Политико-правовые основы местного самоуправления Республики Казахстан в условиях глобализации

Местное самоуправление (МСУ) занимает «центральную позицию» между государством и обществом. Именно в этой позиции этот общественно-политический институт играет ключевую роль в сохранении и укреплении государственности, по существу являясь механизмом согласования интересов общества и государства.

Развитию местного самоуправления на протяжении веков противостоял процесс централизации государственного управления. Централизация государственного управления, необходимая в условиях внешней угрозы, в условиях мирного развития ослабляет государственный организм, делает его неконкурентоспособным, так как прямым следствием централизации является подавление социальной активности, что равнозначно невостребованности интеллектуального потенциала нации - основного фактора развития. Поэтому при проектировании государственного строительства местное самоуправление нельзя рассматривать только как властный институт или как институт гражданского общества. Он гармонично сочетает в себе и государственную, и общественную составляющую и также является фактором повышения экономической эффективности и конкурентоспособности государства. В отношениях с государством институт местного самоуправления выражает интересы территориальных сообществ. В отношениях государства с локальными сообществами он, по существу, является проводником интересов государства, так как отстаивает целостность социально-территориального пространства и его развитие. Ослабление одной из названных составляющих местного самоуправления (общественной или государственной) ведет к дисбалансу интересов государства и общества, что, как правило, завершается кризисом государственности.

Теоретической базой для конституционно-правового регулирования местного самоуправления являются общепризнанные ценности муниципальной демократии и муниципального управления, закрепленные Европейской хартией местного самоуправления : МСУ составляет одну из основ любого демократического строя; право граждан на участие в управлении государством может быть непосредственно осуществлено именно на местном уровне; наделение органов местного самоуправления реальной властью; органы МСУ, создаваемые демократическим путем, должны иметь широкую автономию в отношении своей компетенции, порядок ее осуществления и необходимые для этого средства [1].

В мировой практике известны  две  основные модели местного самоуправления, которые  были  сформированы в Европе, и том или ином сочетании распространились по всему миру – англосаксонская и  континентальная.

Англосаксонская модельраспространена преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др. Ее черты:

  • высокая степень автономии  местного самоуправления, выборность, контроль прежде всего со стороны населения; отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления;
  • отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня).

Основной принцип здесь “действовать самостоятельно в пределах предоставленных полномочий” (в Великобритании полномочия предоставляются парламентом страны, т.е. из «центра»,  в США – штатами, т.е. на региональном уровне). Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства. Государственное регулирование может осуществляться в косвенной форме, например, за счет принятия модельных законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется  в форме судебного контроля.  Средство влияния – государственные дотации.

Континентальная модель распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.

Она характеризуется следующими признаками:

  • сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня),  выборности и назначаемости; определенная иерархия системы управления, в которой местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с вышестоящим государственным;
  • ограниченная автономия местного самоуправления; наличие  на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления.

Ярким примером является Франция, где предусмотрено местное самоуправление на уровне коммун, более крупные кантоны и округа являются местными уровнями государственной власти, элементы самоуправления вновь появляются на уровне  департамента, чтобы полностью смениться государственной  властью на уровне региона.  Основным звеном местного самоуправления являются коммуны,  каждая коммуна имеет свой представительный орган - совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета. Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет.  В то же время мэр является государственным служащим. Деятельность мэра осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара республики. Последний также наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой (т.е. в отношении муниципального совета принцип административного контроля уже не действует) [2].

Международный опыт показывает, что модели местного самоуправления даже в пределах одной страны существенно разнятся в зависимости от местных традиций и культуры, экономических и других условий. Местное самоуправление отличается в зависимости от государственного устройства страны. Конституционное регулирование местного самоуправления в федеративных государствах решается иначе, чем в унитарных.

В Казахстане существует смешанная система, соединяющая в себе местное государственное управление и самоуправление. По мнению зарубежных экспертов, казахстанская модель соответствует международной практике, так как в настоящее время в  Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах действуют смешанные модели, вобравшие в себя разные черты англосаксонской и континентальной.

Правовые основы  местного самоуправления в нашей республике заложены Конституцией РК 1995года. В соответствии с Конституцией в Республике признаётся местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения (пункт 1 статьи 89). Порядок организации и деятельности органов местного самоуправления определяется самими гражданами в пределах, установленных законом (пункт 3 статьи 89) [3]. Одной из форм МСУ являются маслихаты всех уровней. Не случайно  маслихаты названы были основой формирования местного самоуправления. Потому что местные представительные органы и органы местных сообществ имеют одну правовую природу- они избираются на местах населением и призваны решать проблемы непосредственно своих административно-территориальных единиц. В Конституции были заложены базовые параметры местного самоуправления, в основе которых лежит идея сближения систем местного государственного управления и самоуправления.

Местное самоуправление признавалось как политический институт в системе народовластия. По своей природе местное самоуправление - явление гораздо более сложное, чем его формальный современный конституционно-правовой статус. Политическая составляющая - это лишь одно из проявлений внутренней природы местного самоуправления.

Другим  нормативным актом, в котором регламентируется местное самоуправление был Закон РК «О местном государственном управлении» от 21 2001 года [4]. 

Таким образом, была создана правовая основа для формирования в Казахстане современной системы местного самоуправления на базе действующих местных представительных органов - маслихатов с соответствующими государственными полномочиями, с предоставлением гражданам право на создание других органов местного самоуправления. Однако все эти годы из-за пробелов в законодательстве они не могли пользоваться прописанными на бумаге полномочиями.

