К вопросу о юридической природе постоянного нейтралитета Швейцарии

Швейцария является одной из старейших европейских демократий, моделью конфедеративного устройства и классического нейтралитета,  страной с преуспевающей экономикой и высоким материальным уровнем населения. Рассмотрению обстоятельств приобретения нейтрального статуса и посвящена данная статья.

Для того чтобы как следует разобраться в исторических предпосылках   становления нейтралитета Швейцарии, стоит заглянуть в те далекие времена, когда между Альпами и горами Юра только-только поселилось одно из кельтских племен. Столетиями эти земли пребывали под властью Рима (в составе провинции Галлия), позднее – бургундов и алеманов, и, наконец, франков. В ХI веке стали частью «Священной Римской империи».

В 1291 году кантоны Ури, Швиц и Унтервальден заключили между собой «вечный союз», заложивший основы Швейцарского союза (или, точнее, Конфедерации), как фактически самостоя-тельного государства в рамках «Священной Римской империи». Объединение кантонов обусловли-валось главным образом потребностями защиты от внешних врагов, прежде всего, от Австрии. Кантоны были вынуждены отстаивать свою независимость с оружием в руках. Переломным моментом в этой борьбе была победа швейцарцев над войсками Габсбургов 15 ноября 1315 г., которая утвердила свободу кантонов.

Швейцария, являясь малым государством, не могла, конечно, рассчитывать на сколько-нибудь прочные успехи на пути завоевательной политики. Поэтому в большинстве случаев Швейцария предпочитала оставаться в стороне от войн и конфликтов других государств. Обязательства кантонов «сидеть смирно», «воздерживаться от войны» и т.п. встречаются в договорах, начиная с конца ХIV века. Однако это еще не был постоянный нейтралитет: оставаясь в стороне от одних войн, Швейцария участвовала в других. В ХV и начале ХVI века Швейцария не без успеха ведет завоевательные войны и в 1508 году захватывает Ломбардию [1, с.109].

Но эти кратковременные военные успехи скоро истощили ресурсы Швейцарии и сменились неудачами. Поражение, понесенное швейцарскими войсками в 1515 году в битве с французами при Мариньяно, стоившее Швейцарии потери Ломбардии, положило конец завоевательной политике Швейцарии.

После 1515 года Швейцария не вела завоевательных войн, но было бы ошибочно утверждать, что с этого времени она становится нейтральной в точном значении этого слова. Правда, в 1546 году Швейцария издала первую официальную декларацию о нейтралитете, но это был лишь фактический нейтралитет, не получивший международно-правового признания. Следовательно, до 1815 года можно говорить лишь о нейтралитете Швейцарии в большинстве войн того времени и о желании Швейцарии стать постоянно нейтральной страной.

Можно сказать с уверенностью, что статус постоянного нейтралитета Швейцарии, выработанный в 1815 году, был качественно новым правовым состоянием, не существовавшим до этого времени в практике государств.

Вопрос о судьбе нейтралитета Швейцарии был поставлен в 1815 году в период завершения борьбы союзных держав против Наполеона.

В Шомонском договоре от 17 февраля (1 марта) 1815 г. великие державы заявили о своем решении восстановить независимость Швейцарии, фактически нарушенную Наполеоном, а также гарантировать ее независимость. Последнее обстоятельство особенно важно отметить, так как именно в Шомонском договоре впервые говорится о гарантиях великих держав, предоставляемых Швейцарии.

16 января 1815 г. в протоколе комитета Венского конгресса по швейцарским делам был в первый раз в международном праве употреблен термин «постоянный нейтралитет».

«Союзные державы, - говорилось в этом протоколе, - обязались признать и заставлять признавать в эпоху всеобщего замирения постоянный нейтралитет Швейцарского Союза». Большое значение для включения этих положений в заключительный акт Венского конгресса имела позиция представителей Швейцарии, которые настаивали на международном признании швейцарского нейтралитета.

