Вопросы совершенствования законодательства, обеспечивающего разработку уранового месторождения

Возрастание роли права выражается в расширении границ его действия в обществе, и в том числе за счет появления новых областей правового регулирования. Эта тенденция, характеризуемая многими авторами как весьма устойчивая, отражающая социальную потребность в нормативном регулировании новых явлений и процессов, постоянно привлекает к себе внимание ученых, а ее анализ продолжает оставаться весьма актуальным применительно к все новым и новым областям, втягиваемым в правовую систему в развитием науки и техники.

В правовой системе наряду с основными подразделениями, которые обособляются по юридическим режимам, выраженным в особых отраслевых методах и механизмах регулирования, имеются образования комплексного характера. Эти образования являются комплексными в том смысле, что нормы, в них входящие, не связаны единым методом и механизмом регулирования, почти все они имеют «прописку» в основных отраслях. На это указывает С.С. Алексеев.

Для признания существования сформировавшейся комплексной отрасли законодательства необходимы следующие предпосылки:

  1. отдельная сфера управления (вид хозяйственной деятельности)
  2. существование развитой нормативно-правовой базы (предполагающей наличие крупных нормативных правовых актов комплексного характера).

В принципе, комплексному образованию должна соответствовать комплексная отрасль законодательства, однако, эти процессы не всегда идут параллельно, поскольку существование комплексных образований в праве порождается объективной причиной – появлением объекта, специфика которого требует комплексного правового регулирования, а на формирование законодательства оказывает влияние целый ряд субъективных факторов: политика государства в этой области, степень развития законодательства, наличие большого количества нормативных правовых актов и т.д. Возникновение комплексного образования может именно «подсказывать» направление развития законодательства в этой области, дает основания для постановки вопроса о дальнейшем развитии законодательства, регулирующего отношения комплекса, о необходимости его систематизации и принятия комплексного кодифицированного акта, ведет к формированию комплексной отрасли законодательства.

Примером выступают нормы, регламентирующие разведку и добычу радиоактивного минерального сырья, которые можно распределить по таким основным отраслям, как горное право, административное право, гражданское право, атомное право.

Комплексные отрасли – это особая юридическая целостность. Нормы комплексного образования вторично, ничуть не нарушая архитектоники основных отраслей и не исключая из их состава ни единой нормы, объединяются в особую общность в соответствии с иным предметом регулирования и с учетом иных, пусть не главных, юридических особенностей. Специфические принципы, общие положения, приемы регулирования, установленные в результате комплексной кодификации, имеют значение своеобразного силового поля, не только объединяющего юридически разнородный материал в известную целостность, но и придающего ему специфически отраслевой оттенок, пусть и вторичный .

Необходимость комплексных отраслей права и соответствующего законодательства обусловлена, прежде всего, требованиями экономических, а также социально-политических отношений. Но есть и юридический критерий, который в соответствии с указанной необходимостью дает возможность решить вопрос о целесообразности признания комплексной отрасли. Его суть заключается в существовании объективной необходимости и возможности включения в систему права новых принципов, приемов регулирования и т.п. Важно также определить способность данной комплексной отрасли объединить юридически разнородный правовой материал. 

Комплексные образования могут и не базироваться на окончательно сложившейся законодательной базе, их основой служат фактические общественные отношения, требующие согласованного, комплексного регулирования, которое осуществляется правовыми нормами различных отраслей права. Вместе с тем, для создания комплексных отраслей законодательства характерно упорядочение законодательства, выражающееся в его систематизации; основой таких отраслей служат комплексные кодифицированные правовые акты.

Проведенный нами сравнительный анализ действующего законодательства, регламентирующего добычу радиоактивного сырья за рубежом, позволяет сделать вывод, что политика и программы добычи и переработки естественных радиоизотопов (урана, радия, тория) являются составной частью национальных программ развития ядерной энергетики. Это налагает отпечаток и на особенности правового регулирования, получающие отражение в системе источников права. За рубежом разработка таких ресурсов стала предметом разветвленного нормативного регулирования. В законодательной практике отдельных стран приняты нормативные акты, регламентирующие весь комплекс проблем, связанных с добычей и переработкой радиоактивного сырья, спектр нормативного регулирования недропользования гораздо шире и охватывает направления, которые в отечественном праве разработаны весьма скудно.

Эти источники интегрированы в общую систему атомного законодательства. Наиболее характерным в этом плане примером является принятие в Австралии отдельного кодифицированного акта  – Атомного кодекса (Nuclear Law Bul) 1982 года. В Великобритании действует Закон о радиоактивных веществах от 1960 года. В США эта сфера деятельности регулируется серией законодательных актов. Прежде всего, это Закон о горнодобыче 1972 года; Закон о создании запасов стратегических и важных материалов 1946 года; Закон о стратегических материалах 1939 года.

