Организационно правовые проблемы обеспечения эффективности оборота земель в Республике Казахстан

Земельное право РК – одна из наиболее динамично развивающихся траслей права. Тенденции, динамика развития земельного законодательства отражают  политико-правовую  волю, концептуальные подходы власти по земельному вопросу и, в конечном итоге, выступают юридическим выражением объективных процессов в земельной сфере. Концептуальные основы современной земельно–правовой политики определены Конституцией РК от 30 августа 1995 г.

Земельное право рыночного периода приобрело новое регулятивно – функциональное качество: оно из публично-правовой трансформировалось  в частно-публичную отрасль права. В земельной сфере наблюдается одновременное усиление и взаимодействие императивного (публичного) и диспозитивного (частного)  начал в правовом регулировании, что является важнейшей особенностью современного земельного права.

Земельное законодательство РК в своем развитии прошло  4 этапа. В основе деления на этапы  лежит  функционально- целевая направленность основных нормативно-правовых актов по ключевым вопросам земельных преобразований. Первый этап (1990–1993гг.) характеризуется оформлением политико-правовых основ нового земельного строя  РК на основе ЗК РК от 16 ноября 1990 г. и указов Президента РК. На втором этапе (1993-1995 гг.) специальными указами главы государства  закладываются нормативные основы  начала рыночных земельных преобразований: закрепляются принципы устойчивости и рыночного оборота права землепользования, правовые основы перехода к  товарному негосударственному сельскохозяйственному производству на рыночных началах. Третий этап  связан с Конституцией РК от 30 августа 1995 г. и Указом «О земле» от 22 декабря 1995 г., является  поворотным, во многом определяющим в формировании  правовых  основ рыночных земельных отношений. Четвертый  этап, в результате принятия Закона «О земле» от 24 января 2001 г, к сожалению,  положил начало  процессу  отступления  от ряда рыночных  и социальных принципов  в земельно-правовом регулировании.

Современный, пятый этап берет свое начало с принятия ЗК от 20 июня 2003г/ 1/.  ЗК содержит принципиальные новшества относительно целого ряда  институтов земельного права. Прежде всего, выделяются  изменения,  связанные с введением права частной собственности на сельскохозяйственные земли, с установлением новых правовых параметров  приобретения, владения, пользования и распоряжения сельскохозяйственными землями. Переход к рынку, потребность вовлечения земель в гражданский оборот привели к необходимости нормативного закрепления системы  вещных прав на землю. Вещные права на землю выражают имущественный аспект земельных отношений, включающий различные правовые способы реализации собственности, осуществления обладания и воздействия на землю. Несмотря на отсутствие в прежнем земельном законодательстве термина «вещное право», отдельные виды вещных прав, как земельный сервитут в виде скотопрогонных трасс временного (сезонного) пользования, право землепользования, право землевладения граждан, крестьянских хозяйств были известны законодательству  еще с советских времен.

Понятие вещного права на землю было введено в  юридический оборот Указом «О земле».  В отличие от Указа «О земле», ЗК содержит  перечисление и описание лишь  некоторых видов вещных прав на землю и, как правильно замечает К.М. Ильясова, ЗК в целом «избегает  использования  термина «вещное право» и объясняет это влиянием на развитие земельного законодательства земельно-правовой доктрины, представители которой придерживаются взгляда, что земля  не является  вещью и, следовательно,  права на нее не могут  быть  квалифицированы  как вещные» [2,с.59]. Такие взгляды  действительно имеют  место  в земельно-правовой  науке [3]. Но большинством в той или иной  трактовке признается  наличие и доминирование имущественной компоненты в содержании  земельных отношений.

Имущественный интерес составляет  субстанцию, суть  земельных отношений. Для собственника, землепользователя земельный участок –  прежде  всего имущество, имеющее потребительскую ценность. Поэтому непоследовательность законодателя в нормативном закреплении имущественной природы адекватными юридическими категориями и положениями не в состоянии подвергнуть сомнению объективное  существование института вещных прав на землю.

 Система вещных прав на землю еще  находится  на стадии становления и развития. Практика рыночного и хозяйственного оборота земель требует расширения  перечня  случаев, совершенствования форм, способов, спектра условий  обладания  и  реализации  земельных прав.

Основными проблемами здесь выступают: законодательное закрепление экономически обусловленной системы вещных прав на землю; создание  организационно-правовых условий для их эффективного функционирования; четкое нормативное  закрепление  сущности, назначения и содержания каждого вида вещных прав на землю; обеспечение  согласованности, взаимодействия между всеми  видами вещных прав  на землю; выработка гарантий и механизмов их реализации и  защиты  в соответствии  с принципами  рынка и с учетом  особой  публичной   значимости  имущественных  отношений  в земельной сфере. Они непосредственно связаны с вопросами а) адекватного  отражения в законодательстве особенностей земли как объекта правового воздействия; взаимодействия норм гражданского и земельного  законодательства при регулировании рыночного оборота земель; в) законодательной преемственности и последовательности в закреплении и гарантировании системы имущественных прав собственников и землепользователей; г) структурной и функциональной согласованности  институтов положений и норм земельного законодательства различных иерархических уровней; д)  организационных гарантий реализации земельного законодательства. Основой их рассмотрения выступает выработка методологически выверенной концепции законотворчества, учитывающей принципиальные  изменения  в сфере  земельных отношений.