20 марта 1815 г. Австрия, Великобритания, Испания, Португалия, Пруссия, Россия, Франция и Швеция подписали декларацию, в которой признали необходимость установления постоянного нейтралитета Швейцарии, отвечающего как ее собственным интересам, так и интересам других держав. В декларации указывалось, что как только швейцарский сейм присоединится к ней, заинтересованные державы новым актом признают  и гарантируют постоянный нейтралитет Швейцарии. 27 мая 1815 г. швейцарский сейм присоединился к указанной декларации, а 20 ноября 1815 г. Австрия, Франция, Великобритания, Россия, Португалия и Пруссия подписали Акт относительно признания и гарантии постоянного нейтралитета Швейцарии и неприкосновенности ее территории.

Подписавшие акт державы заявили в нем, что они «торжественно признают всегдашний нейтралитет Швейцарии и ручаются в целости и неприкосновенности владений ее в новых пределах» [1, с.113].

Таким образом, постоянный нейтралитет Швейцарии был не только признанным, но и гарантированным. Слова «ручаются в целости и неприкосновенности владений» Швейцарии нельзя толковать в том смысле, что гарантируется лишь территориальная неприкосновенность Швейцарии, а ее нейтралитет только признается. Само название акта от 20 ноября 1815г. показывает, что речь идет о признании и гарантии как постоянного нейтралитета Швейцарии, так и неприкосновенности ее территории.   

Следует отметить также и то, что нейтралитет Швейцарии был установлен в интересах так называемой «европейской политики». Конечно, цели, преследуемые различными европейскими державами при создании постоянного нейтралитета Швейцарии, были неодинаковы. Но можно выделить две общие задачи, которые имели перед собой государства, признавшие и гарантировавшие постоянный нейтралитет Швейцарии. Во-первых, великие державы, учитывая важное стратегическое положение Швейцарии, хотели создать в лице Швейцарии буферное государство, существование которого делало бы менее вероятными столкновения европейских государств друг с другом. Во-вторых, - и это главное, - монархические государства Европы стремились использовать постоянно нейтральную Швейцарию в качестве преграды, которая должна была защитить южную Германию и Австрию от проникновения революционных идей из Франции и Италии. По плану держав – членов Священного союза, и в первую очередь, Австрии, Швейцария «должна была представлять собой плотину против революционного прибоя» [2, p.151]. С этой точки зрения, постоянный нейтралитет Швейцарии был весьма выгоден для великих держав. «Бесспорно, - писали Маркс и Энгельс в 1853 году, - Меттерних и Гизо не раз могли воскликнуть: "Если бы Швейцарии не было, ее нужно было бы выдумать!"» [3, с.302].

Но нейтралитет был выгоден и Швейцарии, которая добровольно приняла статус постоянного нейтралитета, соответствовавший ее интересам и стремлениям.

Следовательно, можно с полным основанием утверждать, что постоянный нейтралитет Швейцарии основан как на многостороннем международном договоре, так и на суверенной воле самой Швейцарии. Поэтому, хотя сама Швейцария и не подписала акт 20 ноября 1815 г., он является для нее обязательным, точно так же, как и для держав, подписавших этот документ.

Однако неучастие Швейцарии в подписании «Акта признания и гарантии» своего нейтралитета от 20 ноября 1815 г. давало повод иным юристам говорить, что проведение политики нейтралитета Швейцарии зависит от ее собственного усмотрения.

