25 октября 1990 г. - день принятия Верховным Советом Казахской ССР Декларации «О государственном суверенитете Казахской ССР», - безусловно, относится к неординарным страницам новейшей истории Казахстана. Нет сомнения в том, что именно с этого документа, оформившего новую веху в развитии казахстанской государственности, начинается собственно конституционная история независимого Казахстана. Бесспорно, этот исторический документ является актом конституционного значения, заложившим правовую основу для разработки новой Конституции и законодательства суверенного Казахстана. Декларация «О государственном суверенитете Казахской ССР» «была не просто «Декларацией намерений», как справедливо отмечает академик Г.С. Сапаргалиев, - а имела нормативный правовой характер» [1, с. 65].
В конституционном праве под понятием «декларация» (фр. declaration – заявление) обычно понимается название отдельных важнейших политико-юридических актов, имеющее целью придать им торжественный характер, подчеркнуть их особо важное значение для судеб соответствующего государства. При этом специфической «чертой Декларации как нормативно-правового акта является слишком общий, неконкретный характер содержащихся в них положений, требующий дополнительного законодательного регулирования» [2, с. 35]. Многие исследователи относят декларации к категории актов, не являющихся законами, не обладающих юридической силой и принимаемых парламентами по упрощенной по сравнению с законодательной процедуре [3, с. 117]. Возможно, вследствие такой позиции авторы коллективного труда «Конституционное право Республики Казахстан» вообще не включили «Декларацию о государственном суверенитете Казахской ССР» в число источников отрасли отечественного конституционного права [4, с. 7-13].
Поддерживая мнение академика Сапаргалиева Г.С. о том, что Декларация о государственном суверенитете Казахской ССР имеет нормативный правовой характер, важно также сослаться на позицию отечественных государствоведов З.Ж. Кенжалиева и В.А. Кима, которые относят этот исторический документ к группе конституционно-правовых актов, создавших правовые основы укрепления государственного суверенитета Казахстана [5, с.11-23]. Академик С.С. Сартаев и Л.Т. Назаркулова также отмечают, что Декларация о государственном суверенитете Казахской ССР знаменует начало юридического оформления подлинно независимого развития Казахстана, является «важнейшим источником правовой системы государства. С ее принятием существенно обновляется законодательная база суверенного государства, на основе которой осуществлялись кардинальные преобразования» [6, с. 27, 32].
По мнению А.К. Котова, Декларация о государственном суверенитете Казахской ССР, ставшая первоистоком конституционного становления Казахстана как нового независимого государства, «явилась и таковой продолжает оставаться в системе действующего конституционного права страны» [7, с.14]. А.Т. Ащеулов также отмечает, что интенсивное конституционное развитие, а значит, формирование отечественного конституционного права как отрасли началось с обретения Казахстаном независимости – принятия «Декларации о государственном суверенитете», Конституционного закона «О государственной независимости» и ряда последующих нормативных актов, сыгравших значительную роль в процессе демократизации Казахстана [8, с. 39]. «О приоритетности декларации среди других государственных актов, - пишет и С.К. Амандыкова, - свидетельствует заключительная часть, которая утверждает, что декларация является основой для заключения Союзного договора, разработки новой Конституции Казахской ССР, законодательных актов, реализующих статус республики как суверенного государства» [9, с. 31].
Да и зарубежная конституционно-правовая практика показывает, что декларации могут провозглашать юридические принципы и права, которые становятся основой всего правового статуса личности, а также основой конституционализма в целом. Так, Декларация прав человека и гражданина 1789 г., важнейший политико-правовой акт Великой Французской революции 1789-1794 гг., в соответствии с положениями преамбулы Конституции Франции 1958 г. является составной частью французской конституции (в широком смысле) [2, с. 36].
По мнению известного российского государствоведа Е.И. Козловой, декларации (Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., Декларация о языках народов России от 25 октября 1991 г., Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г.) занимают особое место среди источников государственного права и «имеют государственно-правовое значение. В них формулируются принципы, обязательные для государственно-правового развития государства, республики; в них, как правило, провозглашаются новые концепции, определяющие развитие государственности, принципы, необходимые для всей политики в данной сфере; и им должно быть подчинено соответствующее законодательство» [10, с. 20]. С.А. Авакьян также отмечает, что Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г.: «Вне сомнения, это акт конституционного значения, хотя сам он ни в Конституцию включен не был, ни формальных ее изменений – в момент появления – не вызвал» [11, с. 98].