Внимательного рассмотрения  требуют вопросы устранения пробелов в земельном праве, обеспечения адекватного отражения в праве  сущностных основных  характеристик  современных  земельных отношений. Однако, как и  предыдущие земельно-правовые акты, ЗК содержит  немало  отсылочных норм, причем по очень важным принципиальным вопросам, предопределяющим сущность и направленность земельных отношений. На эту  проблему обращено внимание и в Концепции правовой политики РК. Справедливо отмечается, что «законодательные акты содержат большое количество бланкетных (отсылочных) норм, позволяющих принимать подзаконные акты, содержание которых не соответствует воле законодателя, а порой и прямо противоречит ей. Выход  видится  в решительном уменьшении  количества отсылочных норм и оптимально возможной конкретизации законов» [4].

В перенесении центра тяжести в правовом регулировании с законов на подзаконные (правительственные) акты, когда  многие  из них  вторгаются в сферу отношений, которые должны регулироваться только законом и при этом нередко им противоречат, М.И. Байтин справедливо усматривает  отступление  от принципа  верховенства закона. Последнее - не просто результат воли  и желания соответствующих субъектов неправового нормотворчества, а предопределено целой  совокупностью  причин. В частности, сложившейся практикой принятия законов «без достаточной их предварительной проработки, проведения независимой научной экспертизы, без обеспечения полноты и комплексности нормативно-правового регулирования соответствующих общественных  отношений, без четких юридических процедур, механизма эффективного действия каждого закона.  Тем самым уже  при  принятии того или иного закона как  бы  заранее программируется потребность  в его «разъяснении» и «конкретизации» в других нормативных  актах, по общему  правилу, иной юридической силой» [5, с.14]. С этой проблемой тесно связаны вопросы реализуемости земельно-правовых норм, обеспечения ясности,  конкретности порядка  и условий их применения, организационно-институциональное обеспечение  применения земельно-правовых норм.

Особо стоит  на уровне законотворчества проблема преемственности, стабильности земельных прав. Этот вопрос тоже достаточно сложный. Он приобретает особую остроту в условиях транзитного общества. Динамизм содержания предмета правового регулирования и относительная  стабильность права обуславливают неизбежное противоречие между ними, причем имеет место перманентное состояние противоречия. Отсюда возникает необходимость периодического изменения, обновления законодательства  в целях обеспечения адекватности правового воздействия с учетом тенденций, характера и особенностей непрерывно развивающихся общественных отношений. Практика обуславливает и порождает соответствующие  своим потребностям юридические формы. В качестве примера можно сослаться на возникновение  института аренды земли в период перестройки. Об объективных предпосылках его становления, о возникших в связи с ним противоречиях между  потребностями практики и законодательным регулированием Ю.Г. Басин писал следующее: «Аренду породила живая практика…, которая настойчиво искала  оптимальные организационные формы хозяйствования. Поэтому  первые шаги хозяйственной аренды были  сделаны при  отсутствии ее должного  юридического обеспечения, а иногда даже – вопреки прямому  законодательному запрету» [6, с. 55].

Здесь весьма  ценны  наблюдения и выводы академика М.Т. Баймаханова «о скачкообразности» генезиса права [7, с. 192-193], Н.Б. Мухитдинова о двух  противоречивых началах в системе  права: с одной  стороны, она должна  быть  устойчивой и стабильной, а с другой - подвижной и динамичной; согласно его мнению, динамика права обусловлена постоянно изменяющимися  общественными отношениями и вызывает структурную перестройку его системы, совершенствуется сама система права, изменяется состояние ее элементов [8, с. 21-22].

Само по себе  право обладает свойством формальной определенности и  стабильности. Устойчивость - важнейшее внутреннее  имманентное  свойство права. Нормативно закрепленное право – зафиксированное, «застывшее» мгновение  реальных общественных отношений. Динамичность права, так или иначе, представляют собой результат  воздействия   на правовую материю внешних  факторов – непрерывно развивающихся общественных отношений. Без реагирования на внешнее  воздействие  право  утратило  бы  собственную субстанцию, перестало бы быть таковым. Возможно, в этом  проявляется сущность  генезиса и природы права.

Но на уровне законотворческого процесса не всегда присутствует в должной мере   осязание  логики взаимодействия права и практики реальных общественных отношений. Между тем, их взаимодействие имеет  весьма  тонкие, сложные  грани, отступление от них, пренебрежение ими  превращает  динамизм права в правовой  хаос, само право в произвол, тормоз общественных отношений. Проблема эта общетеоретическая, но имеет самое  прямое отношение и к науке, и к отрасли земельного права. Так, например, как оценить такие принципиальные  изменения в законодательстве, как отмена негосударственного постоянного  землепользования (Закон «О земле»), субаренды земель  сельскохозяйственного назначения (ЗК): объективное  проявление  неизбежности динамики права  или нечто иное? Многие справедливо полагают , что для эффективности своего действия право должно адекватно отражать сущность и содержание регулируемых общественных отношений, проникать в ткань  этих отношений. Это убедительно. Закон лишь тогда выступает  инструментом выражения «объективного права как нормативного институционного образования» [9, с. 97], когда по своей сути, содержанию, регулятивной направленности соответствует закономерностям и потребностям общественного развития.

Кажется, что очень просто достичь  результативности права, если следовать  указанному постулату. Но как определить необходимые составляющие, собственно сами критерии адекватного отражения в праве сущности и содержания, особенностей предмета регулирования. На теоретическом уровне эта задача в принципе решаема, но гораздо труднее оказывается в законотворческом  процессе все эти требования перевести в практическую плоскость. К сожалению, это подтверждается качеством законотворчества применительно к земельной сфере. За 10-15 лет принято огромное количество нормативных актов. Казалось бы, это должно было привести к определенной правовой стабильности, поскольку, если динамизм законотворчества означает процесс усовершенствования правового опосредования, то правовая стабильность  должна отражать  определенный общественно необходимый уровень и качество законодательного регулирования. Однако, отсутствие четкой концепции, поспешность  в разработке законопроектов, недостаточное привлечение научного потенциала и разработок специалистов различных аспектов земельных отношений не обеспечили должного качества разрабатываемых и принимаемых законов.

