Вопросы правового регулирования непрерывного образования в Республике Казахстан

На современном этапе в условиях формирования «умной экономики», когда общепризнанными являются достижения во всех приоритетных направлениях развития Казахстана, обусловившие на протяжении последних 20 лет коренную трансформацию всей совокупности ценностных ориентаций общества, актуализируется вопрос выбора адекватной организационно структурированной, концептуально инновационной модели образования, ориентированной на переход от известного принципа «образование на всю жизнь» к принципу «образование в течение всей жизни».

В современном мире непрерывное образование - не пожелание, а потребность. Постоянные и быстрые перемены требуют непрерывной подготовки и переподготовки, непрерывного обучения и постоянной модернизации и углубления полученных ранее профессио­нальных знаний, совершенствование деловых качеств, умений, а значит, и соответствующих перемен в характере профессиональных квалификаций и компетенций.

Потребность в постоянной актуализации полученных в результате образования, подтверждаемого дипломами знаний, обусловливающая серьезные затруднения при решении непредвиденных и все усложняющихся социальных и профессиональных задачи в процессе трудовой деятельности, обусловила возникновение различных форм организованного последипломного образования. По подсчетам экспертов, в 2006 году в глобальном масштабе было произведено в 3 миллиона раз больше объема информации, чем это было во всех когда-либо написанных книгах. В печатном формате это 12 стопок книг высотой от Земли до Солнца. По прогнозам в 2010 году этот объем информации увеличится еще в шесть раз. В таком объеме информации можно потеряться. В этой связи на первый план выходит подготовка людей, обладающих критическим мышлением и способных ориентироваться в информационных потоках. Каждый специалист за время своей профессионально-трудовой деятельности в 20-30 лет должен, как минимум, 4-5 раз пройти курсы повышения квалификации. Именно так и происходит в развитых странах при всемерном развитии идеи непрерывного образования.

В связи с этим место и роль обучения в системе повышения квалификации на современном этапе развития  Республики Казахстан трудно переоценить - это самая социально значимая подотрасль сферы образования в целом. По сравнению с другими структурными компонентами непрерывного образования система повышения квалификации наиболее экономически целесообразная, поскольку её отдача непосредственно напрямую отражается в результатах  деятельности занятого, в той или иной отрасли  экономики или социальной сфере, специалиста.

Современная система повышения квалификации представляет собой совокупность учебных заведений (подразделений), различных организационно-правовых форм, а также органов управления ими, научно-исследовательских учреждений, информационных служб, реализующих дополнительные  профессионально-образовательные программы.

В качестве общепризнанной нормы международного права  непрерывное образование получило определение на форуме ЮНЕСКО в 1965 г. как непрерывный процесс, продолжающийся в течение всей жизни человека и охватывающей все формы, типы и уровни образования.  На этом же форуме главным принципом непрерывного образования было провозглашен принцип -  «образование через всю жизнь». Впоследствии идея непрерывного образования развивалась, совершенствовалась и постоянно находила отражение во всех международных форумах, в повестке дня которых затрагивались вопросы дальнейшего развития системы образования в региональном или глобальном масштабе. С этого времени в развитых странах мира любые аспекты развития национальной системы образования также рассматривались в контексте идеи непрерывного образования.

В Итоговой Декларации V Международной конференции ЮНЕСКО по проблемам образования взрослых, состоявшейся в 1977 г., указывалось: «Правительства и социальные структуры должны поддерживать стремления людей к образованию, предоставляя им возможность получения знаний на протяжении всей жизни – это ключ, открывающий дверь в XXI век».

В Рекомендации 195 «О развитии людских ресурсов: образование, подготовка кадров и непрерывное обучение», принятой 17 июня 2004 года на 92-й сессии Генеральной конференции Международной организации труда отмечалось, что государства-члены должны определять, с участием социальных партнеров, национальную стратегию в об­ласти образования и подготовки кадров, а также устанавливать руководящие принципы проведения политики в области подготовки кадров на националь­ном, региональном, местном и отраслевом уровнях и на уровне предприятий; содействовать равным возможностям для женщин и мужчин в сфере образова­ния, подготовки кадров и непрерывного обучения и т.д.

