания уделено охране земель, нежели раскрытию содержания рационального землепользования. Экологический Кодекс содержит специальную главу об экологических требованиях к использованию земель /глава 31/. Эти требования определяют условия изменения целевого назначения земель, зонирования земельных территорий, осуществления различных видов деятельности на отдельных категориях земель. Для раскрытия понятия «рациональное землепользование» представляют интерес статьи 216 - экологические требования по оптимальному землепользованию и 217 – экологические требования при использовании земель Экологического кодекса. Сопоставительный анализ их содержания позволяет считать, что рациональное землепользование предполагает одновременный учет экологических требований и экономических условий использования земель. Раскрытие в законодательстве в одинаковой степени требований охраны и рационального использования земель в тесной их взаимосвязи имеет методологическое значение для построения оптимальной системы составов земельных правонарушений,влекущих административную ответственность. Поэтому дальнейшее развитие земельного законодательства должно подразумевать более детальную регламентацию требований к рациональности землепользования. Это позволит разработать новые составы административных земельных правонарушений. Необходимость подобного подхода объясняется тем что, в административном законодательстве преобладают формальные составы правонарушений, нормы об ответственности являются бланкетными, отсылочными. Например, ст. 250 КОАП РК предусматривает ответственность за порчу земли. Данная норма приводится в действие на основании специальных норм, определяющих нормативы состояния почв. К ним, в частности, относятсянормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других биологических веществ, загрязняющих почву и оценочные показатели санитарного состояния почвы населенных пунктов /4/.Без актов указанного порядка статья 250 КОАП РК оказалась бы в категории недействующих. И таких норм, нуждающихся в специальных актах, обеспечивающих возможность их применения  в административном законодательстве немало. Еще одна проблема – это взаимодействие видов и норм юридической ответственности при реагировании на земельные правонарушения, влекущие экологический ущерб. Предусмотренные административным законодательством санкции за нарушения земельного законодательства не в состоянии обеспечить полное восстановление нарушенного качества земель и природного баланса. Объясняется это тем, что большинство административных земельных проступков отнесено к формальным составам, и на практике не всегда берется во внимание угроза причинения или наступление вреда, в том числе экологического. В таких случаях необходимо обеспечить применение мер, соответствующих особенностям, общественной опасности правонарушения, характеру и масштабу причиненного ущерба. Это означает одновременное реагирование на факт правонарушения и его последствия различных средств правового воздействия из имеющегося арсенала видов юридической ответственности. Каждый вид ответственности имеет свою сферу действия, они не конкурируют, а взаимодополняют друг друга. В литературе отмечается разделение функций между существующими видами юридической ответственности /2, с.305-306/. Еще один важный вопрос – обеспечение квалифицированного рассмотрения административных земельных правонарушений. Его решение следует рассматривать в контексте общих проблем земельного процесса как средства реализации и защиты земельных прав. Каждая материальная отрасль для эффективности регулирования, для полноценной реализации регулятивных возможностей нуждается в соответствующем процессуально – процедурном обеспечении. Если материальная отрасль определяет содержание, сущность, направления, цели и задачи правового регулирования, то процессуальные отрасли составляют каркас, способы механизма правового воздействия. Без процессуальных норм материальные нормы обречены на бездействие, по сути - это беспомощное декларирование. Соотношение, функциональное взаимодействие материального и процессуальных компонентов права,  возрастание роли процессуального права в условиях интенсификации правового регулирования, усиления правовой основы общественной жизни исследованы во многих работах. Применительно к земельно-правовой сфере круг этих проблем впервые в Казахстане исследовался проф. Б.Ж. Абдраимовым /5/, вопросы экологического процесса специально исследованы в работах М.А. Аленова /6/. Основной теоретический вывод в этих работах – интересы эффективного функционирования материальной отрасли права порождают необходимость возникновения адекватной сущности, целям, задачам и особенностям сфере правового регулирования нормативно правовой общности процессуального назначения.Главное функциональное предназначение этой общности – обеспечение реализации материальных норм, придание им жизненной силы, обеспечения ее движения по кровеносным сосудам правовой материи. В рамках проблемы правореализации и правоприменения особое значение имеет вопрос о специализированных судах. Мировая практика идет по пути углубления специализации рассмотрения юридических споров. Эта тенденция объясняется усложнением содержания правоотношений, увеличением нормативной массы применяемой на практике, огромной правовой информации, требующей специальных знаний и познаний. В США, например, действует развитая сеть специализированных судов: налоговые, по делам о банкротстве, по делам несовершеннолетних, по делам о нарушении ПДД. Проф. Г.Е. Быстров, исследуя судебную защиту прав аграрных предпринимателей в Латинской Америке, упоминает аграрную прокуратуру и систему специализированных аграрных судов Мексики, рассматривающих аграрные и земельные споры /7, с. 195–211/. В РФ аналогичные процессы просматриваются в том, что наряду с судами общей юрисдикции и арбитражными судами, земельные споры рассматриваются также и третейскими судами /8/. Профессор С.А. Боголюбов по этому поводу в Комментарии к ЗК РФ дает следующее разъяснение: «Развитие рыночных отношений и имущественного оборота, вовлекающего в свою орбиту земельные участки, обусловили увеличение количества и сложности земельных споров, из – за чего законодателем для разгрузки судов … предусмотрено подключение к разрешению данной проблемы третейских судов» /9, с.301/. В нашей стране процесс специализации судов тоже набирает обороты. К этому времени созданы и действуют  специализированные административные и экономические суды. Практика их деятельности показывает эффективность и качество разрешения дел. Следовательно, подтверждается целесообразность дальнейшего развития системы специализированных судов. Указом Президента РК от 13 ноября 2006 г. был образован Специализированный финансовый суд в г. Алматы, имеющий статус областного суда. С точки зрения потребностей практики назревает необходимость создания также экологического и земельного судов. Предложения и обоснования по учреждению специализированных земельных судов содержатся в трудах Б.Ж. Абдраимова, А.Х. Хаджиева и др. ученых. В последнее время в литературе все чаще поднимаются практические аспекты вопроса, то есть основания, условия, принципы создания специализированных судов.Совсем недавно рассмотрен и уже принят проект Конституционного закона РК «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон РК « О судебной системе и статусе судей в Республике Казахстан. В контексте рассматриваемого нами вопроса было бы целесообразно предусмотреть в законодательстве о судебной системы страны норму следующего порядка: «В РКмогут создаваться другие суды, в том числе специализированные суды (военные, земельные /выделено нами/, экологические, финансовые, экономические, по делам несовершеннолетних и другие).При этом в основу создания и функционирования специализированных земельных судов, в целях минимизации влияния на них местных исполнительных органов, акимов / глав административно-территориальных образований / необходимо заложить принцип экстерриториальности, то есть пределы их юрисдикции не должны совпадать с пределами административных территорий. Такой принцип формирования институциональных структур применяется при создании контрольно – инспекционных, надзорных органов. Принцип экстерриториальности лежит, например в основе создания и функционирования межрайонных, межобластных природоохранных прокуратур. На основе такого же подхода действуют бассейновые инспекции по охране окружающей среды. Образованное в 2008 г. Агентство РК по защите конкуренции имеет семь межрегиональных территориальных инспекций, выведенные и функционально, и территориально из подчинения областных акиматов. Глава этого ведомства подобный подход объяснил тем, что «местные исполнительные органы всегда хотят «опекать» любые контрольно – надзорные структуры» /10/. Аналогичный принцип в определенной степени реализован при создании местных территориальных структур земельной инспекции Агентства РК по управлению земельными ресурсами. Охрана земель обеспечивается системой организационных, экономических и правовых мер, направленных на стимулирование экологически безопасных технологий производства, проведением комплекса мероприятий по предотвращению деградации и нарушения земель, разработку и внедрение в практику нормативов оптимального землепользования. Непосредственно правовые меры охватывают юридические рычаги внедрения землеохранных технологий производства, развернутое и четкое определение прав и обязанностей субъектов права собственности и землепользования по обеспечению мер по охране и рациональному землепользованию, а также санкции за нарушения требований земельного законодательства. Это говорит о том, что меры юридической ответственности, в том числе административно-правовые санкции эффективны только в том случае, если меры будут носить системный характер. Приоритетное значение имеют организационно – превентивные, экономические, стимулирующие меры, обеспеченные, в том числе и средствами правового порядка.