В этом отношении не исключение и ЗК, хотя он разработан в целом с соблюдением принципа преемственности  и динамизма в правовом регулировании.  Разработчики ЗК как в структурном, так и в содержательном отношениях отталкивались от прежнего закона -  «О земле» от 24 января 2001 г. . Избранный подход к разработке ЗК  был объективно обусловлен. В законодательстве уже к тому времени  были сформулированы основные контуры и принципы современного земельно-правового регулирования, от которых невозможно было отречься. Иначе это означало бы отход от рыночных принципов в сфере земельных отношений. Однако насколько последовательно выдержан данный концептуальный подход при разработке ЗК? Имеем ли мы земельный закон, обеспечивающий более высокий уровень и качество земельно-правового регулирования, или в нем допущены отклонения от требуемых параметров, отход от достигнутого уровня нормативного обеспечения земельных отношений? Ответы на эти вопросы содержатся в тех нововведениях, изменениях и дополнениях, в которых заключены смысл, направленность и назначение ЗК.

Поскольку основной причиной разработки ЗК  явилось инициирование Правительством РК частной собственности на сельскохозяйственные земли, то нововведения ЗК в основном представляют собой правительственное видение решения проблем, связанных с введением и действием частной собственности на сельскохозяйственные земли. Граждане и негосударственные юридические лица получили право приобретать земельные участки сельскохозяйственного назначения, как на праве частной собственности, так  и на праве землепользования сроком до 49 лет (ст. 101 ЗК). В целях исключения концентрации земель в одних руках ЗК предусматривал установление предельно допустимых размеров земельного участка. Разработчики ЗК утверждали, что в нем учли и социальные аспекты сельской жизни. Пожалуй, это те общие, принципиальные положения ЗК, которые, по мнению разработчиков, в целом характеризовали его позитивную направленность.

Основные недостатки, погрешности структурно-логического взаимодействия нормативных положений, издержки правовой регламентации обнаруживаются по следующим позициям.

Главной концептуальной задачей становления  и развития  земельного законодательства представляется определение оптимального сочетания частно-правового и публично-правового регулирования применительно к сфере  земельных отношений  с учетом  ее особенностей  объектного и функционального порядка. Многие  противоречия, причины, приводящие к снижению социальной, регулятивной эффективности земельного законодательства, связаны именно с нерешенностью данной проблемы. В законодательстве зачастую наблюдается переход от одной  крайности к другой, излишнее увлечение «администрированием» причудливо сочетается с чрезмерно  либерализированным гражданско-правовым подходом. Метод частно-правового регулирования в сфере  земельных отношений должен присутствовать в той мере, в какой  не посягает  на фундаментальные  основы  земельного строя, публичные  интересы  субъектов земельных отношений; метод публично-правового регулирования может опосредовать земельные отношения в той мере, в какой не нарушает сущности частно-правового опосредования земельных отношений, его  рыночную, имущественную направленность. Однако на сегодняшнем  этапе  развития  земельного законодательства нет ни того, ни другого. Действующее земельное законодательство избегает  последовательного применения частно-правового метода регулирования, но одновременно нет  и полноценного публично-правового регулирования. Таким образом, сфера земельных отношений «зависает» между этими  методами правового регулирования.

Взять, к примеру, проблему трансформации земельных прав собственников земельных участков (землевладельцев) и землепользователей. Статья 24 ЗК предусматривает следующие правила  в случае выхода собственника земельного участка из гражданства РК: а)  продажа собственником подлежащего отчуждению участка допускается  только  с разрешения, и только в случае отказа  исполнительного органа от его приобретения; б) осуществляется возврат не рыночной стоимости, а только той, по которой земельный участок был приобретен у государства.  Указанные нормы не бесспорны с точки зрения общих принципов права собственности, трансформации имущественных прав. Статья 66 ЗК, наоборот, устанавливает гражданско-правовой  порядок отчуждения права, что  представляется соответствующим природе регулируемых  отношений. Правила статьи 66 ЗК подлежат применению и в случаях выхода гражданина, являющегося собственником земельного участка, предоставленного для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, лесоразведения, садоводства и дачного строительства, из гражданства РК (ст. 23 п. 2 ЗК).

Недостаточная последовательность рыночным принципам регулирования земельных отношений проявляется в том, что ЗК, с одной стороны, существенно расширяет границы права частной собственности за счет включения в сферу его действия земель сельскохозяйственного назначения, с другой – происходит значительное ослабление гарантий его эффективного функционирования и защиты.

В целом правовое регулирование земельных отношений имеет следующие издержки, недостатки: превалирование отсылочных норм  по очень важным, принципиальным вопросам, предопределяющим сущность и направленность земельных отношений; слабая социальная направленность вещно –правовых норм; отсутствие публично-прозрачного механизма наделения и перераспределения земель; отступления от общепринятых принципов прекращения, трансформации права собственности; отсутствие однозначно определенных  правовых  критериев обнаружения публичных  интересов в сфере земельных отношений; чрезмерное апеллирование к административным средствам  при ограничении, прекращении прав собственника и реализации публичного интереса; присутствие юридической возможности реализации  коррупционного интереса под видом обеспечения публичного земельно-правового интереса; неразработанность механизма общественного контроля за транспарентностью, законностью и справедливостью распорядительных  действий  исполнительных органов и должностных лиц; неэффективность механизма обеспечения землеоохранных и экологических требований землепользования с учетом рыночных условий.

