Понятие и правовые основы рекультивации нарушенных земель

Для определения и правового закрепления форм и способов восстановления нарушенных земель важное значение имеет анализ и классификация видов  нарушений, деградации земель. Наибольшую серьезность по своим последствиям представляют ухудшение качества, приведение в непригодность земель в сфере недропользования. Исторически и в настоящее время серьезным фактором деградации земель продолжает оставаться сельскохозяйственное производство. Его технологический цикл подразумевает обязательное проведение почвоохранных, восстановительных мероприятий. Однако на практике нередко  допускаются отклонения, что приводит к негативным последствиям в виде деградации огромных площадей  сельскохозяйственных земель.

Кроме того, серьезную угрозу сельскохозяйственным землям представляют отсталые технологии, отходы и выбросы промышленного производства. Здесь имеет место конфликт интересов и не всегда соблюдается принцип приоритета земель сельскохозяйственного назначения. Данный принцип подразумеваетповышенные требования к охране земель, сохранению и воспроизводству плодородия почвы.

Исходя из этого, в Земельном кодексе РК от 20 июня 2003 г.,  в статье 140 в качестве одного из основных требований к собственникам и землепользователям закреплено положение об обязанности  рекультивации нарушенных земель, восстановлении их плодородия и других полезных свойств  и своевременном вовлечении ее в хозяйственный оборот /1, далее – ЗК РК /. Невыполнение  данного требования влечет определенные правовые санкции и прекращение прав на земельный участок в установленном порядке. Почва в научной, в том числе в правовой, литературе определяется как поверхностный слой земли, характеризующийся особым качественным составом и структурой, обладающим уникальным свойством плодородия. В силу особой значимости, уникальных функциональных свойств почвы, отношения по ее использованию и охране становятся важным объектом правового регулирования. Правоотношения по использованию, охране и восстановлению почвы постепенно начинают  занимать  заметное место в системе земельных и экологических правоотношений. В теории земельного  права почва еще с советских времен рассматривается в качестве самостоятельного объекта правового воздействия и охраны. ЗК РК дает следующее определение почвенного слоя: поверхностный слой суши земли, особое природное образование, обладающее только ему присущим строением, составом и свойствами (ст. 12, п. 39).

Земельный участок в ЗК РК определен как  выделенная в замкнутых границах часть земли (ст.12, п.21). В качестве общего правила для определения пределов прав на земельный участок применяется следующее общее правило: право на земельный участок распространяется на  находящиеся в границах этого участка поверхностный почвенный слой, замкнутые водоемы, насаждения Ст. 42 ЗК РК. Таким образом, почва в законодательстве рассматривается одним из основных  признаков земельного участка, определяющим границы действия земельных прав. Однако это неверный подход. Почва не может выступать обязательным признаком земельного участка, по той причине, что  ее может просто не оказаться на участке. Безусловно,  понятия «земля» и «почва» тесно взаимосвязаны, во многом совпадающими, но различными по своему функциональному предназначению.

Нам представляется, что почва и земля в контексте их природно-экономических связей соотносятся как часть и целое. Хозяйственная ценность почв не отделима от ценности самой  земли, которая охватывает рельеф и экспозицию участков, их размеры и размещение, т. е. весь комплекс факторов, определяющих условия и возможности использования почвы. В отличие от естественнонаучного понимания почвы как относительно самостоятельного природного тела и  объекта изучения, законодательство в основном  рассматривает почву как составную часть, принадлежность земли. Вместе с тем многими авторами они рассматриваются как относительно самостоятельные объекты, в законодательстве просматривается тенденция установления особого правового режима почвы  как  важнейшего и уникального  природного ресурса. Одновременно отдельными учеными отстаивается необходимость комплексного регулирования,  не все  разделяют  мнение о необходимости  вычленения почвы в качестве самостоятельного объекта.

Правовые взгляды ученых оказывают соответствующее воздействие на состояние, направленность правотворчества по данному вопросу. Поэтому не случайно то, что далеко не все государства дошли до понимания необходимости  самостоятельного, специального регулирования правоотношений по охране почвы. Лишь отдельные страны на законодательном уровне признали почву в качестве специального  объекта и приняли соответствующие  законы. Специальные акты о почве  разработаны и приняты в  РФ, Грузии, Литве.  Большинство стран ограничилось законами об общих требованиях по охране объектов окружающей природной среды и природных ресурсов от истощения и загрязнения. В законодательствах большинства стран правовое регулирование охраны и восстановления почв обеспечивается посредством общих норм об охране природных ресурсов от загрязнения, засорения либо истощения.  В связи с тем, что предмет правового регулирования (общественные отношения) и объект правового воздействия (то по поводу чего возникают общественные отношения), непосредственно связан с почвой, почвоохранные нормы (требования и правила) получили  наиболее развернутое, системное закрепление в земельном и горном законодательствах. Здесь содержатся общие требования по охране и восстановлению плодородного слоя почвы. Закреплены обязанности земелепользователей в случаях неизбежности разрушения плодородного слоя почвы, ее снятия, складирования, транспортировки и сохранения с последующим ее нанесением на соответствующий земельный участок. Это положение предусмотрено и в национальном законодательстве о земле, о недрах и недропользовании, экологическом законодательстве. Законодательство предусматривает процедуру компенсации и юридической ответственности в случаях причинения ущерба и нарушения почвоохраннных требований.  Охрана и восстановление почвы приобретает актуальность в связи с необходимостью: сохранения плодородия земель как фактора обеспечения продовольственной безопасности; для обеспечения баланса в экосистеме, в качестве способа предотвращения деградации экологических систем. 

