По мнению ученых-экологов, в частности В.Н. Гиряевой, как показывает практика стран со стабильной экономикой, экологические платежи являются одним из самых эффективных экономических стимулов охраны окружающей среды. Они предназначены для поощрения рационального природопользования и природоохранной деятельности. Именно этим определяется их экономическая и экологическая эффективность. К сожалению, во многих странах (в том числе и в России) первоначальный смысл экологических платежей утрачен. Как и все остальные собираемые от имени государства платы, они в первую очередь являются источником пополнения государственной казны, теряясь в общей массе не только доходов, но, главное, расходов государства. Ведь, несмотря на кажущееся обилие бюджетных и внебюджетных экологических фондов, на охрану природы тратится очень немного денег. Помимо политических обстоятельств, это связано с рядом экономических и юридических просчетов и недоработок. Так, в экономическом смысле можно указать на плохо продуманные ставки платы за природопользование. Отсутствие специальных исследований в регулировании установления, взимания и распределения экологических платежей сказывается во многом» [93, с.108].
Все сказанное можно отнести и к Республике Казахстан. Современное экологическое законодательство содержит лишь отсылочные статьи в отношении экологических платежей, что является серьезным недостатком экологического законодательства.
Проблему недостаточного отражения в экологическом законодательстве норм об экономических рычагах регулирования охраны окружающей среды широко освещала Т.В. Петрова в своем исследовании «Проблемы правового обеспечения экономического механизма охраны окружающей среды» [94, с.11].
Она отмечала, что в исследованиях экономического механизма бытует мнение о том, что он функционирует в значительной степени автономно от права, в силу действия объективных экономических законов и базируется на общедозволительном подходе. Косвенным подтверждением этого является часто встречающееся в эколого-экономической и эколого-правовой литературе противопоставление «административного» и «экономического» как правового и неправового элементов в регулировании экологических отношений.
В экологическом законодательстве эта позиция проявляется в чрезмерной лаконичности соответствующих разделов законов, бланкетном и декларативном характере норм, их неготовности к практическому применению, в подмене законодательного регулирования преимущественно подзаконным, в том числе инструктивно-методическим и методическим регулированием [94, с.11].
Подтверждением данному правовому явлению служит конструкция статей, касающихся современных экологических платежей. Они представлены платой за эмиссии в окружающую среду и обязательными платежами в бюджет за пользование отдельными видами природных ресурсов.
В соответствии с п. 26 ст.1 ЭК РК эмиссии в окружающую среду — выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов производства и потребления в окружающей среде, вредные физические воздействия [29].
В законодательстве РК отсутствует официальное понятие «экологические платежи», впрочем, также как и - «экологические налоги».
Одной из основных теоретических проблем в области выплат государству за использование окружающей природной среды заключается в определении формы выплат – «налоги», «сборы», «специальные платежи», а также в уточнении терминологии. Данная проблема может заинтересовать юристов, а не экономистов. Для последних принципиальны только суммы, попадающие в бюджет.
В отечественном законодательстве по этому вопросу царит хаос и неразбериха.
Во-первых, разнообразны названия всех поборов в области охраны окружающей среды и природопользования. Уже в одном Налоговом кодексе РК от 12 июня 2001 года перечислены следующие наименования:
В статье 60 «Налоги» указаны: рентный налог на экспортируемую сырую нефть, газовый конденсат; налоги и специальные платежи недропользователей; земельный налог.
В статье 61 «Сборы» есть некоторые виды, которые можно отнести к области использования и охраны окружающей среды: сбор за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним (например, за государственную регистрацию прав на землю), сбор за проезд автотранспортных средств по территории Республики Казахстан (например, за въезд на особо охраняемую природную территорию), лицензионный сбор за право занятия отдельными видами деятельности.
Статья 62 «Платы» предусматривает:
1. Плата за пользование земельными участками.
2. Плата за пользование водными ресурсами поверхностных источников.
3. Плата за эмиссии в окружающую среду.
4. Плата за пользование животным миром.
5. Плата за лесные пользования.
6. Плата за использование особо охраняемых природных территорий.
7. Плата за пользование судоходными водными путями [95].
И все это, не считая государственной пошлины и таможенных платежей!