В подготовительных материалах к последней Международной Конференции по образованию взрослых (CONFINTEA VI) состоявшейся в г. Белем (Бразилия) 1-4 декабря 2009 г. на основе данных национальных отчетов отмечается, что в  82% стран, т.е. в 126 из 154 принявших участие, образование взрослых охватывается напрямую или опосредовано какой-либо государственной политикой. При этом указывается, что «хотя поиск и получение рабочего места находится во всем мире в центре внимания, мероприятия по профессиональному и связанному с  работой обучению преобладают в Азии (83%) и Европе (89%)». Приводимые данные, на наш взгляд, можно квалифицировать, как показатели удельного веса системы повышения квалификации во всей совокупности показателей обучения взрослого населения в этих странах.

При дальнейшем изучении данных материалов наше внимание привлекла следующая констатация: «Из-за разницы в понимании образования взрослых и множества участвующих от государственного и частного сектора сторон, достаточно сложно получить надежные и сопоставимые данные. Из 154 национальных отчетов лишь 57 стран (37%) предоставили информацию о величине бюджета на образование взрослых…  Скудная информация в национальных отчетах исключает всестороннюю оценку того, какие страны смогли воплотить цели (согласованные на «CONFINTEA V») по выделению 6% от ВВП на образование, а в случае её исполнения – выделения достаточного объема на нужды просвещения взрослых».

Таким образом, мировой опыт показывает, что главным условием достижения развития экономики является накопление и сохранение человеческого капитала, проведение в жизнь стратегий, побуждающих людей совершенствовать свои навыки и умения на протяжении всей жизни посредством непрерывного обучения и профессиональной подготовки.

По данным Всемирного банка, увеличение человеческого капитала на один процент приводит к росту производительности труда на 3,81%. На примере обследования 192 стран сделан вывод, что только 16% роста в странах с переходной экономикой обусловлены физическим капиталом (оборудование, здания и производственная инфраструктура), 20% - природным капиталом, остальные 64% связаны с социальным и человеческим капиталом.

В ФРГ, Японии, Швейцарии на долю человеческого капитала приходится 80% общего объема капитала. Сейчас более 50% экономически активных граждан развитых стран, а в США - две трети населения, заняты интеллектуальным трудом. Расходы же на образование взрослых составляют около 6% ВНП с выделением в каждой отрасли экономики (промышленность, сельское хозяйство, строительство и т.п.) доли ее бюджета.

Казахстан на постсоветском пространстве одним из первых подошел к пониманию всей глубины и объективной необходимости принципиального реформирования системы образования. В результате реализации Государственной программы развития образования в Республике Казахстан на 2005 – 2010 годы все уровни образования институционально обеспечены сетью соответствующих организаций. Структура образования приведена в соответствие с международной стандартной классификацией ЮНЕСКО – 97. Создаются условия для введения 12-летней школы. Реструктурировано техническое и профессиональное образование. Введена трехуровневая подготовка специалистов: бакалавр – магистр – доктор Ph.D. В 2009 году утвержден Классификатор специальностей высшего и послевузовского образования Республики Казахстан, содержащий укрупненные группы специальностей. Создана Национальная система оценки качества образования и др.

Наше государство достаточно активно поддерживает на международном уровне все начинания по программам развития непрерывного образования и обучения взрослых. На рубеже двух столетий на всех международных форумах, повестка дня которых затрагивала эти проблемы, имело место представительство от Казахстана. В качестве примера можно отметить активное участие нашего государства в процессе работы над Постановлением межпарламентского Комитета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской республики и Российской Федерации от 7 декабря 1998 года №7-9 «О модельном законе «О постдипломном образовании».