Следует особо выделить процессуальный аспект реализации земельных прав, выступающим ключевым фактором в  становлении земельных правоотношений, обеспечении его социальной ориентированности. Между тем, процесс приобретения земельных прав сталкивается с  серьезными недостатками, начиная со стадии учета и рассмотрения обращений субъектов о выделении земельных участков: оставление обращений и ходатайств без рассмотрений; нарушение сроков рассмотрения, требований обязательной регистрации обращений. В правосознании субъектов земельных правоотношений сформировалось предубеждение  о коррупционном характере земельных отношений. Поэтому нередко субъекты при осуществлении своих земельных прав корректируют свои действия, исходя из презумпции коррупционности земельных  управленческих, распорядительных действий. Уже само по себе изложенное создает благоприятный фон для коррупционных правонарушений в земельной сфере. Если говорить об управленческом аспекте, то главное противоречие в системе государственного регулирования земельных отношений состоит в том, что неизбежная специализация органов   управления не сопровождается  наделением их  соответствующими  полномочиями и четким разграничением функций. Не обеспечен функциональный баланс между  структурами  системы управления, исходя из целей, задач, характера деятельности  взаимодействующих структур. Не до конца реализован принцип независимости контрольно - надзорных функций от исполнительного органа.

В качестве общих предпосылок повышения  эффективности оборота земель и земельных прав представляются важными  следующие  системные организационные и правовые меры

1. Совершенствование состава, структуры,  правового режима использования  и  охраны  земельного фонда с учетом  реалий  рыночной экономики  и требований землеохранных, общеэкологических нормативов. В данном  направлении ЗК также  имеет значительные резервы для  совершенствования. Возьмем, к примеру, достаточно известную еще  с советского  периода норму, согласно которой земли выведенные  из хозяйственного оборота, вследствие их  деградации, разрушения почвы, радиоактивного и иного  загрязнения  включаются  в состав земель  запаса.

Данная норма своим действием способна повлечь целый  веер нарушений, стать нормативной  возможностью  для некоторых видов  коррупционных действий. Так  как она:   1) открывает  путь  к искажению сведений  о функционально-целевой, качественной структуре земельного фонда; 2) создает возможность  ухода  от ответственности соответствующих должностных лиц, за  не обеспечение охраны  и рационального использования  земель; 3) избавляет от необходимости обязательного  проведения реабилитационных, восстановительных мероприятий; 4)  открывает путь  к планированию и осуществлению   землеохранных, восстановительных  мероприятий в усеченном виде и по остаточному принципу.

 Необходимо определить специальный правовой режим   земель, выведенных  из хозяйственного оборота, вследствие их  деградации, разрушения почвы, радиоактивного и иного  загрязнения, с установлением императивности восстановительных и компенсационных мер. Это потребует внесения дополнений в целый ряд норм, касающихся полномочий исполнительных органов, уполномоченного органа и его территориальных структур,  прав и обязанностей собственников и землепользователей. Совершенствование системы мер юридической ответственности и санкций   за невыполнение мер рекультивации и восстановления нарушенных земель должно сопровождаться  мерами по правовому обеспечению и стимулированию сложных, затратных, но экологически необходимых способов и мер восстановления нарушенных земель. По каждой из семи категорий земель, исходя из их функциональной, социальной, природно-экологической значимости  в перспективе потребуется принятие  специальных нормативно правовых актов. Прежде всего, необходим закон «Об обороте и охране земель сельскохозяйственного назначения» .  2. Совершенствование системы вещных прав не землю. ЗК существенно пересмотрел систему вещных прав на землю. Система вещных прав на землю перестала быть сбалансированной, состоящей  из одинаковых социально значимых и доступных форм обладания землей. Правовые конструкции ЗК и других нормативных  актов о земле объективно направлены на создание деформированного, функционально урезанного, социально избирательного и ограниченного  рынка земель (земельных прав). В них просматривается юридическое (нормативное) принуждение субъектов к реализации своих земельных прав через институт частной собственности, в ущерб арендной форме землепользования. Тем самым нарушается принцип: свободного выбора форм реализации земельных прав; равенства условий возникновения и функционирования права аренды и права частной собственности, в частности, по уровню допустимости в рыночный оборот, системе и размерам платежей за приобретение, владение   и распоряжение указанными земельными правами. Социально-регулятивная значимость прежнего института  аренды, ставшего важнейшим видом  вещного права на сельскохозяйственные земли, в ЗК подверглась ревизии.  Законодатель необоснованно отверг опыт успешной реализации земельных прав посредством аренды. Изложенное подтверждается следующими  нормативными положениями: предусмотрен запрет на передачу и отчуждение права аренды без его предварительного выкупа (ст. 33 п.1 ЗК РК). При этом в отношении права сельскохозяйственного землепользования запрещены все виды сделок, включая сдачу земельного участка в субаренду (ст. 33 п.1 п.п. 7; ст. 37 п. 3,5 ЗК РК). Единственное исключение в отношении арендуемых сельскохозяйственных земель составляет возможность их передачи в залог  (ст. 33 п.1 п.п.7 ЗК РК). 

