Цели и принципы эколого-правовой политики Европейского Союза

Европейское право и европейская политика, начиная с создания первых Сообществ, т.е. сначала 50-х годов прошлого столетия, чрезвычайно интенсивно развиваются и, главное в данном случае – все больше и больше влияют (позитивно или негативно) на процессы принятия решений и практику их осуществления в сфере охраны окружающей среды. Здесь, с одной стороны, применительно к экологической политике накоплен важный опыт принятия эколого-политических решений, программ действия по охране окружающей среды, правового регулирования, судебной практики, осуществления экономических и экономико-правовых мероприятий, разделения компенсаций между органами (законодательными, исполнительными и судебными) Сообщества и государств-участников ЕС. С другой – объем экологически значимости деятельности Европейского союза постоянно растет и, соответственно, увеличиваются задействованные финансовые, кадровые и правовые ресурсы.

Основополагающие договоры ЕС предоставляют органами сообщества очень обширную компетенцию по созданию правовых актов, прямо действующих в государствах-участниках и «вытесняющих» национальное право. Право Европейского Союза (Сообщества) занимает особое место среди традиционно выделяемых правовых систем. С.Ю. Кашкин определяет право Европейского союза как самостоятельную правовую систему, возникшую в результате усилий по строительству «единой Европы» и выделяет такие его черты как интеграционность, распространенность действия на территорию всех государств, входящих в ЕС, самостоятельностью по отношению к международному публичному праву, наднациональность (транснациональность, надгосударственность) [1]. При этом нужно иметь в виду сложности, связанные с разграничением права Европейского сообщества и Европейского союза [2].

В литературе подчеркивается, что учет компетенции органов ЕС в области правотворчества, управления и судебной деятельности, а также сложное переплетение структуры национального европейского судопроизводства при судебном контроле применения европейского права позволяют понимать европейское право как отдельный, независимо существующий правопорядок, который в своих основах сумел отделиться от конструкции международных договоров и развиться независимо от правопорядка стран-членов ЕС. Все сказанное в полной мере относится и к европейскому экологическому праву. Приведенные общие положения позволяют перейти к рассмотрению его связей с экологической политикой европейского Союза. Входящих в него государств, их регионов и городов.

Не останавливаясь специально на вопросах об источниках права ЕС, его системе и структуре, поскольку они подробно освещены не только в зарубежной, но и отечественной литературе [3], укажем лишь на основополагающее значение Договора об образовании Европейского Сообщества и содержащихся в нем нормы, в первую очередь, ст. 174 [4]. При этом надо учитывать, что виды правовых актов, правовые формы, т.е. названные в Договорах Сообщества, не соответствует по своим особенностям и содержанию категориям, распространенным в государствах-участниках[5].

Цели и принципы экологической политики Европейского союза (Сообщества) ориентируются на ст. 174 договора об образовании Европейского сообщества. Она гласит:

Политика сообщества в области защиты окружающей среды имеет целью:

  • -охрану, защиту и улучшение состояния окружающей среды;
  • -защиту здоровья людей;
  • -разумное и рациональное использование природных ресурсов
  • -обеспечение на международном уровне мер, связанных с решением экономических проблем в региональном и глобальном масштабах.

2. Политика Сообщества в области защиты окружающей среды имеет целью выход на качественно иной уровень охраны, учитывающий разницу ситуаций в регионах. Она основывается на принципах предупреждения и превентивных действий, возмещения ущерба окружающей среде, главным образом путем устранения его причин, и оплаты ущерба теми, кто его причинил.

В этих условиях отвечающие современным требованиям охраны окружающей среды меры по гармонизации включают в соответствующих случаях положения о защите, уполномочивающие государства-члены принимать, исходя из экономических соображений. Временные ограничения. Подлежащие контролю на уровне Сообщества.

3. При выработке политики действий в области защиты окружающей среды Сообщество учитывает:

  • -полученные научные и технические данные;
  • -состояние окружающей среды в различных регионах Сообщества;
  • -потенциальные преимущества и затраты, которые могут явиться следствием действий или их отсутствия;
  • -экономическое и социальное развитие сообщества в целом и сбалансированное развитие его регионов

4. В рамках соответственно своих компетенций Сообщество и государства-члены сотрудничают с третьими странами и компетентными международными организациями. Формы сотрудничества сообщества могут быть предметом соглашений между ним и другими заинтересованными сторонами. Они вырабатываются и заключаются в соответствии со статьей 300.

Предыдущий параграф не затрагивает полномочий государств-членов по проведению переговоров в международных органах и заключению международных соглашений» [6].

Таким образом, в первом абзаце данного подраздела текстуально сформулированы основные цели, а во втором абзаце дополнительно указывается еще одна цель экологической политики, но главным образом определяются принципы экологической политики. Кроме того, указываются критерии, которые Сообщество должно учитывать при выработке экологической политика. В этом смысле, практика осуществления экологической политики. И теория экологического права [7] рассматривают данную статью как исходную для принятия различного рода управленческих решений. В том числе собственно правового характера, и для развития соответствующих научных исследований. Опираясь на нее, рассмотрим вначале цели экологической политики Европейского Союза, как они определяются правом ЕС.