Декларация о государственном суверенитете, писал Б.Н. Топорнин, является политическим документом, природа которого и реальное его воздействие на государственную жизнь, определяют его принадлежность к актам конституционного масштаба [12, с. 13]. Такая позиция о двойственной политико-правовой природе деклараций о государственном суверенитете подтверждается кыргызским ученым А.А. Арабаевым, который рассматривает Декларацию о государственном суверенитете Республики Кыргызстан от 15 декабря 1990 г. как конституционный акт основополагающего характера, политико-правовой документ, ознаменовавший собой начало нового этапа в становлении конституционного законодательства Кыргызской Республики. Из содержания Декларации о государственном суверенитете Республики Кыргызстан, по мнению А.А. Арабаева, следует, что Декларация являлась конституционным актом, имеющим высшую юридическую силу. Ее принципы и нормы как акта высшей юридической силы имели первичный, основополагающий характер, и в этом плане были сопоставимы лишь с конституционными нормами, поскольку были направлены на регулирование существенных общественных отношений. «Тем более, что, во-первых, с формально-юридической стороны она принята высшим органом государственной власти – Верховным Советом Кыргызстана. Во-вторых, она содержала принципиально новые положения и нормы, в силу чего стала правовой основой новой Конституции республики» [13, с. 78].
Важно в этой связи обратить внимание и на правовую природу Всеобщей декларации прав человека 1948 г., которая хотя и была принята в виде резолюции Генеральной Ассамблеей ООН, но в настоящее время провозглашенные ею основные права и свободы рассматриваются подавляющим большинством государств в качестве юридически обязательных обычных или договорных норм. «Всеобщая декларация, - отмечает видный российский юрист В.А. Карташкин, - сегодня является одним из основных источников права, служит моделью, которая широко используется многими странами для разработки отдельных положений конституций, различных законов и документов, относящихся к правам человека» [14, с. 471]. Большинство государств рассматривают Декларацию как документ, содержащий обычные нормы международного права, подавляющее большинство которых стали «jus cogens». В таких странах, как Бельгия, Нидерланды, Индия, Италия, США, Шри-Ланки, положения Декларации широко используются для толкования внутригосударственных законов, относящихся к правам человека, на них постоянно ссылаются суды этих стран. В ряде постановлений Конституционного Суда России также содержатся ссылки на Всеобщую декларацию прав человека в обоснование вынесенных решений [14, с. 471-472].
Таким образом, особая политико-правовая природа Декларации о государственном суверенитете Казахской ССР как акта конституционного значения, обладающего учредительным свойством, предопределяет ее ведущее и уникальное место в системе действующего права в целом и в отрасли конституционного права Казахстана в особенности.
Принятие Верховным Советом Декларации о государственном суверенитете Казахской ССР - этого поистине судьбоносного для нашей страны документа - положило начало созданию в Казахстане нового конституционного строя, заложившего основные параметры развития независимого государства на исконно казахской земле. Поэтому постоянное обращение к изучению Декларации о государственном суверенитете, вопросов ее подготовки, принятия и реализации, имеет важное значение для судеб дальнейшего формирования Казахстана как независимого государства. Ведь вопрос о суверенитете нашего государства «является вопросом конституционно-правового обеспечения достойного собственного и никем незаместимого места нашей страны в мировом сообществе государств и народов, экономик и культур» [15, с. 16].
Историческое значение Декларации о государственном суверенитете состоит, прежде всего, в том, что она придала реальное содержание государственному суверенитету республики, обозначила собственную государственность Казахстана, имеющего многовековую историю, культуру и сложившиеся государственно-правовые традиции. В этой связи необходимость принятия Верховным Советом Декларации о государственном суверенитете была продиктована целями закрепления и гарантирования суверенных прав Казахской ССР во всех сферах жизнедеятельности общества, обеспечения полноценного политического, социально-экономического и духовного развития народа Казахстана.