Аналогичная ситуация сложилась и в Ближнем Зарубежье. Иногда это оправдывается историческими условиями. Так, В.Н. Гиряева отмечает, что очевидно, что из названий платежей невозможно сделать вывод об их правовой природе. Эта ситуация исторически обусловлена положением ст. 2 Закона «Об основах налоговой системы РФ», которая определяла, что «под налогом, сбором, пошлиной и другим платежом понимается обязательный взнос в бюджет соответствующего уровня или во внебюджетные фонды...», т.е., по существу, легальное различие между налогами, сборами, пошлинами и иными платежами не проводилось. Следовательно, такие названия платежей, не отражающие их форму, были вполне оправданы. Вступление в силу первой части НК РФ стало большим шагом к упорядочению и структуризации налоговой системы, в первую очередь за счет разведения понятий «налог» и «сбор». Ситуация, когда одновременно действуют часть первая НК РФ и некоторые статьи Закона «Об основах налоговой системы», конечно, временная. Тем не менее, уже больше года страна живет по этим нормативным актам, и, вероятно будет жить еще какое то время, так как уже принятая вторая часть НК РФ не регулирует экологические платежи. Тем более полезно отметить все недостатки и пробелы в правовом регулировании существующей ситуации, чтобы избежать их повторения в будущем.
К таким недочетам относятся, в первую очередь, уже отмеченные несоответствия названия платежей и их юридической сущности. Из всех выделенных природоресурсных платежей только земельный налог имеет четко установленную форму - налог. Остальные платежи названы либо просто «платежами», либо «доходами» или «взносами» [93, с.109-110].
Во-вторых, нет единообразия и соответствия по этому вопросу норм экологического права и норм Налогового кодекса РК. Так, В ЭК РК используются не термины, определенные Налоговым кодексом РК, а совершенно иные обозначения: вместо «Плата за пользование отдельными видами природных ресурсов» - «Обязательные платежи в бюджет за пользование отдельными видами природных ресурсов». Суть от этого конечно не меняется, но в законодательстве необходима четкая терминология, и не менее четкие и единообразные определения. «Поскольку в экологическом и налоговом законодательстве используются различные понятия для обозначения финансовых инструментов, используемых для регулирования отношений по охране окружающей среды, следовало бы внести ясность в определение их правовой природы, установить их однородные и отличительные признаки, выявить преимущества и недостатки» [94, с.252].
В-третьих, в ЭК РК отсутствует понятие налоги, а в Налоговом кодексе они имеются - рентный налог на экспортируемую сырую нефть, газовый конденсат; налоги и специальные платежи недропользователей; земельный налог. Создается впечатление, что налоги не являются частью экономического механизма в области охраны окружающей среды.
Проблема разграничения налогов и других видов платежей существует достаточно давно. Еще в прошлом веке эта проблема обсуждалась известными юристами.
Так, И.Т. Тарасов писал, что «понятие о налогах включало в себя все подати и пошлины, взимавшиеся государством на покрытие государственных расходов независимо от оказываемых государством услуг, тогда как пошлины в то время имели значение платы за определенные услуги» [96, с.555].
Именно такую трактовку налогов использует законодатель в Налоговом кодексе РК. Так, в п.17 ст.10 Налогового кодекса РК под налогами понимаются законодательно установленные государством в одностороннем порядке обязательные денежные платежи в бюджет, производимые в определенных размерах, носящие безвозвратный и безвозмездный характер [95]. Это понимание налогов в широком смысле.
Однако в самом содержании кодекса идет разграничение налогов на налоги (в узком смысле), сборы, платы и т.д.
Как видим, корректировки требует как налоговое, так и экологическое законодательство.
Проблема разграничения налогов и платежей за использование природных ресурсов освещалась учеными-экологами. На это обращала внимание и В.Н. Гиряева, и Т.В. Петрова.
Последняя отмечала следующее:
Платежи за загрязнение и налоги соотносятся, на наш взгляд, следующим образом:
1) Их схожесть обусловлена тем, что и те, и другие носят публично-правовой характер, поскольку их взимание обусловлено экологическими интересами общества по сокращению вредных воздействий на окружающую природную среду. И налоги, и платежи являются обязательными к уплате и могут взиматься в бесспорном порядке. Допускаемое законом придание плате за загрязнение договорного характера (например, в рамках договора на комплексное природопользование) не исключает возможности ее безакцептного списания со счета природопользователя и обращения взыскания на иное его имущество в счет погашения платы за загрязнение;
2) И платежи за загрязнение, и экологические налоги являются формами реализации принципа «загрязнитель платит». Налоги на продукцию, производство или потребление которой сопряжено с причинением вреда окружающей среде являются, в сущности, той же платой за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, за размещение отходов с той лишь разницей, что данные виды загрязнения возникают не в процессе производства, а на иных стадиях жизненного цикла продукции (потребление, утилизация). Соответственно, если плата взимается с производителя продукции (работ, услуг), то налог - в том числе и с потребителей продукции. В каждом конкретном случае необходимо определять, что подразумевается под потреблением во избежание двойного обложения.