Модельный закон «О постдипломном образовании» состоит из пяти глав и 26 статей устанавливает правовые основы для разработки и реализации государственной политики в сфере постдипломного образования, прав граждан на переподготовку и повышение квалификации. Ряд положений модельного закона имели почти 12 лет назад инновационное содержание. В первую очередь здесь следует отметить содержание статьи 5 «Государственные образовательные стандарты» ориентированного не на разработку стандартов подготовки магистров и докторов Ph, а на разработку стандартов  непосредственно затрагивающих основные положения правового регулирования трех основных видов постдипломного образования: стажировку, переподготовку и повышение квалификации. Причем в п. 5 статьи 7 указано   «По ряду программ переподготовки и повышения квалификации могут быть установлены государственные и образовательные стандарты, порядок их разработки, утверждения и введения определяется соответствующими органами». Также привлекательной с точки зрения учреждений системы повышения квалификации является положение статьи 16 «Государственная поддержка постдипломного образования» о том, что «Государство в лице его центральных, региональных и местных органов» по  пункту Д  «освобождает от всех видов налогов в части предпринимательской деятельности учреждения посдипломного образования, независимо от их организационно-правовых форм».

Однако, как мы отметили, это лишь модельный закон, вследствие чего ни одно из его положений не нашло никакого отражения ни в Законе «Об образовании», ни в Государственной  программе развития образования в Республике Казахстан на 2005-2010 годыв которомпослевузовское образование ограничено на первом уровне  подготовкой магистров, а на втором -  подготовкой докторов Ph.

В работе международной научно-практической конференции «Образование через всю жизнь: становление и развитие непрерывного образования в рамках единого образовательного пространства Евразийского экономического сообщества», состоявшейся 22-23 июня 2004 года в г. Санкт-Петербурге», приняли активное участие представители науки, госорганов и СМИ Казахстана. Постановление, принятое на Бюро Межпарламентской Ассамблеи Евразийского экономического сообщества №15 от 8 октября 2004 г. по итогам конференции, подписал его председатель Н.Абыкаев.

Пункт 2 данного Постановления предлагает «Одобрить принятые участниками конференции рекомендации и направить в Парламенты государств – членов ЕврАзЭС, Секретариат Интеграционного комитета для использования в практической работе по формированию единого образовательного пространства».

Для учреждений системы повышения квалификации наиболее привлекательными для имплементации в национальное законодательство являются следующие Рекомендации законодательным и представительным органам государств – членов ЕврАзЭС, органам сообщества:

  • - определить базовые университеты, на основе которых будет осуществляться непрерывная подготовка;
  • - разработать стандарты для профессионального образования в партнерстве с малым и средним бизнесом.

Анализ рассмотренных Модельного закона «О постдипломном образовании» и Рекомендации научно-практической конференции «Образование через всю жизнь», а также международных рекомендаций МОТ показывает, что они нашли отражение в Трудовом Кодексе РК, в котором выделена специальная глава 11 «Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации», содержащая 6 статей. В соответствии с ней определены права и обязанности работника и работодателя.

Согласно п.3 статьи 142 устанавливаются общие требования к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров в организации, которые определяются Правительством Республики Казахстан.

В Стратегическом плане развития Республики Казахстан 2020 позитивным является следующая установка «К 2020 году будет проведена кардинальная модернизация всех уровней образования – от дошкольного до высшего. Будут предоставляться возможности как для получения знаний на каждом уровне образования, так и повышения профессиональной квалификации, приобретения новых знаний и навыков на постоянной основе в течение всей жизни человека».

Однако, здесь же чуть ниже внедрение системы электронного обучения  (e-learning) ограничено рамками технического, профессионального и высшего образования.