Законодательные конструкции правового режима аренды земли, условия приобретения  права аренды и размеры арендных платежей подталкивают  потенциальных субъектов  к реализации своих земельных прав в виде приобретения земли в частную собственность. Однако и здесь их поджидает серьезное препятствие: непродуманность базовых ставок  платы за землю, в соответствии с которыми  выводится нормативная цена земельного участка. Так,  базовая ставка платы за орошаемые земли в южных регионах достигает 204,4 тыс. тенге.  Следовательно, с учетом поправочных коэффициентов нормативная стоимость одного гектара земли превышает 300 тыс. тенге. Здесь обойдены вниманием социальные, стимулирующие функции системы платежей за землю. Предпочтительность права частной собственности не всегда, прежде всего применительно к землям сельскохозяйственного назначения, означает его доступность для заинтересованных субъектов. Поэтому право частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения не заработало в должной мере как инструмент регулирования.  В результате этого не подтвердились прогнозы о масштабах продажи земли  и размерах ожидаемых поступлений  от продажи права частной собственности на землю.  Для абсолютного большинства сельхозпроизводителей размеры выкупа земель оказались неподъемными либо невыгодными. В целом необходимо пересмотреть параметры нормативной регламентации частной собственности и права аренды / прежде всего земель сельскохозяйственного назначения/ по условиям социальной доступности и режима участия в гражданском обороте. В определенных условиях нормативная цена земли, может оказаться выше ее рыночной стоимости  на вторичном рынке.

3. Совершенствование условий и механизма реализации  государственной собственности на землю. Способами реализации государственной собственности на землю выступает предоставление в землепользование  / права землепользования / и право частной собственности на земельный участок. ЗК предусматривает недостаточно конкретизированные варианты предоставления сельскохозяйственных земель в частную собственность: от аукционной рыночной продажи, где цена выше кадастровой оценочной стоимости, до продажи по льготной цене в рассрочку. И все это, в целом, на фоне не достаточной разработанности  условий продажи, отсутствия каких-либо ограничений,  исходя из качества земель, их площади, особенностей субъектов правоприобретения  и т.д.

Изложенная правовая ситуация усиливает вероятность коррупционных проявлений  в процессе распоряжения и приватизации  сельскохозяйственного земельного  фонда. Фактически в отдельных регионах образовался теневой рынок земель, где ключевыми фигурами выступают лица имеющие доступ к сфере наделения земельными правами.    Государственная собственность, в случае ненадлежащего, недостаточного урегулирования принципов, положений и процессуальных параметров ее функционирования, может породить всесилие и произвол чиновников и, по существу, превратить землю в объект корпоративной коррупционной собственности. Необходимы нормативные меры по условиям, основаниям, срокам и процедурам реализации  и защиты государственной собственности на землю

4. Приведение в действие резервов института местного самоуправления. Земельные отношения – эта та сфера, где институт общественного самоуправления сможет проявить свою особую эффективность и социальную полезность. При определении нормативных параметров  механизма самоуправления очень важно наделить органов местного  самоуправления  контрольными и иными полномочиями по вопросам предоставления , изъятия земель, организации и проведения публичных торгов  по продаже земельных участков. Такая мера будет иметь заметный антикоррупционный эффект. Поэтому институционально–нормативное обеспечение создания и функционирования общественных институтов регулирования земельных отношений представляется перспективным направлением  в совершенствовании законодательства и земельной практики. 

5. Совершенствование институционально–управленческой составляющей земельно–правового регулирования.  Устранение  несоответствий между функциями и полномочиями центрального  уполномоченного органа и его территориальных органов  в области регулирования земельных отношений /Агентства/. Разграничение на этой основе компетенции Агентства  и уполномоченных органов административно – территориальных единиц /структур местных исполнительных органов/. На Агентство возложено проведение единой государственной политики в области управления земельными ресурсами, регулирования земельных отношений. Агентство осуществляет специальные исполнительные, разрешительные и контрольно-надзорные функции, а также межотраслевую координацию в сфере государственного управления земельными ресурсами.  Важными являются его стратегические функции, обеспечивающие:  а) формирование государственной политики -  обобщение практики применения земельного законодательства и его совершенствование; подготовка проектов правовых актов Правительства РК по вопросам предоставления и изъятия земель, перевода земель из одной категории в другую, входящим в его компетенцию; б) реализацию государственной политики -  организация ведения государственного земельного кадастра и составление баланса земель РК; организация ведения мониторинга земель; организация проведения землеустройства на республиканском уровне; взаимодействие с центральными и местными исполнительными органами Республики Казахстан по вопросам регулирования земельных отношений; в) контроль за реализацией государственной политики -  осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель; рассмотрение дел об административных правонарушениях в области земельного законодательства; контроль за законностью принятых решений уполномоченных органов областей (города республиканского значения, столицы), районов (городов областного значения) по обращениям физических и юридических лиц; г) государственное регулирование экономической деятельности -  проведение экспертиз республиканских программ, схем и проектов, затрагивающих вопросы использования и охраны земель; выдача разрешений на строительство нефтегазопроводов вне контрактной территории. Однако Агентство не наделено достаточными полномочиями для осуществления возложенных на него функций по проведению земельной политики государства. Полномочия урезаны в пользу местных исполнительных органов. В этом убеждает сравнительный анализ норм ст. 14 ЗК, Положения об Агентстве от 14 января 2005 г., с одной стороны и ст. ст. 14 -1, 16 ЗК, с другой.