  

Список литературы

1. Атжанов Т.Ж., Роднов А.М. Теория государства и права . Санкт –Петербург, 2000 г.

2. Хаджиев А.Х. Земельное право Республики Казахстан, Алматы, Изд – во «Юрист», 2002, 376 с.

  3. Еренов А.Е., Мухитдинов Н.Б. , Ильяшенко Л.В. Правовое обеспечение рационального природопользования. Алма –Ата , «Наука», 1985 , 150 с.

 4.  Совместный приказ Министерства здравоохранения РК от 30 января 2004 года № 99 и Министерства охраны окружающей среды РК от 27 января 2004 г. № 21 – п /Справочная система ЮРИСТ/

 5. Абдраимов Б.Ж. Проблемы совершенствования процессуальных форм реализации норм земельного права. Алматы: Изд – во «Юрист», 2001 г.

6. Аленов М.А. Экологический процесс: нормативное регулирование и проблемы правоприменения. Астана., 2007 г. – 412 с.  

7. Г.Е. Быстров. Правовые проблемы земельной и аграрной реформ в зарубежных странах. Теория, практика, итоги, перспективы. Минск., БГЭУ, 2001, 211 с. 

8. Федеральный закон от 24.07.2002 № 102 – ФЗ «О третейских судах в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. №30. Ст.3019

9. Комментарии к ЗК РФ с постатейными материалами и судебной практикой. Под ред. Проф. С.А. Боголюбова. М. – ЮРАЙТ., 2006., 560 с.

10. Есенбаев М. Демоны демонополизации (интервью) / Экспресс – Казахстан, № 180, 25 сентября, 2008 г.

Фамилия автора: А.А.Сабердинова
Год: 2008
Город: Алматы
Категория: Юриспруденция
Яндекс.Метрика