Далее в развернутой характеристике Стратегических целей в сфере высшего, послевузовского образования и науки к 2015 и 2020 году мы не найдем ни одного упоминания о целях послевузовского образования в системе переподготовки и повышения квалификации кадров. Вместе с тем следует отметить, что основные идеи вышеуказанных двух документов нашли более полное отражение в разделах Стратегического плана развития Республики Казахстан затрагивающих перспективы совершенствования повышения квалификации государственных служащих. Так, одним из основных направлений реформирования государственного сектора определено «ускорение реформы государственной службы, включая совершенствование обучения государственных служащих». Далее, в деле обеспечения  профессионализации государственной службы особое место уделено внедрению обновленных программ обучения государственных служащих, основанных на современных образовательных технологиях и принципах системы государственного управления, ориентированного на результат.

В то же время, как справедливо отмечается в проекте Государственной программы развития Республики Казахстан до 2020 года, одной из главных ее задач выдвигается создание системы непрерывного образования на протяжении всей жизни. В целях ее реализации предполагается ежегодно осуществлять повышение квалификации и переподготовку педагогов всех уровней образования  с выделением средств как из бюджета, так и внебюджетных источников, в т.ч. по принципу ваучерного финансирования.

В указанном проекте выделено 9-е направление, посвященное «обучению в течение всей жизни, образованию для всех». В соответствии с основными положениями к2015 году планируется создать условия для обучения в течение всей жизни независимо от возраста, уровня образования и профессиональной квалификации, а к 2020 году создана эффективная система обучения в течение всей жизни, образования для всех и обеспечено ее полноценное функционирование.

Предполагается, что обучение в течение всей жизни и образование для всех реализуется посредством различных форм обучения системы ТиПО и высшего образования (дистанционного обучения, краткосрочных курсов переквалификации, формального, неформального, инклюзивного)

По замыслу разработчиков проекта, одним из путей реализации обучения в течение всей жизни станет создание механизма стимулирования частного сектора для активного привлечения работодателей. Созданный механизм предусматривает предоставление специальных учебных отпусков или субсидий для сотрудников, включая специалистов старшего возраста и низкооплачиваемых категорий.

Работодатели привлекаются к софинансированию учебных программ и выработке гибких схем, позволяющих каждому работнику участвовать в непрерывном образовании. ТиПО ориентировано на взрослое население, предоставляя возможность переподготовки незанятого населения.

О мерах, которые следует предпринять в ближайшее время, в данном документе не говорится.

Краткий аналитический обзор состояния системы непрерывного образования свидетельствует, что, несмотря на  серьезные достижения Казахстана в сфере образования, сфера повышения квалификации и переподготовки находится в достаточно плачевном состоянии. Сложившееся положение и подобное отношение к одному из важнейших звеньев сферы образования тормозит процесс становления и развития учреждений, занимающихся повышением квалификации. Поэтому возникает необходимость правового урегулирования проблем непрерывного образования, совершенствования деятельности институтов повышения квалификации и переподготовки кадров для разных отраслей экономики и социальной сферы.

На наш взгляд, здесь очень будет полезен опыт мировых держав. Например, в Российской Федерации происходит становление и развитие целой сети инновационных  учреждений: Санкт-Петербургский Научно-практический центр образования взрослых, при ведущих государственных университетах - институты непрерывного образования, ряд учебно-научно-исследовательских лабораторий «Проблемы и перспективы развития непрерывного образования». Сформировалась целая научная дисциплина «Андрагогика», полным ходом ведется работа по созданию модели деятельности преподавателя-андрагога, разработки основных требований к его компетентности. 

В странах Европейского сообщества существует разветвленная система внутрифирменного обучения. Крупные фирмы располагают, как правило, собственной системой подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров. Это сеть специальных учебных заведений, имеющих мощную материально-техническую базу, штаты квалифицированных преподавателей. В высокотехнологичных отраслях промышленности ежегодно проходят переподготовку 75-85% всех категорий персонала. Сотрудник организации имеет право пройти курс повышения квалификации сроком до 9 месяцев за счет её средств. Компании располагают правом присуждать своим работникам ученые степени.