Важно придать контрольно – надзорным функциям Агентства структурно–целостный, функциональный   характер, предусмотрев формирование независимой от местных исполнительных органов системы контрольно – инспекционных структур с соответствующим кадровым и материально-техническим обеспечением, охватывающей все сферы и уровни земельных отношений. Изложенное требует устранения   противоречий между нормами ЗК, определяющими компетенцию органов регулирования земельных отношений.. Так, выявление земель, неиспользуемых и используемых с нарушением законодательства РК, за исключением случаев, предусмотренных  п.п. 20, п.2 , ст. 14 -1 ЗК/ компетенция Агентства/. Смотрим п.п. 20, п.2, ст. 14 -1: выявление земель, неиспользуемых по назначению / компетенция территориального уполномоченного органа исполнительной власти/. Налицо дублирование. В целом требуется нормативная реализация  функционально-целевого, социального предназначения системы государственного регулирования, организационно-структурное обеспечение сферы реализации  земельных прав, где просматривается феномен «структурного расщепления» функций.

6. Нормативное воплощение принципа личной ответственности за неправомерные управленческие действия и решения. Коррупционные действия чаще всего совершаются  под прикрытием органа исполнительной власти, государственного учреждения. Исходя из этого, важно усиление персональной служебной, юридической и материальной ответственности каждого должностного лица и иного работника, участвующего в процедуре подготовки и принятии юридически значимых решений; четкое распределение полномочий и соответствующих обязанностей между всеми субъектами « управленческих услуг». Каждое положение,  каждую норму ЗК, затрагивающее земельные права субъектов , необходимо детально расписать спозиции условий и сроков их реализации и применения. 

7.  Совершенствование системы мер юридической ответственности с учетом современной структуры и характера земельных правонарушений.  Общепревентивный эффект будет  иметь  также  нормативное  определение перечня  наиболее  основных видов  земельных правонарушений, так как  субъекты земельных  отношений будучи информированными  о них,  способны более  адекватно корректировать свое поведение. Само понимание  противоправности  того или иного деяния и угроза  ответственности способны  оказывать сдерживающее  воздействие. Коррупционные факторы, определяющие уровень и структуру земельных правонарушений: отсутствие института общественного контроля за рациональным использованием и охраной земель; резкое ослабление административных мер воздействия, при отсутствии реально действующих рычагов экономической ответственности субъектов управленческих отношений; непрозрачность деятельности исполнительно- распорядительных органов по управлению ресурсами земельного фонда; крайне  усложненная процедура  оформления  земельных прав. В своей  совокупности  они  породили  феномен отторжения  части управленческой системы чиновниками-коррупционерами для  удовлетворения  своих  корыстных  интересов. Правонарушения в области  земельных отношений представляют собой системное   явление. Поэтому  при всей  важности  совершенствования  самой системы  видов  и норм  юридической ответственности на  первый план  выдвигаются  вопросы  общей  превенции земельных правонарушений.

Среди основных причин земельных правонарушений выделяются                                                 чрезмерная закрытость,  непрозрачность управленческих действий; дискретность полномочий акимов;  В сфере предупреждения, выявления земельных правонарушений существует проблема адекватности вида ответственности и наказания степени общественной опасности совершенного правонарушения. Должностные лица, как правило,  привлекаются лишь к дисциплинарной ответственности. Здесь за пределами правового воздействия остается следующий круг  вопросов: ущерб, нанесенный престижу исполнительного органа; затраты, вызванные исполнением незаконных актов акимов,  отменой и исполнением отмененных актов; ущерб причиненный гражданам и другим субъектам из-за ущемления их прав на получение земельных участков; здесь просматривается либеральный, односторонний подход правоохранительных органов к фактам должностных правонарушений. Особенность указанной категории нарушений - трудная доказуемость  их коррупционного характера, хотя суть, внешние признаки говорят об их безусловном коррупционном характере.

Поэтому необходимо усиление превентивной роли мер всех видов ответственности, путем привлечения в действие их регулятивного, охранительно – карательного и компенсационного  потенциала  с соответствующим ужесточением санкций. Особенно, следует усилить размеры административной ответственности, увеличив многократно, до уровня предполагаемой материальной выгоды чиновника от противозаконных корыстных действий и злоупотреблений.  В этом отношении в отличие от гражданско–правовой, выполняющей преимущественно компенсационные функции административные штрафы имеют, как административная санкция имеет целый ряд преимуществ.  Наряду с карательной функцией в определенной степени выполняют компенсационные функции. Административный штраф имеет более упрощенную процедуру применения, следовательно, для нее характерна оперативность реализации. В конечном итоге обеспечивается более быстрое реагирование на факты правонарушений. Такой же подход целесообразно применить в отношении санкций уголовно- правовых норм. Совершенствование системы мер юридической ответственности и санкций   за невыполнение мер рекультивации и восстановления нарушенных земель должно сопровождаться  мерами по правовому обеспечению и стимулированию сложных, затратных, но экологически необходимых способов и мер восстановления нарушенных земель.

8. Институциональное обеспечение квалифицированного рассмотрения и разрешения судебных споров.Функционирование материальной отрасли неизбежно  порождает необходимость возникновения адекватной сущности, целям,  задачам и особенностям сфере правового регулирования нормативно правовой общности процессуального назначения. Главное функциональное предназначение этой общности – обеспечение реализации материальных норм, придание им жизненной силы. Это требует соответствующего институционального обеспечения. В связи с усложнением содержания и увеличением количества  земельных споров особое значение имеет вопрос о  специализации судей и специализированных судах.

В связи с этим предлагается предусмотреть в ЗК норму « о возможности создания специализированных судов, рассматривающих дела, связанные с регулированием земельных отношений, в соответствии с законодательством РК о судах и судебной системе».