Исходя из особой важности почвы в качестве элемента земли, в научной литературе зачастую под рекультивацией понимают мероприятия по восстановлению почвенного слоя. Правовое обеспечение сохранения, повышения, а в необходимых случаях и восстановления почвенного плодородия земель – это важнейшее мероприятие в отношении земель сельскохозяйственного назначения и лесохозяйственного использования.   В литературе под рекультивацией понимается восстановление плодородия и других полезных свойств земли и вовлечение ее хозяйственный оборот. Вместе с тем рекультивацию земель нельзя сводить только к восстановлению нарушенного почвенного слоя  сельскохозяйственных угодий.

Следует согласиться с мнением о том, что отождествление их совершенно неправомерно, поскольку объект рекультивации - это не только почвы, которых зачастую на нарушенных участках и нет, и не горные породы, а нарушенные земли в целом /2,  с. 11/. О неверности сведения сущности деградации, нарушения земель  только к почве, ухудшению ее качественных характеристик свидетельствует  анализ норм ЗК РК, относящихся к охране земель. Правила консервации земель, утвержденных постановлением Правительства РК от 29 сентября 2003 г. № 993 (с изменениями и дополнениями от 6 июня 2006 г. № 511) /3/. Здесь дано определение понятия «деградация земель»: совокупность процессов, приводящих к изменению функций земли как элемента природной среды, количественному и качественному ухудшению ее состояния, снижению природно-хозяйственной значимости». Нарушенные земли трактуются как «земельные участки, на которых в результате хозяйственной деятельности уничтожена растительность, разрушен почвенный покров, изменены гидрологический режим и рельеф местности». То есть, трактуемые понятия охватывают достаточно широкий спектр негативных изменений и воздействий, связанных с землей, нежели только ухудшение, порча почвы. Если исходить из смысла нормативных положений и исследовать структуру нарушенных земель, то к нарушенным можно отнести земли, загрязненные, в том числе веществами биогенного происхождения, а также подвергшиеся захламлению.

Рекультивация направлена не только на охрану, но и на рационализацию землепользования. Во-первых, при рекультивации достигается неоднократное и интенсивное использование одних и тех же земельных участков для различных целей. Во-вторых, рекультивация как система экономических, научно-технических, технологических и организационных  мер по  охране земель связана не только с восстановлением нарушенного участка, а представляет собой устранение вредных последствий хозяйственной деятельности на земную среду.

Конкретные цели  проведения рекультивации, ее технологические особенности и содержание определены в специальных нормативных и технико-юридических актах. В частности, в Инструкции по разработке проектов рекультивации нарушенных земель, утвержденной Приказом Председателя Республики Казахстан по управлению земельными ресурсами от 22 ноября 2008 года № 239-1,  рекультивация земель определена как комплекс работ, направленных на восстановление нарушенных земель для определенного целевого использования, в том числе прилегающих земельных участков, полностью или частично  утративших свою ценность в результате отрицательного воздействия нарушенных земель, а также на улучшение условий окружающей среды. К нарушенным землям  данный акт относит земли, утратившие свою ландшафтную первозданность и иную ценность или являющиеся источником отрицательного воздействия на среду, в связи с нарушением почвенного покрова, гидрогеологического режима и рельефа местности в результате производственной деятельности человека. Рекультивация как специфический способ охраны качества земель, связана с восстановлением функциональных качеств земли как средства производства в аграрном секторе и операционного базиса любой хозяйственной деятельности, а также составной части природной среды. В зависимости от физико-географических, природных условий местности, вида разработок и перспективы использования нарушенных земель рекультивация может иметь различные направления:создание на нарушенных землях пашен, садов, лугов и пастбищ; создание лесонасаждений охранного, а также эксплуатационного значения; организация зон отдыха, парковых насаждений, озеленение и консервация отвалов, загрязняющих природную среду.