В Японии на переподготовку персонала предприятия ежегодно расходуют суммы, равные, как минимум, 10-12% фонда заработной платы. Прохождение курсов повышает престиж работника, способствует его профессиональному и служебному росту. В настоящее время общий квалификационный уровень японской рабочей силы считается самым высоким в мире.

Таким образом, в индустриально развитых странах повышение квалификации работающих специалистов явно позиционируется как важнейшее, наиболее формализованное звено системы непрерывного образования.

Это направление деятельности, жизненно важное для обеспечения регионального лидерства и вхождения Казахстана в число 50-и конкурентоспособных стран мира, необходимо разворачивать как вузах, так и на предприятиях, организациях, и в целом в обществе. К сожалению, складывается впечатление, что многие все еще не воспринимают образование для взрослых и непрерывное образование как рынок. И если мы не воспользуемся открывающейся перед нами возможностью, ею воспользуются другие, которые менее подготовлены к выполнению этой миссии. Ярким свидетельством тому является демпинг цен на  услуги в системе повышения квалификации ППС вузов. В 2000 г. стоимость курса повышения квалификации в вузах Алматы составляла 19500 тенге. Практически сегодня, через 10 лет,  многие учреждения системы повышения квалификации предлагают курсы для ППС вузов по цене 20000 тенге. По другим специальностям существуют организации, предлагающие те же курсы и даже тем же преподавателям за 5000 тенге.

Следует отметить, что в целях реализации Концепции обучения государственных служащих и Концепции правовой политики Республики Казахстан в 2001 году было создано Учреждение «Институт повышения квалификации сотрудников органов юстиции, государственных и иных организации Республики Казахстан».

На сегодняшний день Институт является одним из немногих специализированных самофинансируемых учреждений, который за короткий период своего функционирования, накопил опыт продуктивного сотрудничест­ва с Администрацией Президента РК, Канцелярией Премьер-Министра РК, Парла­ментом РК, Верховным Судом РК, Генеральной прокуратурой РК, Комитетом Национальной Безопасности, отраслевыми министерствами и национальными компаниями, организациями технического и профессионального, высшего и послевузовского образования.

Вместе с тем, наш институт как составная часть образования взрослых, испытывает ряд затруднений, обусловленных неурегулированностью организационно-правовых вопросов в целом.

На наш взгляд, государству надо повернуться лицом к проблемам непрерывного образования и выработать в рамках формируемой сегодня Национальной квалификационной системы, не дожидаясь 2020 года, комплекс эффективных мер для проведения полномасштабной работы по переобучению и переподготовке кадров, включая разработку специального законодательного (нормативного правового) акта, интегрирующего все существующие документы, в т.ч.:

  • - определение статуса системы повышения квалификации и переподготовки кадров;
  • - определение базовых организаций повышения квалификации (институтов непрерывного образования) по отраслям экономики и социальной сферы;
  • - решение вопросов финансирования, включая бюджетного;
  • - определение фиксированной цены на образовательные услуги для исключения демпинга;
  • - разработка государственного общеобязательного стандарта образования и типовых учебных программ повышения квалификации и переподготовки;
  • - введение единой формы документа (сертификата, удостоверения);
  • - введение налоговых преференций для организаций системы повышения квалификации и переподготовки кадров;
  • - изменение в законодательство о государственных закупках;
  • - введение обязательного лицензирования различного рода курсов и т.д.

Наш Институт, располагая необходимым кадровым и интеллектуальным потенциалом, готов активно участвовать в решении указанных проблем, т.к. оперативное решение вопросов правового регулирования будет способствовать реализации принципа «образование для всех в течение всей жизни», ускорению процессов становления и формирования полноценной системы непрерывного образования, повышению качества и конкурентоспособности человеческих ресурсов.

Фамилия автора: Жарменова Г.С., Ахметова Л.А.
Год: 2010
Город: Астана
Категория: Юриспруденция
Яндекс.Метрика