Цели, которые преследует европейская экологическая политика, обычно понимаются применительно к указанным выше формулировкам ч. 1 и 2 ст. 174. Уже это позволяет без дальнейших оговорок рассматривать их в качестве правовых, обладающих свойствами правовых предписаний. Однако в литературе эти цели иногда формулируются несколько иначе. При этом, как нам кажется, в подавляющем большинстве случаев наблюдается лишь незначительные редакционные отклонения от текста закона. Нам встречались такие формулировки как: а) охрана окружающей среды, а также улучшение его качества; б) защита здоровья человека; в) бережное и рациональное использование природных ресурсов; г) поддержка мер на международном уровне для преодоления региональных и глобальных экологических проблем.

Но, так или иначе, использование такого рода формулировок позволяет разработать общий, хотя и не исключающий споры, подход к определению содержания целей европейской экологической политики.

Подробно об этих целях будет сказано несколько ниже, но здесь следует признать. Что понятие охраны окружающей среды охватывает, в том числе, и защиту человеческого здоровья [8]. Это специфично, поскольку в остальных случаях право сообщества исходит из иного понимания данного термина. Например, при оценке национальных торговых ограничений Европейский Суд проводит различие между мерами, принятыми на основе охраны человеческого здоровья, и мерами принятыми на базе охраны окружающей среды. Также и ст. 95 Договора об образовании Европейского Сообщества различает охрану здоровья и охрану окружающей среды, когда речь идет об оценке правомерности более строгого национального экологического законодательства, чем предусмотрено соответствующей директивой европейского сообщества. Иными словами, вопрос о том. Что охватывает ли концепция охраны окружающей среды, принятая в Сообществе, в том числе и здоровье человека, продолжает обсуждаться специалистами. Тем не менее, в литературе обычно рассматривают цели экологической политики в той последовательности, как они сформулированы в ст. 174 и с учетом существующих здесь разногласий.

1. Сохранение, охрана и улучшение окружающей среды. Первая цель, названная в ст. 174 Договора об образовании Европейского Сообщества, отмечает Я.Х. Янс. Оформлена оформлено неопределенно. Он связывает это именно с тем фактом. Что понятие «окружающая среда» в Договоре об образовании Европейского Сообщества не определяется. С одной стороны это имеет то преимущество. Что указанную цель можно трактовать динамично, реагируя на новое развитие и новые требования в области охраны окружающей среды. С другой стороны. Это имеет тот недостаток, что нельзя с уверенностью сказать, что понимается в праве Сообщества под экологической политикой. Такая неопределенность порождает проблемы интерпретации [7]. Еще относительно просто ответить на вопрос: охватывает ли цель по ст. 174 охрану природы ландшафтов. В директиве об охране флоры и фауны содержится аргумент «за», т.к. согласно ей сохранение, улучшение качества окружающей среды, включая охрану среды обитания дикоживущих животных и растений, является «существенной целью сообщества и соответствует всеобщим интересам». Но не только те определения, которые прямо нацелены на улучшение окружающей среды, соответствует первой цели. Ей отвечают и те, которые косвенно ведут к ее достижению (см. например, Преамбулу Директивы 90/313 о свободном доступе к информации об окружающей среде). Также этой целью могут быть охвачены решения о процедурных аспектах экологического законодательства, т.е. вопросы правовой защиты, разрешительные процедуры; определения, касающихся организации экологического управления. До заключения Маастрихстского договора обсуждалось ограничение этой экологической цели Сообщества (как и иных) по территориальному принципу. Дискутировалось. Должно ли сообщество действовать только в целях охраны своей окружающей среды или также за пределами Европейского Союза, должно ли оно реагировать на глобальные и региональные экологические проблемы или даже пытаясь выступать в защиту окружающей среды других государств. В рамках Маастрихстского договора этот вопрос почти решен. Он сформулирован 4-ой целью в ст. 174 –«поддержка мер на международном уровне по борьбе  с глобальными и региональными экологическими проблемами». Обсуждается  вопрос имеет ли Сообщество право заниматься региональными и локальными экологическим проблемами. Ст. 174 Договора об образовании Европейского сообщества не содержит соответствующих ограничений. Но принцип субсидиарности [8], принятый в европейском праве требует определенной осторожности следующая проблема – интерпретация понятий. «сохранение», «улучшение», «охрана» окружающей среды. Формулировка эта очень обширна и дает возможность охватывать сохранение. как лечебные, ограничивающие, профилактические и активные меры по охране окружающей среды. Эти меры не ограничены определенной формой. Так ссылку на сохранение охрану улучшение окружающей среды содержит Преамбула к Директиве 93/12 о содержании свинца в жидком топливе.

2. Охрана здоровья человека. При толковании этой цели важно решить, что понимается шире «защита человеческого здоровья» в смысле ст. 174 или концепция охраны «здоровье населения» в смысле ст. 152. Первое, по мнению Я.Х. Янса, шире. Охрана здоровья населения требует мер, касающихся коллективных интересов граждан и общества. По ст. 174 действия сообщества возможны и тогда, когда коллективный интерес принципиально сменяется интересом определенного индивидуума или отдельной социальной группы. Но и в этом случае необходимо учитывать принцип субсидиарности. При толковании необходимо учитывать, что ст. 174 охватывает только здоровье человека, а не охрану здоровья животных и растений. Но так как охрана фауны и флоры предусмотрена в ст. 174. это ограничение, установленное европейским судом, расценивается специалистами как спорное.