«Главное содержание Декларации о государственном суверенитете КазССР, стержень всей Декларации составляла идея о суверенитете КазССР и именно этой идеей назван сам документ, - отмечают З.Ж. Кенжалиев и В.А. Ким. – В Декларации было провозглашено, что КазССР является суверенным государством. Была раскрыта государственно-правовая сущность суверенитета. Государственная власть КазССР обладает верховенством, самостоятельностью, а также полнотой власти. Таким образом, подчеркивались три важных элемента суверенитета – верховенство власти внутри страны, независимость государства от каких-либо других государств, полнота власти» [5, с. 18].
Вторая сессия Верховного Совета Казахской ССР, открывшаяся 15 октября 1990 г., как известно, начала свою работу с обсуждения двух проектов Декларации о государственном суверенитете. Один из них, считавшийся основным, был опубликован и внесен на рассмотрение Верховного Совета группой депутатов, в числе которых были известные казахстанские ученые-юристы, в том числе и академик С.З. Зиманов. Данный «проект декларации готовился и обсуждался в Комитете Верховного Совета Казахской ССР по вопросам законодательства, законности и правопорядка, - пишет Н. Акуев. – Мнения депутатов о характере документа были различны: одни предлагали принять его в форме декларации, другие – закона, а третьи считали, что надо принять декларацию, но в оной из статей закрепить ее юридическую силу на уровне конституционного закона. Возобладала первая точка зрения» [16, с. 12].
Если основной проект Декларации был составлен по образцу деклараций других союзных республик, но в более сдержанной форме, то другой проект, именовавшийся «альтернативным», был внесен от имени движения «Демократический Казахстан». Оба проекта по своим основным идеям и содержанию были диаметрально противоположными. Причем расхождения были настолько принципиальными, что порой на карту ставился не столько суверенитет республики, сколько вообще ее существование как национально-государственного образования.
Авторы и сторонники «альтернативного» проекта выступали, причем организованно и значительной группой депутатов Верховного Совета, «против почти всех статей «основного» проекта, в которых все же в какой-то степени шла речь о развитии культуры и языка, возрождения самобытности и национального достоинства казахского народа, - пишет академик С.З. Зиманов, - хотя это давалось в контексте общей политики, относящейся ко всем национальностям, проживающим в Казахстане». Их явно не устраивала формулировка о том, что «Казахская ССР проявляет заботу об удовлетворении национально-культурных, духовных и языковых потребностей казахов, проживающих за пределами республики» (ч. 3 ст. 8 проекта «основного» проекта Декларации). Они требовали снять из «основного» проекта всякие упоминания «о национальной государственности», «о праве нации на самоопределение», «о коренной нации как о субъекте самоопределения» и др.
В объяснительной записке к «альтернативному» проекту, распространенной среди депутатов Парламента, были следующие места: «национальная государственность и правовое государство несовместимы»; «последовательное осуществление принципа национальной государственности в этнически смешанном обществе в конце концов приведет к тяжким и непоправимым последствиям». Его сторонниками объявлялось, что национальная государственность изжила себя. «Альтернативный» проект Декларации выражал взгляды по сути приверженцев имперской идеологии и части депутатов, выступавших против расширения суверенных прав союзных республик. «Уже то, что Декларация в их трактовке называлась «О суверенитете Казахской ССР», - по мнению С.З. Зиманова, - а не об ее общегосударственном суверенитете, говорило о многом [17, с. 23-25].
Необходимо отметить, что проект Декларации о государственном суверенитете был вынесен на всенародное обсуждение. В процессе работы над проектом Декларации поступило немало писем, коллективных обращений и телеграмм, отмечал в те исторические дни один из разработчиков и вдохновителей основного проекта Декларации академик С.З. Зиманов, они детально изучались депутатами-членами комиссии, специально образованной для подготовки нового варианта этого судьбоносного документа [18]. И как показали итоги этого обсуждения, именно всенародная поддержка идеи подлинного суверенитета Казахстана и позволила Верховному Совету принять Декларацию о государственном суверенитете.