Встает вопрос об обязательности для Швейцарии тех постановлений, которые содержатся в договоре о ее нейтралитете. В связи с этим представляют большой интерес материалы Комиссии международного права ООН, работавшей на своей XVI сессии над вопросом о праве договоров. Комиссия рассмотрела, в частности, статьи, касающиеся значения договора для третьих сторон. Комиссия подчеркнула, что исходя из принципа суверенитета государств договор не создает ни прав, ни обязательств для третьих стран, т. е. без согласия государства на него нельзя наложить каких-либо обязательств и предоставить ему какие-либо права. В дискуссии, развернувшейся в комиссии в связи с конкретным вопросом о правах и обязательствах третьих государств, югославский ученый М. Бартош, юрист из Ирака М. К. Ясин, бразильский ученый Г. Амадо, финский исследователь Э. Кастрен и другие члены комиссии развивали мысль о том, что договор определенных сторон не может содержать обязательств, которые юридически связывают третьи государства [4, p.64-65]. Члены комиссии, например, испанский ученый А. Луна, отмечали, что специальный докладчик не смог привести ни одного примера договора, создающего обязательства для третьего государства без учета воли последнего. А. Луна сказал, что он сам не знает ни одного подобного примера. Другой член комиссии, польский юрист М. Ляхс, в своем выступлении назвал лишь один случай, когда договор может налагать обязательства на третье государство без его согласия такие обязательства могут налагаться на государство-агрессора, развязавшего агрессивную войну [4, p.79].

О правах же, которые предоставляются третьему государству договором, здесь нет единого мнения. С одной стороны, специальные докладчики комиссии по праву договоров, в том числе английский юрист Х. Уолдок, считают, что договор может создавать определенные права в пользу третьего государства. С другой стороны, такие юристы, как Руссо и Макнейр, придерживаются мнения, что договор сам по себе не создает прав для третьего государства [5, с.74].

По нашему мнению, международный договор не создает прав и обязанностей для третьего государства без его на то согласия. Весьма убедительными были выступления в Комиссии международного права ООН ее члена, советского юриста Г.И. Тункина. Он указал, что основой всех норм международного права является соглашение государств. Поэтому неправильно было бы утверждать, что обязательства третьего государства имеют своим источником договор, в котором данное государство не принимает участия. В соответствии с принципами равенства государств одни государства не могут создавать международно-правовых норм, обязательств для других.

Далее Г.И. Тункин утверждал, что если «…предмет договора затрагивает законные интересы государства, то такое государство должно быть приглашено на конференцию, разрабатывающую договор, права и обязательства создаются соглашением третьего государства с первоначальными участниками договора» [4, с.71]. Таким образом, источником прав и обязанностей третьего государства является дополнительное соглашение.

Дискуссия в Комиссии международного права ООН привела к принятию нескольких статей, касающихся значения договора для третьих государств (статьи 59-61 «Проекта статей по праву договоров»). Они гласят, что для государства, которое не является стороной в договоре, могут возникнуть обязательства и права, если оно явно или молчаливо выразило свое согласие, что будет связано с этими обязательствами или согласно принять права. В случае, если такое обязательство или право возникло для государства, не являющегося стороной в договоре, соответствующее положение договора не может быть отменено или изменено без его согласия.

Исходя из вышесказанного следует анализировать и политику нейтралитета Швейцарии, которая, как уже говорилось, не участвовала в договоре великих держав от оговоре великих держав ()ледует анализировать и политику нейтралитета Швейцарии, которая, как уже говорилось, не участвовал20 ноября 1815 г. о своем статусе. Но, как известно, швейцарский сейм 27 мая 1815 г. поддержал «Декларацию о делах Гельветического Союза», принятую Венским конгрессом еще 20 марта 1815 г. В этой декларации великие державы признавали необходимость установления статуса постоянного нейтралитета Швейцарии. Признание и гарантия постоянно нейтрального статуса Швейцарии окончательно была подтверждена актом Австрии, Франции, Великобритании, России, Португалии и Пруссии от 20 ноября 1815 г. Таким образом, имеется непосредственная связь между названными документами. Швейцария актом от 27 мая 1815 г. явно выразила свое согласие с тем, что будет связана с обязательствами, вытекающими из договора о ее постоянном нейтралитете, и примет соответствующие права. Следовательно, налицо дополнительное соглашение Швейцарии с названными участниками договора о ее постоянном нейтралитете. Это соглашение соответствует воле швейцарского населения, закрепляет исторические традиции политики нейтралитета Швейцарии.