3. Бережное и рациональное использование природных ресурсов. Включение этой цели в Договор сопровождалось следующим объяснением: «конференция постановляет, что деятельность сообщества в области охраны окружающей среды не должна создавать помехи национальной политики по использованию энергоресурсов» [1]. Данному заявлению большого значения не придается. Это связано с тем, что такие заявления в нормативной иерархии стоят вне договора об образовании Европейского сообщества и в случае противоречия не имеют существенного влияния на его толкование. Один практический пример для использования их содержания обозначен в ст. 6 директивы 88/609 об ограничении выбросов вредных веществ в больших мусоросжигательных объектах в воздух. В литературе спорят о понятии природных ресурсов  в смысле ст. 174. с точки зрения международного права 2-й принцип Стокгольмской декларации мог бы помочь в интерпретации данного понятия. В ней под природными ресурсами понимаются: земли, включая находящиеся в них воздух, воду, земли как таковые, флора и фауна и в частности, репрезентативные экземпляры природной экосистемы. В литературе также называют: лес, минеральные ресурсы, нефть газ. Водные объекты, химические субстанции. На этой основе можно полагать, что и данная цель реализуется весьма широко. Важную роль в достижении этой цели играет Киотский протокол [9].

В ходе дискуссии между политиками и экологами возник вопрос об ограничении экологических целей Сообщества. Важная часть экологической политики европейского сообщества на практике охватывает приоритетно не только охрану собственной окружающей среды ЕС, но и окружающей среды за его пределами. Я.Х. Янс называет следующие примеры: определение об экспорте отходов в третьи страны согласно постановлению 259/93 о надзоре и контроле за транспортировкой отходов внутри, в и из Европейского сообщества; Постановление 338/97 о защите образцов диких животных и растений путем контроля торговли ими. Отношение к глобальной окружающей среде выражена и в некоторых директивах, которые в принципе охраняют окружающую среду сообщества. Так. Целью директивы 1999/31 о размещении отходов является глобальное предупреждение и уменьшение негативных последствий для глобальной окружающей среды, включая эффект парниковых газов. Помимо этого сообщество является стороной договоров. Многочисленных соглашений, преследующих внетерриториальные цели [10].

Но главным и решающим, по мнению многих специалистов, является вопрос: как далеко заходит компетенция европейского сообщества в области охраны окружающей среды за его пределы. Я.Х. Янс полагает: с тех пор как был подписан Маастрихтский договор, можно исходить из того, что в компетенцию сообщества включена возможность бороться за охрану окружающей среды вне своих пределов. Но при этом нельзя терять из вида. Что охрана окружающей среды вне пределов Сообщества вступает в противоречия с законными требованиями и правами третьих стран и может привести к конфликтам. Правовым аргументом за то. Чтобы сообщество ограничивалось регулированием своих собственных проблем, является, в первую очередь. Территориальный принцип. Когда же действия сообщества затрагивают вопросы, которые подпадают под суверенную власть третьих стран, оно нарушает международное право. С этим мнением известного нидерландского ученого согласны далеко не все. Многие специалисты считают: не следует толковать ст. 174 слишком узко, но все же надо учитывать территориальный принцип и ограничения международного права.

 

Список литературы:

1. Право Европейского Союза в вопросах и ответах. СЮ/Под ред С.Ю. Кашкина. М.: Проспект, 2005.;

2. Европейское право / Отв.ред. Л.М. Энтин. М.: Норма-Инфра. М., 2000. С.1;

3. Curtin D. The Constitutional structure of the Union: a Europe of Bits and Pieses\ CMLR, 1993. P. 15-17;

4. Кашкин С. Основные положения новой конституции для Европы // российская юстиция. 2004. №6. С.53-58;

5. Winter G. Reforming the sources and Categories of European Union Law: A Summary.P. 13-68;

6. Хартли Т. Основы права европейского Сообщества. Введение в конституционное и административное право европейского сообщества. Москва-Будапешт: ЮНИТИ-Colpi, 1998. С.589.;

7. Juns J.-H. Objectives and Principles of EC Environmental Law\European Environmental Law. A Comparative Perspective. Sydney: Darmouth, 1996. P.277-296.;

8. Л. Кремер // Дубивик О.Л.. Кремер Л.. Любе-Вольфф Г. Экологическое право. Учебник. М.: Эксмо. 2005. С.116-117, 126-128.;

9. Граб М. и К. Бролик Д. Брек. Киотский протокол: Анализ и интерпретация. М.: Наука. 2001.;

10. Иванова А.Л. Право ЕС об обращении с отходами // Юридический мир. 2003. №9. С. 35-48.

Фамилия автора: Айсин С.Б.
Год: 2010
Город: Астана
Категория: Юриспруденция
Яндекс.Метрика