Наряду с мерами системного совершенствования нуждаются в пересмотре, дополнении и изменении  целый ряд  конкретных норм ЗК. На наш взгляд,  ЗК содержит немало положений, в которых, просматриваются расхождения или противоречия, пробелы, недостаточность регулирования либо чрезмерное административное присутствие в регулировании. Они, прежде всего, обнаруживаются в нормах определяющих систему вещных прав на землю, пределы, условия и способы реализации права собственности на землю. Не целесообразно, например, возможность  залога, передачи в аренду,  передачи в качестве  вклада или взноса в уставные капиталы хозяйствующих субъектов, совершения и некоторых других видов сделок, ориентированных  на более эффективную  организацию  производства, увязывать  с условием  полной оплаты  стоимости. Запреты, не обусловленные экономической необходимостью, на практике порождают  потребность их  обхода, провоцируя  коррупционные ситуации.  Задача ЗК -  минимизировать влияние субъективного фактора на возможность и условия реализации земельных прав. Необходимо ограничить дискреционность полномочий должностных лиц.

Конструкция нормы п. 3  статьи 26 ЗК   нуждается в совершенствовании с точки зрения защиты прав населения на общее землепользование. В частности в ней, говорится о невозможности предоставления в раздельную собственность граждан и негосударственных юридических лиц, земельных участков, занятых  пастбищными и сенокосными угодьями, используемыми и предназначенными для нужд населения. Указанные угодья по своей функциональной сути являются территориями общего пользования. Поэтому они не могут быть также и  объектом аренды отдельных физических и юридических лиц. Отсутствие конкретного указания  на это в самой норме, может привести к злоупотреблениям и ошибкам   в процессе управлениями землями указанной категории.

    Ряд норм ЗК / ст. ст.  43, п. 8, ст. 48, п. 1 /   содержат правовые основы продажи земель, находящихся в государственной собственности через торги. Соответствующие статьи ЗК следует дополнить нормой о том, что земли населенных пунктов, за исключением случаев бесплатного предоставления, а также орошаемые и другие ценные сельскохозяйственные угодия, в частную собственность предоставляются только через публичные торги / конкурсы, аукционы /. То есть, целесообразно внедрить  исключительно аукционный порядок продажи земель, пользующихся повышенным спросом. Норму о бесплатном предоставлении  земельных участков для  индивидуального строительства сделать социальной, адресной, с одновременным определением условий применения,  четко прописав механизм ее реализации. Такой порядок будет направлен на обеспечение прозрачности, предсказуемости первичного земельного рынка, ограничит сферу административного усмотрения в вопросах  аукционной продажи. Присутствие коррупционного фактора здесь выражается в оставлении важнейшего вопроса рыночной продажи земель  на усмотрениеисполнительного органа.В ЗК обязательность торгов предусмотрена лишь в отношении  сельхоз угодий в составе земель запаса  / ст. 48, п. 1-1./. 

Принцип  преимущественной / исключительной / продажи  особо ценных и пользующихся повышенным спросом земель посредством публичных торгов  необходимо увязать с принципом открытости, доступности и полноты земельной информации.  Необходимо внесение в ЗК норм, направленных на  реализацию указанных принципов. Действующие «Правила организации и проведения торгов (конкурсов, аукционов) по продаже  земельного участка или права аренды земельного участка»  от 13 ноября 2003 г. № 1140 , с изм. и доп. от 06.06 2006г. –  регламентируют  лишь отношения, «связанные с организацией и проведением торгов». Здесь просматривается недостаточность нормативного регулирования.

В целях создания равных условий сосуществования института частной собственности на землю и института возмездного временного землепользования (аренды) в сфере товарного сельскохозяйственного производства, целесообразно возвращение субаренды в перечень вещных прав на сельскохозяйственные земли, которая ныне  запрещена ЗК. Институт субаренды в свое время получил широкое распространение в основном, за счет земель (земельных прав) тех, кто не имел возможности и средств лично вести сельхоз. производство.

Одним из ключевых  вопросов земельно–правового регулирования выступает принудительное отчуждение / изъятие/ земель  для государственных нужд.   Институт   изъятия  земель для государственных нужд наиболее остро и  наглядно показывает необходимость системного  совершенствования земельного законодательства и практики его применения. 

Основная проблема здесь состоит в том, что сфера равноправных имущественных отношений, в пределах которой исключительно или преимущественно гражданско-правовыми способами должны были бы  решаться вопросы, связанные с изъятием, необоснованно включены в сферу вертикальных, управленческих отношений, где  доминирует метод  принуждения, граничащий по своей сути с административным произволом.

  В принципе,  при наличии действительной государственной надобности, изъятие должно представлять собой достаточно усложненную по процедуре и обременительную по затратам   для бюджета мерой. Институт изъятия / принудительного отчуждения/  по своей сути должен быть трансформирован в механизм ответственности государства перед собственником за   изъятие его имущества и за те потери, которые вызваны изъятием. Он должен предусматривать особую  повышенную ответственность, когда изъятие становится  следствием непродуманных управленческих решений.   Особую значимость имеют также вопросы изменения целевого назначения земель. ЗК содержит нормы об обязательности использования земельного участка без изменения его целевого назначения / принцип недопустимости самовольного изменения целевого назначения. Земельного участка. /. Такой принцип необходим, в нем выражается одна из особенностей земельных имущественных отношений. Вместе с тем, природа и практика земельных отношений требуют регламентации случаев,  оснований и процедуры  изменения целевого назначения. Возможность изменения целевого назначения отнесена к компетенции  исполнительного органа. Вопрос достаточно сложный, в нем сконцентрированы экономические, хозяйственные интересы собственника, эколого–экономические аспекты рационального землепользования, для своего решения требует выявления и соблюдения баланса частных и публичных интересов. Основания, условия изменения целевого назначения земельных участков, перевод земель из одной категории в другую фрагментарно регламентированы некоторыми подзаконными актам Но они, судя по практике,  не обеспечивают эффективного регулирова-ния. Недостаточное регулирование отношений по предоставлению, владению и пользованию земель общего пользования приводит  к нарушениям, злоупотреблениям, к многочисленным спорам, усложняет функционирование инфраструктуры городов. В связи с этим на  уровне подзаконного акта необходимо предусмотреть систему функционально целесообразных нормативов отвода, закрепления, владения и пользования земельных участков общего пользования, в том числе объектов кондоминиумов,  обслуживания зданий и сооружений, стоянок, мест парковки, тротуаров и других объектов инфраструктуры населенных пунктов.