Как можно заметить, большинство реформ в Казахстане, включая пенсионную, налоговую, бюджетную, осуществлялись довольно быстрыми темпами. В целом, это характерно для стиля государственного управления в Казахстане. Исключение же составляет реформа местного самоуправления, в реализации которой государство проявляет чрезвычайную осторожность и постепенность. По проблемам МСУ на протяжении  ряда лет проводились круглые столы, семинары на различных уровнях, дважды  происходило обсуждение законопроекта по МСУ. Однако  проблема так и не получала должного разрешения.

Определенные сдвиги в сторону дальнейшего развития  местного самоуправления  произошли в 2007 году.   В соответствии с изменениями и дополнениями, внесенными в Конституцию страны Законом Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» от 21 мая 2007 года, концептуально решены вопросы, связанные с местным самоуправлением в Казахстане [5].

Во-первых, исключена норма о том, что не допускается слияние общественных и государственных институтов, что позволило делегировать органам местного самоуправления осуществление государственных функций.

Во-вторых, определено, что местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты, избранные на основе свободного, тайного, прямого и всеобщего голосования и другие органы местного самоуправления в местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения.

В-третьих, срок полномочий маслихатов увеличен до пяти лет.

Органам местного самоуправления в соответствии с законом могут делегироваться осуществление отдельных государственных функций.

На сегодня состояние  местного самоуправления в Казахстане базируется на принятом в феврале 2009 года Законе РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам местного государственного управления и самоуправления» [6]. Теперь, местное самоуправление будет осуществляться в пределах области, района, города, района в городе, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села), не входящего в состав аульного (сельского) округа. Органами местного самоуправления являются представительные органы - маслихаты области (города республиканского значения, столицы), района (города областного значения) и исполнительный орган - аким области (города республиканского значения, столицы), района (города областного значения), района в городе, города районного значения, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села). Сельские акимы, кроме выполнения государственных функций, получают возможность легитимно решать задачи местного самоуправления.

При этом акимы будут интегрированы в систему местного самоуправления, и одновременно будут выполнять как функции местного государственного управления, так и решать вопросы местного значения.

С согласия маслихатов станут назначаться акимы всех уровней. Упрощается и процедура выражения маслихатом недоверия акиму: ранее оно могло быть принято двумя третями голосов депутатов маслихата, а теперь достаточно простого большинства голосов.

Вместе с тем принятие указанного Закона не решило ряда проблем:

  • - основными органами местного самоуправления являются маслихаты всех уровней, но в то же время нет четкого регулирования природы МСУ.
  • - нет четкого разграничения между местным  государственным управлением и самоуправлением на местах.  МСУ предоставлена возможность делегирования государственных функций, однако в статье 88 (п.2) Конституции РК находим ограничение полномочий маслихатов. В этой статье указано, что решения по изменению доходов или расходов принимаются только при наличии положительного заключения акимата.

Проанализировав документы и законодательные акты РК по вопросам МСУ, можно сделать такие выводы:

  • - местные сообщества аульных (сельских) округов не имеют возможности реализовывать свое право через маслихаты
  • - не определена компетенция районных акимов. То ли они являются представителями Президента на местах, либо же они – руководители местного сообщества.
  • - маслихат не обладает четким организационным статусом, теми же правами юридического лица, что приводит к хозяйственной и финансовой подвешенности МСУ.

Все эти моменты нужно обсудить на местах, выработать рекомендации. Естественно, потребуются поправки в законодательные акты, чтобы реформа МСУ имела успех.

Важнейшей проблемой  неразвитости МСУ является бюджет. Точнее, его отсутствие у структуры маслихатов. Естественно, свой бюджет им необходим, чтобы не объяснять и доказывать в области необходимость совершения покупок, сделок и не ждать очередного конкурса, тендера и перечисления, наконец, самих средств.

Определяя значение органов местного самоуправления в политической системе  РК, можно  утверждать, что местное самоуправления играет  особую роль в решении вопросов перехода страны к устойчивому развитию страны. Рационально организованное самоуправление позволяет эффективно использовать местные ресурсы, снимать социальную напряженность в обществе и повышать доверие населения к власти. В свете глобализационных процессов в экономике и политике, финансового и продовольственного кризиса, важнейшим фактором стабилизации выступают использование потенциала самоорганизации и самоуправления населения для улучшения условий жизнедеятельности. Местное самоуправление, повышая активность населения в решении важных проблем жизнедеятельности, способно придать развитию общества дополнительные внутренние стимулы самодвижения, ускорения социально-экономического и научно-технического прогресса.

Дальнейшее развитие местного самоуправления должно стать одной из приоритетных задач государственного строительства. Роль государства в становлении и развитии местного самоуправления в целом должна возрасти.

Усиление роли государства в отношении муниципальных образований должно осуществляться не в направлении непосредственного участия в решении вопросов местного значения, а в направлении усиления его роли в координации всех процессов государственного строительства, оказывающих влияние на развитие муниципальных образований.


Список литературы:

1.Европейская хартия о местном самоуправлении. glazychev.ru/.eu_khartia_mestn_samuuprav.htm на 10 октября 2010.

2.Муниципальные системы зарубежных стран.- dvgups.ru /METDOC/CGU/PRAVO/M_PRAVO. на 10 октября 2010.

3.Конституция (Основной Закон) Республики Казахстан //Официальное издание. - Алматы, 2007.С.38

4.Закон РК «О местном государственном управлении в Республике Казахстан». – Алматы: ЮРИСТ, 2003.-25с.

5.О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан. Закон Республики Казахстан от 21 мая 2007 года N 254 // Казахстанская правда. 2007 - 22 мая .

6. Закон РК от 09.02.2009 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики  Казахстан по вопросам местного государственного управления и самоуправления» №126-V, Сайт Парламента РК - parlam.kz/DocLegacts.aspx?lan=ru-RU&sozyv=4&idzak=1571

Фамилия автора: Жумашева Г.С.
Год: 2010
Город: Астана
Категория: Политология
Яндекс.Метрика