16 октября 1990 г. Верховным Советом Казахской ССР была создана комиссия по обобщению предложений и замечаний и доработке проекта Декларации о государственном суверенитете, которую возглавил академик С.З. Зиманов. Итоги работы комиссии с одобренным большинством членов комиссии проектом Декларации о государственном суверенитете Казахской ССР С.З. Зимановым 25 октября 1990 г. были доложены на сессии Верховного Совета. После шестичасового постатейного обсуждения без существенных изменений Декларация о государственном суверенитете Казахской ССР была принята. Ее принятие «вызвало духовный подъем и восторженные отклики различных слоев казахского народа и всех казахстанцев» [17, с. 25-26].
Декларация о государственном суверенитете заложила основы независимой казахстанской государственности, став первым в отечественной истории актом, который дал целостное определение статуса Казахской ССР как самостоятельного, суверенного государства. В Декларации были закреплены все атрибуты будущего реального суверенитета Казахстана: ее собственной территории и гражданства; самостоятельности и полноты государственной власти внутри республики; верховенства Конституции и законодательства; государственного бюджета; собственных силовых структур; самостоятельности республики в международных отношениях, а также классические символы государственного суверенитета: герб, флаг и гимн. «В этой связи неоценимое значение Декларации, - по мнению С.С. Сартаева и Л.Т. Назаркуловой, - заключается в том, что в ней сформулированы принципы, комплекс прав Казахской ССР, в корне менявших систему сложившихся политических и экономических взаимосвязей Казахстана с СССР и другими государствами» [6, с. 29].
Согласно Декларации единственным носителем суверенитета и источником государственной власти в республике признавался народ Казахстана, осуществляющий власть как непосредственно, так и через представительные органы. Таким образом, подчеркивался подлинно демократический характер формирующейся на новых принципах государственной власти Казахстана и очерчивались правовые формы ее реализации. Декларация о государственном суверенитете закрепила также положения о верховенстве, самостоятельности и полноте государственной власти внутри Казахстана и во внешних сношениях, что позволило нашей республике проводить в будущем независимую внутреннюю и внешнюю политику. Территория республики объявлялась неделимой и неприкосновенной в существующих границах и не могла быть использована без ее согласия.
Государственный суверенитет Казахстана и неприкосновенность ее территории обеспечивались политическими, правовыми и экономическими гарантиями. Так, в ст. 3 Декларации было закреплено, что любые насильственные действия против конституционного строя республики, публичные призывы к нарушению целостности ее территории преследуются по закону. Декларацией о государственном суверенитете устанавливалось также, что Казахская ССР самостоятельно решает вопросы, связанные с политическим, экономическим, социальным и национально-культурным строительством в республике, ее административно-территориальным устройством, определяет структуру и компетенцию органов государственной власти и управления, а также символы государства. В этой связи Декларация торжественно провозглашала решимость создания демократического и правового государства в Казахстане, и исходя из этой исторической цели, подчеркнула приверженность такому неотъемлемому принципу правовой государственности, как разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви.
Особую значимость имели и положения Декларации о государственном суверенитете, закрепившие идеи гарантированности и защиты прав и свобод личности. Представителям всех наций и народностей, проживающим в Казахстане, гарантировались все конституционные права и свободы, а также правовое равенство и равные возможности во всех сферах общественной жизни. «В Декларации закладывались основы для наиболее полного обеспечения прав и свобод человека, - пишут С.С. Сартаев и Л.Т. Назаркулова: - через всю Декларацию проходит идея о необходимости утверждения человека как полновластной и свободной личности» [6, с. 31]. При этом впервые на столь высоком уровне была облечена в нормативную форму и обязанность государства проявлять заботу об удовлетворении национально-культурных, духовных и языковых потребностей казахов, проживающих за пределами Казахстана.
Реальный суверенитет немыслим без реальной экономической самостоятельности государства. «Государственный суверенитет республики остался бы мифом, - отмечает С.З. Зиманов, - если бы не опирался на полновластие в сфере экономики» [18]. В этой связи в Декларации о государственном суверенитете было закреплено, что в исключительной собственности республики, составляя основу ее суверенитета, находятся земля и ее недра, воды, другие природные ресурсы, культурные и исторические ценности народа, весь экономический, научно-технический потенциал – все национальное богатство, имеющееся на территории Казахстана. Это историческое положение подкреплялось нормой Декларации об обеспечении в Казахской ССР многообразия и равенства форм собственности и гарантировании их защиты.