В данном случае можно говорить о сочетании двух групп правовых норм: атомно-правовых и горно-правовых.

В настоящее время сложилась совокупность правовых норм и институтов, регулирующих указанные общественные отношения и образующих комплексную отрасль права – атомное право. Комплексный характер этой отрасли обусловлен сочетанием в ней норм конституционного, гражданского, административного, экологического и других отраслей права. Однако, на наш взгляд, предмет этой отрасли составляют также отношения, складывающиеся по поводу добычи, переработки и использования радиоактивного минерального сырья. Регулирование следующего комплекса отношений, возникающих при использовании атомной энергии, на наш взгляд, есть наиболее полная версия предмета правового регулирования атомного права:

- добыча, переработка и использование радиоактивного сырья;

- передача ядерных технологий;

- лицензирование и государственный надзор;

- обеспечение радиационной защиты при использовании источников ионизирующего излучения;

- гражданско-правовая ответственность (страхование и государственное возмещение ущерба). Повышенная вероятность  ядерного инцидента усиливает необходимость дальнейшей разработки правовых проблем ответственности за ядерный ущерб (частично эти вопросы нашли отражение в Законе Республики Казахстан «Об использовании атомной энергии» );

- физическая защита ядерных материалов;

- учет и контроль ядерных материалов и радиоактивных веществ.

На основании изложенного, можно сделать вывод о том, что нормы, направленные на регламентацию недропользования при разработке месторождений радиоактивного минерального сырья, а также на охрану окружающей среды, подвергающейся при этом негативному воздействию, представляют собой пример комплексного образования, находящегося на стыке горного и атомного права.

Важность и многообразие общественных отношений, расположившихся на стыке горного и атомного права, необходимость их четкой и единообразной законодательной регламентации, разрозненность нормативного материала, отсутствие нормативного акта высшей юридической силы и целый ряд других факторов дают возможность выдвинуть и обосновать предположение о целесообразности разработки и принятия отдельного нормативного правового акта, устанавливающего правовой режим добычи радиоактивного сырья, порядок обеспечения радиационной безопасности, правовое регулирование экспорта радиоактивного сырья, правовое регулирование борьбы с нарушением правил хранения, использования, учета и перевозки радиоактивных материалов. Иными словами, вопросы разработки урановых месторождений, месторождений других видов радиоактивного минерального сырья, хранения, перевозки и использования радиоактивных полезных ископаемых, должны быть определены в едином Законе «О добыче, хранении, перевозке и использованию радиоактивных полезных ископаемых».

Предлагаемый нормативный правовой акт обозначит особенности и порядок добычи радиоактивных полезных ископаемых, определит полномочия государственных органов в области добычи, хранения, перевозки и использования радиоактивных полезных ископаемых. В нем найдут отражение основные принципы государственной политики по минерально-сырьевым вопросам, предусматривающей комплекс идеологических, организационных, финансовых и иных мер на основе приоритетного государственного вмешательства, включающие обязательства субъектов по охране окружающей среды, соблюдению норм промышленной безопасности, соблюдению международных требований и норм.

Учет и контроль ядерных материалов и источников ионизирующего излучения, экспортный контроль за радиоактивными полезными ископаемыми  и порядок его осуществления, контроль за соблюдением международных обязательств, принятых на себя Республикой Казахстан, войдут также в сферу действия данного закона.  Кроме того, действие закона будет направлено на установление норм юридической ответственности за нарушение установленных нормативов и правил при осуществлении добычи, хранения, перевозки и использования радиоактивных полезных ископаемых.

Таким образом, основной целью системы правовых норм станет определение базового контекста и правил, в соответствии с которыми функционирует уранодобывающая промышленность в Республике Казахстан; регулирование деятельности местных и иностранных предприятий; определение основных административных, экономических и финансовых принципов хозяйственной деятельности в уранодобывающей промышленности.

Представляется, что отличное от традиционной гражданско-правовой трактовки решение должны найти и основные вопросы гражданской ответственности за ядерный вред, причиненный жизни или здоровью персонала объектов использования атомной энергии, а также за вред, причиненный лицам, непосредственно не связанным с деятельностью этих объектов. Действующие нормы о гражданской ответственности за причинение вреда, и, в первую очередь, о возмещении вреда, причиненного источником повышенной опасности, не  учитывают специфику ядерного вреда и не обеспечивают в достаточной мере защиты потерпевших от ядерных инцидентов. Тогда как с использованием ядерной энергии связана потенциальная опасность причинения огромного по своему размеру ядерного вреда, возмещение которого не может быть обеспечено в рамках существующих норм гражданского права. В связи с этим задачей первостепенной важности является разработка специальных норм гражданско-правовой ответственности за ядерный вред: об основаниях ответственности, субъектах, объеме и пределах ответственности, значении вины потерпевшей стороны и т.д.

