Государственная служба имеет глубокие исторические корни. Подобие первых государственных служб были знакомы древним египтянам и грекам, которые имели специальные департаменты по делам юстиции, правопорядка и благосостояния. Одну из самых долгих историй имеет государственная служба Китая. Именно в Китае впервые были использованы элементы системы заслуг. При поступлении на государственную службу необходимо было пройти специальные письменные экзамены. Для объективности все тесты были анонимными - вместо указания имен на них, они специально шифровались цифрами.
Основы современных систем государственной службы в Европе были заложены в начале восемнадцатого века. На протяжении нескольких столетий развивалась система, которая дала современные формы государственных служб. Генезис этого процесса шел в направлении отказа от патронажа и построении государственных служб на принципах меритократии (системы заслуг). Важно отметить, что принадлежность страны к определенной правовой семье играет важную роль в аспекте юридической организации государственной службы.
Трудовое право призвано регулировать отношения по применению наемного труда, основанного на трудовых договорах предусмотренных трудовым законодательством. Специфика данной отрасли права и законодательства, отпочковавшихся в свое время от гражданского права, состоит в социально-правовой защите ее субъектов, в определении границ допустимого использования работодателем рабочей силы для выработки определенного количества труда за его вознаграждение. Рабочая сила неразрывно связана с работником, поэтому к ней не может быть такого же отношения, как к бездушным, используемым на основе гражданско-правовых норм, вещам: технике, оборудованию и т. д.
Отношения трудового найма находятся в сфере действия трудового законодательства независимо от того, к каким формам собственности относятся средства производства с условием соблюдения важного правила: работодатель заключает с работником трудовой договор предусмотренной трудовым законодательством.
Трудовые отношения государственных служащих в настоящее время регулируются Законом Республики Казахстан, "О государственной службе" который вступил в силу с 1 января 2000г.
Е.Н. Нургалиева отмечает, что труд государственных служащих является особой формой наемного труда, посредством которого государство выполняет свои функции в обществе. Правовое положение государственного служащего характеризуется тем, что, с одной стороны, он, не являясь работающим собственником, по отношению к имуществу предприятия находится на положении наемного работника, с другой же - участвует в управлении предприятием постольку, поскольку является представителем государства и осуществляет государственные функции.
От того, как функционирует государственный аппарат, во многом зависит гармония во взаимоотношениях между личностью и государством. Дело в том, что о государстве в целом обычно судят, как правило, по делам конкретных государственных служащих, с которыми граждане сталкиваются в повседневной жизни.
Государство должны олицетворять достойные представители государственной службы: компетентные, честные, уважающие и исполняющие закон служащие, способные откликнуться на нужды людей. Любые демократические преобразования обречены на неудачу, если не будет создан компетентный, профессиональный аппарат государственной власти. В этой связи важной задачей является правильный подбор и расстановка кадрового состава государственного аппарата.
В бывшем Советском Союзе государственная служба была практически вне сферы правового регулирования, если не считать действовавших многочисленных дисциплинарных уставов, рассчитанных, главным образом, на “нижние чины”. До 90-х годов в бывшем СССР - чуть ли не единственной среди крупных стран мира - не было закона о государственной службе, за исключением постановления ЦИК и СНК СССР от 13 октября 1929 года “Об основах дисциплинарного законодательства Союза ССР и союзных республик”, ведомственных уставов и положений о дисциплине работников, в которых закреплялись специфические правила внутреннего трудового распорядка, действующих на предприятиях, в организациях, учреждениях.
Несмотря на наличие обширной литературы, посвященной институту государственной службы, некоторая часть работ была издана в советское время, и она, естественно, не могла предусмотреть и отразить многие насущные трудо - правовые проблемы государственной службы, возникшие в период становления суверенных государств в условиях формирования рыночной экономики.
Государственная служба опосредуется правом. Согласно утверждению ученых-административистов, совокупность правовых норм, регламентирующих правовой статус государственных служащих, в том числе условия и порядок прохождения государственной службы, виды поощрений и ответственности служащих, основания прекращения, а также и другие вопросы государственной службы, образуют правовой институт государственной службы. В него входят нормы конституционного, трудового, гражданского и других отраслей права.
Административно-правовые нормы, регламентирующие вопросы государственной службы, составляют часть этого института и самостоятельный институт административного права. Ю.Н. Старилов, являясь активным проводником такого подхода к рассмотрению вопроса о значении права государственной службы в системе административного права, считает, что настало время для пересмотра места института государственной службы в традиционной отрасли права. Возникла необходимость кодификации весьма объемной части не только административного, но и других отраслей права, устанавливающих статус государственных служащих и регламентирующих основы взаимоотношений государства (его служащих) и граждан. Отсюда следует предложение о целесообразности выделения института государственной службы из системы Общей части административного права. “Это обусловлено, - отмечает ученый, - достигнутыми уже сегодня новым уровнем развития государственно-служебного законодательства”.
Думается, что данный вывод является недостаточно обоснованным, так как развитие института государственной службы должно изучаться комплексно, с использованием достижений других отраслей права, включая и трудовое право. Наличие законодательных актов о государственной службе побудило Ю.Н. Старилова поставить вопрос о формировании служебного права (права государственной службы) как отдельной отрасли права. Он утверждает, что в будущем нормы других отраслей будут исчезать из сферы регулирования государственно-служебных отношений, а вместо них будут приниматься нормативные акты сугубо административно-правового характера.