С тех пор соблюдение нейтралитета стало фундаментальным принципом внешней политики швейцарского правительства. Роль Швейцарии в Первой мировой войне заключалась исключительно в организации отрядов «Красного Креста». После Второй мировой войны Европа медленно и болезненно восстанавливалась от разрушений. Швейцария же использовала эти годы, совершенствуя неповрежденную коммерческую, финансовую и экономическую систему. Благодаря выдерживаемой правительством внешнеполитической линии, страна сохранила всю свою производственную базу и даже получила выгоды, происходившие из ее особого положения. Предприятия, занимавшиеся военными заказами для воюющих стран (химическая отрасль, машиностроение, металлообработка) работали на полную мощность, экспорт продукции значительно увеличился.

После окончания Второй мировой войны старое понятие нейтралитета наполняется новым содержанием, приобретает широкое значение и применяется не только к военному, но и к мирному времени, отражая тем самым требования современной эпохи.

Уже в начале 90-х годов ХХ века происходят определенные изменения в трактовке политическим руководством Швейцарии концепции постоянного нейтралитета страны, вызванные в первую очередь, окончанием «холодной» войны, прекращением деятельности Организации Варшавского Договора и, как следствие, снятием угрозы глобальной ядерной войны. Происходит отход от «классического нейтралитета» в пользу совместимости нейтрального статуса с международными экономическими санкциями, с поддержкой миротворческих операций и участием в них в рамках санкций ООН или ОБСЕ, с международным сотрудничеством в области безопасности, производства вооружений и подготовки военнослужащих, то есть в сферах до недавних пор «заповедных» для нейтралов.

В 1993 году Бундесрат Швейцарской конфедерации принимает Доклад о внешней политике страны, в приложении к которому – Докладе о нейтралитете отмечается, что ранее «классический нейтралитет» был мерой, во многом связанной с постоянным ожиданием войны, как до Второй мировой, так и после нее. Вместе с Австрией Швейцария образовывала своего рода «буферную зону», «остров безопасности» между двумя противоборствующими блоками. В этих условиях посреднические услуги и попытки «наведения мостов» между Востоком и Западом осуществлялись главным образом в рамках СБСЕ/ОБСЕ.

С изменением геополитической обстановки в Европе в начале 90-х годов ХХ века, вызванным демократическими преобразованиями в бывшем СССР и государствах Центральной и Восточной Европы, опасность всеобъемлющего конфликта значительно уменьшилась, однако «переходный период», пришедший на смену былому противостоянию, несет новые вызовы и опасности. Речь идет, прежде всего, о региональных конфликтах и терроризме. В этой связи в докладе указывается на необходимость и в будущем придерживаться постоянного нейтралитета, который будет гарантировать, с одной стороны, безопасность Швейцарии и невовлечение ее в вооруженные конфликты, а, с другой – предсказуемость и прогнозируемость ее внешнеполитического курса, что благотворно скажется на возможности и в дальнейшем предоставлять добрые услуги, ведь, как известно, Швейцария осуществляет многочисленные посреднические усилия. Принцип поддержания связей «между странами, а не между правительствами» позволяет вести диалог со всеми, вне зависимости от политических или идеологических соображений. Берн представляет третьи государства там, где у них прерваны дипломатические отношения (к примеру, интересы СССР в Ираке в 1955 году, Великобритании в Аргентине во время англо-аргентинского конфликта 1982 года; в настоящее время Швейцария представляет интересы США на Кубе и в Ираке, интересы Кубы в США), оказывает «добрые услуги», предоставляя свою территорию для прямых переговоров между участниками конфликтов (нагорно-карабахская и абхазская проблемы, кипрское урегулирование и т.д.) [6, с.94].

В соответствии с Докладом о внешней политике Швейцария постепенно наращивает свое участие в органах, занимающихся вопросами контроля над вооружениями и разоружения (с 1996 года – полное членство в Женевской конференции по разоружению), предоставляет гражданский и военный персонал для международных миротворческих миссий, в том числе в качестве наблюдателей ООН и ОБСЕ. С того же года Швейцария становится участником программы НАТО «Партнерство ради мира», а с 1997 г. – членом Совета евроатлантического сотрудничества.