        ЗК содержит положения, носящие характер научных рекомендаций для установления правового  режима земельных отношений, нормы напоминающие методики расчета, техни-ческие инструкции. К ним относятся, например, ст.1, п. 3 природные условия выделения зон/; ст. 10 базовые ставки платы за земельные участки; ст. 11 Поправочные коэффициенты к базовым ставкам платы. Они важны для земельно– правового регулирования.  Но по своей сущности они представляют сочетание юридического и технического регулирования техниче-кая составляющая даже преобладает. Эти вопросы целесообразно регулировать на уровне специального подзаконного акта, исключив перечисленные нормы из ЗК.Птехнического регулирования /техническая составляющая даже преобладет/. еления режима земельных правоотношений,  нормы напомина

В целом актуально принятие системы взаимосвязанных нормативно – правовых актов, призванных обеспечить надлежащее регулирование в соответствии  с принципами и общими нормами ЗК. В их числе приоритетное значение имеют законы -   «Об обороте и охране земель сельскохозяйственного назначения», «О землях и застройке территорий населенных пунктов», «Об изъятии  принудительном отчуждении земель для государственных нужд», положения Правительства – «О переводе земель из одной категории в другую, изменении целевого назначения земельных участков», «О земельных участках  земельного фонда, продаваемых на торгах (аукционах, конкурсах) по рыночной стоимости», «О правовом режиме земель общего пользования».

Кроме того, нуждаются в пересмотре некоторые подзаконные акты с позиции их соответствия принципам и регулятивной направленности ЗК. Например, нуждается в пересмотре  постановление Правительства о предельных размерах земельных участков,  предоставляемых в частную собственность. Оно не обеспечивает предотвращения чрезмерной концентрации земель в одних руках. В этом же акте должны быть закреплены нормы о нижних предельных размерах земельных участков, во избежание чрезмерного дробления земельных массивов, в интересах обеспечения их функциональности        в соответствии с их целевым предназначением. Очень важно обеспечение внутриотраслевой и межотраслевой согласованности  актов и норм, призванных регулировать земельные отношения.

В контексте изложенных правовых проблем для земельно–правовой науки продолжает оставаться актуальной дальнейшая разработка следующего блока вопросов: параметры функционирования права частной собственности на сельскохозяйственные земли, с учетом социально –экономических особенностей аграрной сферы; права и обязанности субъектов права частной собственности и других субъектов земельных правоотношений по вопросам владения, пользования и распоряжения землей; соотношение (баланс) личных имущественных, публичных интересов в сфере земельных отношений; степень, пределы и специфика применения рыночных принципов при определении режима хозяйственного и гражданского оборота земель; система возможных ограничений по использованию, переводу земель в иные категории или угодья, количеству и размерам земельных участков; субъекты и  объекты, в отношении которых применяются предусмотренные ограничения;  случаи, основания и условия их применения; определение права на землю граждан РК и будущих поколений как важнейшего социально-экономического права, юридический механизм гарантирования земельных прав будущих поколений; определение статуса и роли государства как особого субъекта обеспечения сохранности земельного фонда страны.

 

Список литературы

  1. Земельный Кодекс Республики Казахстан от 20 июня 2003 г. с изм. и дополнениями // Казахстанская правда . – 2003. – 26 июня
  2. Ильясова К.М. Система вещных прав на земельные участки в Казахстане: проблемы совершенствования законодатенльства // Право и государство. -2004.-№2/2. – С.59 – 63.
  3. Стамкулов А.С., Стамкулова Г.А. Земельное право Республики Казахстан. – Алматы. -2004. – 403 с.
  4. Концепция правовой политики РК: Одобрена указом Президента РК от 20 сентября 2002 г. № 949 // Собрание актов президента и правительства. -2002. -3 31. –Ст. 336.
  5. Морозова Л.И. Исполнение законов// Круглый стол журнала «Советское государство и право»/ Советское государство и право. – 1991. –№ 6. – С. 3 -28.
  6. Басин Ю.Г.Некоторые существенные особенности аренды государственного имущества // Советское государство и право. - 1990. - №5. – С. 55 -60. 
  7. Баймаханов М.Т. Противоречия в развитии правовой надстройки при социализме. – Алма – Ата: Наука. – 358 с.
  8. Мухитдинов Н.Б. Основы горного права. – Алма – Ата: Казахстан, 1983. – 248 с.
  9. Алексеев С.С.Теория права. – М.; Издательство «БЕК», 1994. – 224 с.
Фамилия автора: Хаджиев А. Х.
Год: 2008
Город: Алматы
Категория: Юриспруденция
Яндекс.Метрика