С данной точкой зрения мы позволим себе не согласиться: если следовать ей, то в результате искусственного слияния норм различных отраслей законодательства (трудового, административного, гражданского и пр.) в законодательство служебного права можно лишится предмета, и (или) отдельных институтов в соответствующих самостоятельных отраслях права.
Административное право не может регулировать отношения, связанные с заключением трудового договора о приеме на работу государственного служащего, так как институт трудового договора в отличие от административного договора - сфера трудового права. Старилов Ю.Н. предлагает заменить нормы трудового права соответствующими по содержанию нормами чиновного права: для рабочих целесообразно совершенствовать трудовое законодательство, а для государственных служащих разрабатывать специальные нормы чиновного права. Он считает, что для этого уже существует определенный научно-теоретический задел, нормативная база. В настоящее время действует система законодательных и иных нормативных актах Российской Федерации, регулирующих важные государственно-служебные отношения. Предложения по становлению служебного права о необходимости разработки специального Кодекса о службе в государственном аппарате высказали И.Е. Рыбчинский, И.Б. Семериков. Так, например, В.И. Кривой предлагает включить в Трудовой кодекс бланкетную норму о том, что трудовые отношения по поводу службы в государственном аппарате регулируются специальным законом, а в части, не урегулированной им, - настоящим кодексом.
До недавнего времени в Республике Казахстан служебные, и трудовые отношения регламентировались специальным Указом Президента Республики Казахстан "О государственной службе", а отношения по применению труда государственных служащих, не урегулированные настоящим Указом, опосредовались нормами трудового законодательства Республики Казахстан (ст.6 Указа). Следовательно, нельзя согласиться с теми аргументами ученых, в которых идет речь об исключении из предмета трудового права трудовых отношений государственных служащих. Поэтому необоснованными представляются утверждения, что "трудовые отношения государственных служащих - это отношения личной зависимости", а степень несамостоятельности чиновника такова, что даже при наличии публично - правового трудового договора с ним этот договор будет ни чем иным, как соглашением о приеме - поступлении на государственную службу на условиях, заранее определенных в нормативном порядке.
В литературе по административному праву государственная служба определяется как вид трудовой деятельности, осуществляемой на профессиональной основе служащими государственных органов в целях выполнения задач и функций государства.
При таком подходе к определению государственной службы выделяются, с одной стороны, задачи и функции государства, которые оно выполняет в лице государственных органов и служащих, а с другой, трудовая деятельность по осуществлению данных функций и решению конкретных задач. Алехиным А.П. государственная служба понимается в двух смыслах: в широком - сводится к работе служащих в государственных организациях, в органах, на предприятиях, в учреждениях и т.д.; в узком - это трудовая деятельность служащих в органах государства (служебного аппарата).
Отдельные ученые рассматривают институт государственной службы в нескольких аспектах:
- 1) социальном, то есть государственная служба как социальная категория - это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами, занимающими должности в государственных организациях;
- 2) политическом - как деятельность по реализации государственной политики, достижению выработанных всеми политическими силами государственно-политических целей и задач в обществе и государстве;
- 3) социологическом - это практическая реализация функций государства, компетенции государственных органов;
- 4) правовом - юридическое установление государственно-служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих и компетенции государственных органов.
С обретением Республикой Казахстан суверенитета возникла объективная необходимость в создании правового института государственной службы.
Конституция Республики Казахстан 1995 года заложила правовые основы государственной службы. В качестве одного из основополагающих конституционных прав выступает право граждан Республики на равный доступ к государственной службе, которое закреплено в части 4 ст.33 Конституции и соответствует международному правилу о равных возможностях человека заниматься трудовой деятельностью в сфере государственной службы, изложенному в ст.21 Декларации прав человека. Конституционная норма выделила государственную службу как особый вид деятельности. В ст.1 Указа Президента Республики Казахстан “О государственной службе” содержалось определение института государственной службы: “государственная служба в Республики Казахстан есть профессиональная деятельность граждан в государственных органах и их аппаратах, осуществляемая на конституционной основе и направленная на осуществление государственного управления, реализацию иных задач и функций государства.” Данное определение института государственной службы характеризуют следующие признаки: во-первых, это профессиональная деятельность, во-вторых, - это деятельность именно в государственных органах и их аппаратах и, в-третьих, - это конституционная основа осуществления государственной службы.
В Законе Республики Казахстан “О государственной службе” приводится иная формулировка понятия государственной службы, как деятельности государственных служащих в государственных органах по исполнению должностных полномочий, направленная на реализацию задач и функций государственной власти”. По своей сути государственный аппарат и государственная служба, органически взаимосвязанные понятия. Результат деятельности любого государственного органа зависит не только от того, как он организован, но и от личного состава, т.е. от работающих в нем людей (служебного аппарата). Безусловно, деятельность органов государственного управления зависит от личного состава, правильного подбора и расстановки кадров. Поэтому в организационной работе органов управления в работе с кадрами следует уделять исключительно большое внимание.