Соответствующим образом трансформируется политика страны в отношении участия в режимах международных санкций. В 1990 г. страна автономно присоединяется к санкциям ООН в отношении Ирака, что стало существенным изменением внешнеполитического курса страны, впервые со времен Второй мировой войны открыто и полностью подключившейся к режиму международных санкций. Ранее это считалось несовместимым со статусом постоянного нейтралитета. В качестве основания Бундесрат сослался на требование международной солидарности, а также заинтересованность Швейцарии в сохранении основополагающих норм и принципов международного права, сочтя, что вытекающие из режима санкций обязательства экономического характера не противоречат нейтралитету и, кроме того, их соблюдение не приведет к непосредственному втягиванию страны в военные действия. Подобная политика нашла свое отражение и в дальнейшем. В 1992 году Швейцария присоединяется к режиму санкций против Югославии и Ливии, в 1993 году – в отношении Гаити, в 1997 г. – Сьерра-Леоне, в 1998 г. – против Анголы и, наконец, в 2000 году – против движения «Талибан».

Кроме того, Швейцария поддержала и присоединилась к режимам санкций Европейского Союза, введенным без соответствующих резолюций ООН (в отношении Югославии – 1998 г. и Мьянмы – 2000 г.).

С введением ООН в отношении Ирака военных санкций для Швейцарии встает вопрос о ее участии в них и совместимости такого рода действий со статусом постоянного нейтралитета. В 1990 году страна отказала в предоставлении своего воздушного пространства для транзитного перелета военных и транспортных самолетов для этой цели. Однако такое положение сохранялось недолго. В соответствии с внешнеполитическим докладом 1993 года участие страны в режимах военных санкций также считается допустимым при том, однако условии, что на это имеется мандат Совета Безопасности ООН. При этом разрешение на пролет или транзит по территории страны выдается независимо от того, выдан ли мандат в соответствии с Главой VI («Мирное урегулирование споров») или VII  Устава ООН. На этом основании в 1993 году Бундесрат выдал разрешение на пролет самолетов, входящих в состав миротворческих войск ООН в Югославии и в отношении миссии ОБСЕ в Косово в 1998 году, а также разрешение на транзит по территории страны для подразделений IFOR/SFOR в Боснии и Герцеговине (1995г.) и KFOR  в Косово (1999 г.)

В 1998 году Швейцария вследствие непосредственной заинтересованности в урегулировании очага напряженности на Балканах присоединяется не только к режиму санкций ООН в отношении Белграда на поставку оружия, но и к всеобъемлющим санкциям ЕС (дипломатическим и экономии-ческим). Таким образом, страна впервые присоединилась к экономическим санкциям, введенным без решения Совета Безопасности ООН. Данная возможность предусмотрена в Докладе о внешней политике страны 1993 г., согласно которому Швейцария может присоединяться к экономическим санкциям, введенным вне рамок ООН, если они предпринимаются группой государств определенного региона в отношении государства, нарушающего мир и безопасность, то есть в данном случае Югославии.

Ситуация же с участием страны в режиме военных санкций была несколько иной. Поскольку до бомбардировок Альянсом Югославии его воздушные силы действовали в рамках наблюдателей миссии ОБСЕ, их пролет над территорией Швейцарии был разрешен. После же начала войны НАТО на Балканах страна, сославшись на статус постоянного нейтралитета, отказалась от поддержки одного из воюющих, запретив войскам проход и пролет через свою территорию в течение всего времени конфликта. Это правило, однако не коснулось соблюдения равного отношения к воюющим в области эмбарго на поставку оружия. Поскольку последнее было введено ООН, Швейцария сочла возможным, поддерживая его в отношении Югославии, продолжать экспорт оружия в страны-члены НАТО.

Наряду с этим страна играла заметную роль в целях разрешения конфликта путем предоставления экспертных услуг. Так, в 1992-1993 гг. Швейцария принимала участие в Женевской конференции по Югославии и в Специальной группе по Косово. В 1996 г., в период своего председательства в ОБСЕ, ею предпринимались активные шаги поиска взаимоприемлемых решений проблемы косовских национальных меньшинств. После начала конфликта по просьбе Франции и США Швейцария представляла их интересы в Белграде. Кроме того, страна активно участвовала в организации поставок в районы ведения военных действий грузов гуманитарной помощи по линии Верховного комиссара ООН по делам беженцев, выделив на эти цели три транспортных вертолета и техперсонал.