3) Налог, будучи установленным в твердых размерах (в процентах или денежном выражении), выглядит более удобным с точки зрения механизма взимания. Плата увязывается с конкретными объемами загрязнения и, в этом смысле, нуждается в постоянной корректировке в зависимости от режима работы источника загрязнения, обусловленного спецификой технологических процессов, простоев производства, используемого сырья, наконец, возможных аварийных ситуаций. С другой стороны, плата за загрязнение представляется более гибкой формой, поскольку оставляет природопользователю возможность для сокращения ее размеров путем сокращения самой платежной базы, т.е. массы загрязняющих веществ, поступающих в окружающую среду. Регулирующие возможности платы являются одним из ее преимуществ [94, с.11].
Применительно к платежам в области использовании и охране земель этот вопрос исследовал Б.Б. Бегалиев.
Платежи за загрязнение земель как природного ресурса отличаются от земельного налога. Однако современное налоговое законодательство не дает четкого разграничения между понятиями “земельный налог” и “плата за загрязнение окружающей среды”, также как и между понятиями “налог” и “другие обязательные платежи”. Согласно ст.10 Кодекса РК о налогах и других обязательных платежах в бюджет (Налоговый кодекс) от 12 июня 2001 года под “налогами” понимаются законодательно установленные государством в одностороннем порядке обязательные денежные платежи в бюджет, производимые в определенных размерах, носящие безвозмездный и безвозвратный характер, а под “другими обязательными платежами” - обязательные отчисления денег (сборы, пошлины, платы и платежи) в бюджет, производимые в определенных размерах. В чем же разница?
Во-первых, целевое предназначение. Земельный налог – прежде всего фискальный налог, предназначен для пополнения государственной казны. Платежи за загрязнение земель преследуют не эту цель, основное их назначение – охрана окружающей природной среды.
Во-вторых, различны объекты обложения. При исчислении земельного налога объектом является земельный участок либо земельная доля, при платеже за загрязнение земель – фактический объем сбросов (включая аварийные) загрязняющих веществ, размещения отходов и потребления.
В-третьих, различен порядок исчисления.
Базовые ставки платы земельного налога установлены на законодательном уровне Налоговым кодексом РК. Возможна корректировка налоговых ставок местными представительными органами на основании проектов (схем) зонирования земель. Суммы земельного налога рассчитываются юридическими лицами самостоятельно путем применения соответствующей ставки налога к налоговой базе, а также налоговыми органами в отношении физических лиц.
Ставки платы за загрязнение земель ежегодно устанавливаются местными представительными органами на основании расчетов, составленных уполномоченным органом в области охраны окружающей среды. За загрязнение окружающей среды сверх установленных лимитов ставки платы, утвержденные местными представительными органами по согласованию с уполномоченным органом в области охраны окружающей среды, увеличиваются в десять раз.
Суммы платы исчисляются налогоплательщиками самостоятельно, исходя из фактических объемов загрязнения окружающей среды и установленных ставок.
В-четвертых, не всегда совпадают субъекты, контролирующие правильность исчисления платежей и своевременность их внесения. Контроль за внесением земельного налога осуществляется органами налоговой службы, контроль за внесением платежей за загрязнение земель не только этими органами, но и местными исполнительными органами и органами Министерства охраны окружающей среды РК[97, с.104-105].
Целью нашего исследования не является подробное освещение всех налогов и платежей в области охраны окружающей среды и природопользования, поэтому мы сочли нужным остановиться лишь на проблемных вопросах.
Основная теоретическая проблема в данной области - восполнить пробелы в Экологическом кодексе РК и внести в него некоторые изменения и дополнения.
Необходимо закрепить в ЭК РК понятие экологических налогов, привести его содержание в соответствие с нормами Налогового кодекса РК.
Основная практическая проблема в данной области – выяснить, какая разновидность выплат предпочтительнее – налоги или платежи?
В этом направлении Министерство охраны окружающей среды планирует в ближайшее время начать консультации с парламентом по введению экологических налогов вместо платы за эмиссии в окружающую среду. Это соответствует опыту наиболее развитых стран мира. Например, в Германии действует экологический налог на производимую электроэнергию, что позволяет активно стимулировать переход к альтернативной энергетике за счет регулирования ставок платы. Если ввести экологические налоги на конечную продукцию загрязнителей и потом их перенаправить на поддержку альтернативных источников энергии, то сработает принцип "загрязнитель платит". Сейчас получается, что в год собирается около 30 млрд тенге платежей, из них только 30% направляются на природоохранные мероприятия".