Декларация о государственном суверенитете закрепила также конституционно-правовой статус Казахстана как полноправного субъекта международного права. Ведь не может считаться суверенным государство, не обладающее полновесной международной правосубъектностью. Историческую основу современного суверенитета Казахстана в сфере внешнеполитических отношений с другими государствами обеспечила именно Декларация о государственном суверенитете Казахской ССР «провозгласившая начало новых, подлинно демократических, правовых, социально-экономических и культурных преобразований на территории Казахстана как самостоятельного субъекта международных отношений, вступающего в них в качестве территориально целостного, имеющего нерушимые собственные границы государства, в котором верховенствуют его собственная Конституция и законы, являющиеся основой его самостоятельной внутренней и внешней политики» - отмечает Н.Х. Калишева [15, с. 17-18]. В этой связи в Декларации устанавливалось, что Казахская ССР обладает правом выступать самостоятельным субъектом международных отношений, определять внешнюю политику в своих интересах, участвовать в деятельности международных организаций и т.п.
Таким образом, в Декларации о государственном суверенитете были зафиксированы исторически принципиальные положения, определившие судьбу и статус нашей республики, ее место в обновляемом Союзе ССР и в международном сообществе. Как известно, принятие Декларации о государственном суверенитете Казахской ССР, наряду с аналогичными актами других республик, составлявшими тогда Советскую Федерацию, открывало пути к переустройству отношений, сложившихся в рамках Союза ССР, и разработке нового Союзного договора. Причем «Верховный Совет Казахской ССР в целом и его депутаты вели весьма корректную политическую и правовую линию, оставаясь в конституционном поле Союза ССР. Ни один закон Казахстана, принятый в то сложное время, в период парада суверенитетов республик, не противоречил Конституции и законам СССР» [16, с. 12].
Однако события 19-21 августа 1991 г., связанные с незаконным образованием ГКЧП и попыткой государственного переворота, устранили возможность образования нового федеративного Союза суверенных республик и в целом способствовали ускорению процесса развала Советского Союза. Во второй половине 1991 г. все союзные республики, входившие в Союз ССР, включая Казахстан, провозгласили государственную независимость. Но в «случае сохранения СССР о самостоятельном, независимом государстве Казахстан, - по справедливому замечанию Г.С. Сапаргалиева, - не могло бы быть и речи. Лишь распад СССР стал начальным пунктом в истории самостоятельного государства Казахстан» [19, с. 129].
Казахская ССР приняла Декларацию о государственном суверенитете в числе последних союзных республик, что, по словам С.З. Зиманова, имело свои плюсы и минусы. Была возможность учесть положительный и негативный опыт других республик и наиболее рациональное из их деклараций, подойти более вдумчиво, с меньшими эмоциональными потерями к этому историческому решению. «К минусам же можно отнести то, что усилилась критика Верховного Совета республики за его медлительность. Это шло со стороны тех, кто хотел бы не отстать от других республик и, не теряя времени, взяться за развитие процесса возрождения национальной жизни. Критикуют и те, кто, имея перед глазами опыт других республик, где принятие Декларации в ряде случаев совпало с усилением центробежных сил на местах и осложнило межнациональные отношения, выработали неодобрительное отношение к самому акту о государственном суверенитете», - отмечал в те исторические дни академик С.З. Зиманов [18].
Историческое значение Декларации о государственном суверенитете Казахской ССР также состоит в том, что она стала основой для разработки новой Конституции страны и других законодательных актов, реализовавших в полной мере статус Республики Казахстан как суверенного государства. Процессы суверенизации Казахстана, «проявившиеся в подготовительный к провозглашению независимости период, - по мнению академика М.Т. Баймаханова, - не прошли бесследно: они наложили отпечаток на последующее правовое развитие Казахстана, сказались на многих юридических институтах, появившихся в республике позднее. Они ускорили перераспределение правотворческой компетенции федерации и республики в пользу последней. А после распада Союза ССР республика сосредоточила в своих руках весь объем правотворческих прерогатив на своей территории» [20, с. 231].