Рекультивация подразделяется на техническую и биологическую, в зависимости от того, что восстанавливается: ландшафт земельного участка или же необходимый уровень плодородия почвы. В зависимости от того,   для каких целей восстанавливалась земля, рекультивация подразделяется на сельскохозяйственную, лесохозяйственную и рыбохозяйственную/4, с. 191-193/. Выделяется также озеленительная, санитарно-гигиеническая рекультивация, рекультивация в области жилищного и капитального строительства.

Рекультивация сельскохозяйственных угодий отнюдь не означает восстановления их в качественных прежних параметрах, а сводится к восстановлению общих функциональных природных свойств земельного участка как операционного базиса (на горнотехническом этапе рекультивации) и средства сельскохозяйственного производства в новых качествах и сроках (на биологическом этапе рекультивации). И не случайно Инструкция в качестве одного из ключевых понятий рекультивации указывает на рекультивационный слой, под которым понимается, искусственно создаваемый при рекультивации слой земли с благоприятными для произрастания растений свойствами.

Единство земли и почвы как природно-экономического ресурса, т.е. как экологического звена и главного средства производства в аграрном секторе находит адекватное правовое отражение в понятии сельскохозяйственное угодье. Исходя из этого, трудно признать верным мнение,  что при снятии плодородного слоя почвы сокращается количество угодий, занимаемых ею, а не самой почвы /5, с. 130/. Без плодородного слоя почвы сельскохозяйственное угодье утрачивает свои функциональные характеристики, перестает быть основным средством сельскохозяйственного производства. Точно также и  почва без размещения на определенном земельном пространстве и без  экологических связей с ним, будучи оторванным от своей естественно-природной основы, не способна реализовать свои полезные свойства.

Складированная почва – не почва в строгом естественнонаучном смысле этого слова, а всего лишь материал  природного, естественного происхождения, вырванный из системы экологических взаимосвязей. Рекультивация в данном случае выступает способом возвращения почвы в систему экологических взаимосвязей. При рекультивации, с учетом структуры, гидрогеологического режима определенной местности восстанавливаются функциональные природные связи складированных естественноисторических компонентов почвы с землей, т. е. восстанавливается сельскохозяйственное угодье в целом.    

Как известно, параметры негативных воздействий далеко выходят за пределы земельного участка, являющегося непосредственным объектом права землепользования. При этом рекультивация земли осуществляется в рамках природной среды в соответствии с законами ее функционирования, что нашло отражение в  ряде подзаконных нормативно-правовых актов.

Поэтому возможности рекультивации, снятия и переноса почвы на другое место ни коей мере не снижают актуальность охраны сельскохозяйственных угодий от необоснованных изъятий для несельскохозяйственных нужд. Земли, нуждающиеся в восстановлении посредством рекультивации,  относятся к категории земель с особым режимом. Запрещаются любые виды деятельности, способные привести к дальнейшему ухудшению земель. При наличии показаний предусматривается возможность изменения целевого назначения земельного участка, вида осуществляемой хозяйственной деятельности, ограничения либо полного запрета хозяйственного оборота земельного участка с его изъятием и переводом в состав земель запаса.  Применяется специальная процедура по выявлению наличия и степени нарушенности земель. Законодательство  предусмотрело специальную совокупность норм, определяющих порядок выявления, правовой режим нарушенных земель, условия, порядок и способы их восстановления. Рекультивация рассматривается одним из основных способов охраны, обеспечения качественного состояния земельных ресурсов. В ЗК РК и иных нормативно-правовых актах предусмотрены организационно-правовые основы проведения мероприятий по рекультивации земель. Но в целом это направления законодательства по охране земель нуждается в дальнейшем совершенствование. На фоне развития законодательств других стран явственно просматривается недостаточность регулирования. Одним из перспективных направлений совершенствования  представляется правовое обеспечение экономического стимулирования рекультивации нарушенных земель.

 

Список литературы 

  1. Земельный кодекс РК от 20 июня 2003 г.  - Алматы, Юрист., 2008. – 96 с. 
  2. Моторина Л. В. Промышленность и рекультивация земель. - М., 1978. - 211 с.
  3. Правила консервации земель, утвержденных постановлением Правительства РК от 29 сентября 2003 г. № 993 (с изменениями и дополнениями от 6 июня 2006 г. № 511) / Земельное законодательство. Сборник нормативных актов. - Алматы, Юрист, 2008, с. 92 - 95.
  4. Хаджиев А.Х.  Земельное право Республики Казахстан. - Алматы, Юрист, 2002,  376 с.
  5. Зарьков В.М. Почва как объект правовой охраны  // Советское государство и право.-1981. - № 5. - С.130-135.
Фамилия автора: С.Ш. Кадысов
Год: 2009
Город: Алматы
Яндекс.Метрика