Режим гражданско-правовой ответственности за ядерный ущерб должен базироваться на системе принципов, которые можно условно разграничить на 2 группы. К одной из них относятся принципы, характерные для других «традиционных» типов гражданско-правовой ответственности (принцип абсолютной ответственности, ограничение ответственности по объему и во времени). К другой – специфические, присущие только данному институту начала (сосредоточение или «канализирование» ответственности за ущерб на одном лице; единая юрисдикция; участие государства в возмещении ущерба и т.д.).

1)            сосредоточение ответственности за ущерб. Принцип «юридического канализирования» уменьшает вероятность предъявления иска ненадлежащему ответчику;

2)            абсолютная ответственность. За ущерб, связанный с эксплуатацией средств, являющихся источником повышенной опасности, обычно устанавливается абсолютная ответственность. При такой ответственности вред должен возмещаться даже при отсутствии вины. Признание абсолютной ответственности стимулирует проявление особой осторожности при осуществлении деятельности, связанной с эксплуатацией источника повышенной опасности, и одновременно дает потерпевшей стороне возможность получить возмещение, не опровергая доводов причинителя вреда об отсутствии его вины. Возникновение ответственности независимо от вины еще не означает возможности предъявления претензии к владельцу источника повышенной опасности на основании одного лишь факта причинения вреда. Требуется доказательство причинной связи между действиями владельца источника повышенной опасности и возникшим ущербом. Этот принцип опирается на концепцию профессионального риска, согласно  которому лицо, законно осуществляющее деятельность, связанную с повышенной опасностью для окружающих, несет ответственность не только за виновное, но и за случайное причинение ущерба. Основанием освобождения недропользователя от абсолютной ответственности за причиненный ущерб может служить лишь некоторые разновидности непреодолимой силы.

3)            ограничение ответственности недропользователя – это мера защиты от исков о возмещении ущерба, превышающих финансовые возможности предприятий, а также финансовые возможности их страховщиков. Ограничение ответственности производится путем установления максимальной суммы возмещения ущерба. Если ущерб меньше установленного максимума или равен ему, то выплачивается сумма фактического ущерба. Если же доказано, что ущерб превышает этот максимум, то выплачивается максимальная сумма, установленная соглашением.

Государство может участвовать в покрытии ущерба в двух формах:

  • в форме непосредственного возмещения ущерба, понесенного потерпевшим сверх пределов ответственности недропользователя (как это делается, например, в Дании, Италии, Великобритании);
  • в форме принятия на себя обязанности по возмещению ущерба в рамках ответственности оператора, т.е. сверх финансового покрытия недропользователя (Франция, Испания, США).

На наш взгляд, Законом должны быть перечислены категории лиц, в результате действий которых может быть причинен вред, и основания, при наступлении которых вред подлежит возмещению. Хотелось бы обратить внимание, что в силу сложившейся традиции, в отечественной  юридической литературе отсутствует указание на ответственность государства перед обществом, физическими и юридическими лицами. Следует отметить, что в некоторых зарубежных странах понятие юридической ответственности рассматривается несколько шире, в том числе, через включение в круг возможных субъектов правонарушения государства и его органов. Государство в горных и других природоресурсных отношениях выступает не только как суверен, но и как собственник природных ресурсов, субъект, осуществляющий другие вещные права.

Принципиально важной является проблема юридической ответственности государства перед своими гражданами. Этот вопрос стал актуальным в связи с провозглашением курса на построение правового государства, а также в связи с изменениями международно-правового статуса Республики Казахстан.

В заключении следует подчеркнуть, что необходимость обособления предписаний, регламентирующих отношения, возникающие в ходе разработки урановых месторождений в специальную группу правовых норм обусловлена особой сложностью, с которой связаны операции с радиоактивными материалами. Прежде всего, это связано с тем, что абсолютная безопасность при обращении с ядерными материалами не может быть достигнута даже при соблюдении самых тщательных мер предосторожности и соответственно не может быть полностью исключена возможность различных непредвиденных обстоятельств  и чрезвычайных ситуаций.

Фамилия автора: Сатбаева А.М.
Год: 2008
Город: Алматы
Категория: Юриспруденция
Яндекс.Метрика