Говоря в общем плане, если речь идет о режиме санкций Совета Безопасности ООН, то Швейцария принимает участие как в военных, так и экономических санкциях (ограничивая свое военное присутствие техническим персоналом и наблюдателями). Объясняется такая позиция необходимостью поддержания мира и безопасности, а  также соблюдения основных норм и принципов международного права. Следует отметить, что при этом Швейцария в определенной степени способствует реализации политики нейтралитета как одного из международно-правовых институтов, закрепленного в международных договорах и конвенциях. Что же касается санкций, вводимых региональными организациями (группами государств, речь идет, прежде всего, о ЕС), то Швейцария присоединяется только к санкциям невоенного характера (дипломатические и политические) в интересах сохранения мира и безопасности.

Как представляется, анализ приведенных выше соображений по поводу нынешней модели автономного подключения Швейцарии к режимам санкций ООН и ЕС невоенного характера позволяет смело утверждать, что она не может считаться нарушением нейтралитета государства, поскольку, во-первых, имеет целью поддержание международного мира и безопасности, а, во-вторых, не приведет к втягиванию страны в военные блоки и непосредственно в военные действия. По той же причине оправдано участие Швейцарской конфедерации во вводимых по решению Совета Безопасности ООН санкциях военного характера, ограничивающееся направлением технического и медицинского персонала. Думается, в данном вопросе руководству страны удалось удачно адаптировать внешнеполитический курс к новым международным реалиям.

О намерении Швейцарии и дальше быть постоянно нейтральной весьма недвусмысленно свидетельствует тот факт, что, несмотря на все перечисленные преобразования, в принятой 18 апреля и вступившей в силу 1 января 2000 г. новой конституции Швейцарии подтверждается верность курсу нейтралитета, поддержание которого является обязанностью Федерального Собрания, которое «принимает меры по обеспечению внешней безопасности, независимости и нейтралитета Швейцарии». Эта же задача стоит и перед Федеральным советом – высшим исполнительным и распорядительным органом власти страны.

Подводя итог сказанному выше, нетрудно заметить, что Швейцария – одно из самых своеобразных государств в мировом сообществе. При этом своеобразие это проявляется в контексте четкого определения и понимания международно-правового статуса страны, придерживающегося постоянного нейтралитета. Предельная погруженность в свои собственные дела и интересы, нейтралитет в политике, неприсоединение к военно-политическим блокам и даже невхождение до недавнего времени в Организацию Объединенных Наций, однако это не помешало Швейцарии, не сворачивая в сторону, продвигаться по однажды избранному демократическому пути, добиваться экономического и социального прогресса, стать процветающей и благоустроенной страной, способной столь длительное время оставаться верной статусу постоянного нейтралитета.

 

 Список литературы

1. Ганюшкин Б.В. Нейтралитет и неприсоединение. – М.: Международные отношения, 1958. – 324 с.

2. Bonjour E. Histoire de la Neutralite Suisse, Neuchatel. – 1946. – 286 p.

3. Маркс К. и Энгельс Ф. Политическое положение швейцарской республики. – Соч., т.IX. – 431с.

4. «Yearbook of the International Law Commission. 1964. Summary Records of the Sixteenth Session. 11 May – 24 July 1964» Vol.I, New York, 1965, 121p.

5. Тункин Г.И., Нечаев Б.Н. Право договоров на ХVI сессии Комиссии международного права ООН // Советское государство и право. №3. – 1965. – С.71-79.

6. Кружков В., Марков О. 200 лет без войн. Швейцарский нейтралитет в новом веке // Международная жизнь. - №8, 2002. – С.92-100.

Фамилия автора: А.Д. Бидаулетова
Год: 2009
Город: Алматы
Яндекс.Метрика