Модным нововведением, которое апробировано за рубежом, и может быть использовано для обеспечения экологической безопасности в Республике Казахстан, является торговля квотами на выбросы загрязняющих веществ.
В то время как инструмент экологических платежей фиксирует цену за соответствующее использование окружающей среды и предоставляет участникам рыночных отношений с учетом этой цены определять желаемый ими объем соответствующего использования окружающей среды, у инструмента торговли правами на пользование (они обозначаются также как лицензии или сертификаты) принцип действует, как говорится, «с точностью до наоборот». Тут фиксируется, в каком количестве использование окружающей среды будет допустимо. Образование цены остается делом рынка. При торговле квотами на выбросы это происходит следующим образом: допустимое общее количество выбросов вредных веществ на определенное время, например на один год, зафиксировано и разделено на части - на управомочивающие талоны. Они доводятся до заинтересованных лиц путем различных процедур, например через аукцион пли бесплатно - в зависимости от количества их выбросов до этого момента. Каждый тогда может производить выброс такого количества вредного вещества, которое указано; его талоне правомочия. Кто хочет выбрасывать больше, должен скупать правомочия на выброс у других. А у кого есть лишние правомочия - может их продать. Этими талонами правомочия (сертификатами, лицензиями) можно торговать на рынке, например через биржу.
Такая система ведет к тому, что выбросы уменьшаются там, где стоимость их снижения лежит ниже рыночной стоимости соответствующих правомочий на выбросы, в то время как те, кто осуществляет выбросы и может предотвратить выбросы вредных веществ только с крупными затратами, с большим удовольствием покупают права на выбросы, чем принимают меры по их снижению. Пока стоимость снижения выбросов у различных загрязнителей различна. Такая система имеет достоинства с точки зрения стоимости по сравнению с императивными нормами, которые требуют от каждого загрязнителя осуществления одинаковых мер по уменьшению выбросов, так как эта система ведет к тому, что выбросы уменьшаются у тех загрязнителей, у которых это требует наименьших затрат. Индустриализация такой системы оправдывает себя только тогда, когда прибыль, возникающая из уменьшения выбросов, не «съедается» или даже превышается расходами на функционирование самой системы, например, усилиями по выдаче и регистрации талонов правомочия, и - кроме того - необходим точный контроль за количеством выбросов [72, с.645-646].
В США инструмент торговли квотами с успехом применяется, например, для снижения углекислого газа и некоторых других веществ. Такой инструмент используется и в Германии, но по отношению к другим видам пользования окружающей среды, в частности, в области атомной энергетики.
В Республике Казахстан уже заложены основы торговли квотами. Так, в ст.105 ЭК РК «Рыночные механизмы управления эмиссиями в окружающую среду» установлено, что целях сокращения эмиссий в окружающую среду Правительством Республики Казахстан могут быть введены рыночные механизмы путем установления лимитов и квот на эмиссии в окружающую среду и утверждения порядка торговли квотами и обязательствами на сокращение эмиссии в окружающую среду. Природопользователь получает право на годовую квоту на эмиссии в окружающую среду в случае установления таких квот.
А в ст. 106 «Торговля квотами на международном уровне» предусмотрено, что в случае, если международными договорами, ратифицированными Республикой Казахстан, предусмотрена возможность участия Казахстана в торговле квотами по сокращению эмиссий в окружающую среду, природопользователи могут вступать в соответствующие договорные отношения с иностранными физическими и юридическими лицами в порядке, установленном Правительством Республики Казахстан.
Договор о торговле квотами, заключенный резидентом Республики Казахстан с иностранными физическими и юридическими лицами, подлежит регистрации в уполномоченном органе, определяемом Правительством Республики Казахстан.
Основы заложены, однако в практику данные нормативные положения активно не внедряются ввиду отсутствия механизма реализации данных норм.
Итак, изучив правовые проблемы экологических платежей мы пришли к следующим выводам.
Во – первых, одной из основных проблем в области выплат государству за использование окружающей природной среды заключается в определении формы выплат – «налоги», «сборы», «специальные платежи», а также в законодательном уточнении терминологии.
В законодательстве РК отсутствует официальное понятие «экологические платежи», впрочем, также как и - «экологические налоги».
Как показывает международный опыт, из всех разновидностей платежей за загрязнение окружающей среды предпочтительнее экологические налоги.
В этой связи предлагается закрепить в ЭК РК понятие экологических налогов, привести его содержание в соответствие с нормами Налогового кодекса РК.
Наряду с этим есть необходимость закрепить в ЭК РК механизм реализации норм о торговле квотами и обязательствами на сокращение эмиссии в окружающую среду.