Принятием впоследствии Верховным Советом нашей страны Конституционного закона от 16 декабря 1991 г. «О государственной независимости Республики Казахстан», Конституции Республики Казахстан 1993 г., а также ныне действующего Основного закона на республиканском референдуме 30 августа 1995 г., было окончательно завершено конституционное оформление становления Казахстана как подлинно независимого государства. Прошедшие годы после принятия Декларации о государственном суверенитете Казахской ССР стали временем всемерного укрепления государственности Казахстана, обретения им атрибутов современной демократической республики, признания и поддержки Республики Казахстан абсолютным большинством государств мира как полноправного члена мирового сообщества.
Список литературы
1. Сапаргалиев Г. Конституционное право Республики Казахстан: Академический курс. – Алматы: Жеті жарғы, 2002. – 528 с.
2. Конституционное (государственное) право: Справочник /Под ред. В.И. Лафитского. – М.: Юристъ, 1995. – 191 с.
3. Конституционное право: Словарь /Отв. ред. В.В. Маклаков. - М.: Юристъ, 2001. – 560 с.
4. Сартаев С.С., Ким В.А., Копабаев О.К., Мамонов В.В., Черняков А.А. Конституционное право Республики Казахстан (Учебное пособие). Выпуск №1. – Алматы, 1994. – 35 с.
5. Кенжалиев З.Ж., Ким В.А. Развитие конституционного законодательства Республики Казахстан. Часть первая: Учебное пособие /Под ред. З.Ж. Кенжалиева. – Алматы: Қазақ университеті, 2003. – 40 с.
6. Сартаев С.С., Назаркулова Л.Т. Становление Конституции Республики Казахстан: проблемы и перспективы. – Алматы, 2002. – 408 с.
7. Котов А. Декларация о государственном суверенитете Казахской ССР от 25 октября 1990 года – исторический пролог конституционного становления Казахстана как нового независимого государства //Правовое обеспечение суверенитета Республики Казахстан: вопросы теории и практики: Материалы международной научно-теоретической конференции, посвященной Дню Республики (23 октября 2000 г., г. Астана). – Алматы: КазГЮА, 2001. – С. 14-17.
8. Конституционное право Республики Казахстан: Учебник /Сост. д.ю.н., профессор А.Т. Ащеулов. – Алматы: КазГЮА, 2001. – 656 с.
9. Амандыкова С.К. Становление доктрины конституционализма в Казахстане. Автореф. дис. д-ра юрид. наук. 12.00.02. – Алматы, 2005. – 47 с.
10. Государственное право Российской Федерации. Учебник /Под ред. О.Е. Кутафина. – М.: Юрид. лит., 1996. – 584 с.
11. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность: 2-е изд. – М.: РЮИД, «Сашко», 2000. – 528 с.
12. Топорнин Б.Н. Новый Союзный Договор: теоретические подходы //Новый Союзный Договор: поиски решений. – М., 1990. – С. 3-20.
13. Арабаев А.А. Конституционное законодательство Кыргызской Республики. – Бишкек, 2001. – 298 с.
14. Права человека: Учебник для вузов /Отв. ред. чл.-корр. РАН, д.ю.н. Е.А. Лукашева. – М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА·М), 2002. – 573 с.
15. Калишева Н.Х. Конституционно-правовые основы становления суверенной Республики Казахстан. Автореф. дис. канд. юрид. наук. 12.00.02. – Алматы, 1999. – 27 с.
16. Акуев Н. Основные принципы Декларации о государственном суверенитете Казахской ССР //Правовое обеспечение суверенитета Республики Казахстан: вопросы теории и практики: Материалы международной научно-теоретической конференции, посвященной Дню Республики (23 октября 2000 г., г. Астана). – Алматы: КазГЮА, 2001. – С. 12-13.
17. Зиманов С.З. Конституция и Парламент Республики Казахстан. - Алматы: Жеті жарғы, 1996. – 352 с.