В работах посвященных зонированию большое внимание уделяется его обоснованию как относительно новой и самостоятельной функции государственного управления земельным фондом. Следует подчеркнуть, что самостоятельный характер функции зонирования, прежде всего, обусловлен наличием в земельном законодательстве целой системы норм довольно детально регламентирующих компетенцию государственных органов в сфере зонирования. В частности, в соответствии со ст.8 ЗК РК Организацию зонирования земель на уровне областей (города республиканского значения, столицы), районов (городов областного значения) осуществляют соответствующие уполномоченные органы областей (города республиканского значения, столицы), районов (городов областного значения). Проект (схема) зонирования земель утверждается соответствующими представительными органами областей (города республиканского значения, столицы), районов (городов областного значения).
Классификатор целевого назначения земель разрабатывается на основе проектов (схем) зонирования земель и утверждается местными исполнительными органами областей (города республиканского значения, столицы), районов (городов областного значения).
При этом Земельный кодекс рассматривает зонирование как средство организации комплексного использования и охраны территории. В соответствии со 8 ст. ЗК РК зонирование представляет собой определение территории земель с установлением их целевого назначения и режима использования. Поэтому не вызывает сомнения, что исследование функционального назначения зонирования имеет важное значение и для уяснения его правовой природы, роли и места зонирования как относительно самостоятельного института земельного права. Так, Ж.Х. Косанов отмечая, что в Земельном кодексе Республики Казахстан наряду с традиционными формами государственного управления земельным фондом, апробированные еще в законодательстве советского периода, предусмотрен ряд ранее неизвестных советскому законодательству организационно-правовых форм управления земельным фондом страны, подчеркивает их органическую связь с современными тенденциями развития законодательства передовых государств. Следует согласиться с автором и в том, что Земельный кодекс не раскрывает принципы, содержание зонирования, ограничившись указанием на то, что методическое обеспечение работ по зонированию земель возлагается на центральный уполномоченный орган по управлению земельными ресурсами. Вместе с тем, законодательная практика передовых стран, где зонирование успешно применяется более полувека, показывает, что оно предопределяет собой особенности правового режима земель в территориальном разрезе, обеспечивая их комплексное развитие [1, с.16].
Государство устанавливает общие правила использования земель в зонах в соответствии с их назначением, ориентирует землевладельцев на определенные виды землепользования, ограничивает, а иногда прямо запрещает использование земель в противоречии с их назначением; возмещает землевладельцам ущерб, причиненный им этими ограничениями; выкупает отдельные участки; облагает высоким налогом (иногда до 75 % и более) повышение цены и доходности отдельных участков в результате зонального планирования.
В необходимых случаях, зональные планы предусматривают различные меры по регулированию вопросов передачи отдельных земельных участков из сельскохозяйственных зон в несельскохозяйственные зоны и наоборот. Они могут быть связаны с определением и изменением целевого назначения земель, мерами по охране всей окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов; определением системы приоритетов среди различных вариантов возможного целевого назначения отдельных зон и участков [2].
Наиболее полное использование возможностей зонирования в организации рационального использования и охраны одной из важных задач государства, которое в условиях перехода к рынку не имеет других средств регулирования параметров хозяйственной деятельности на земле.
Следует также подчеркнуть, что зонирование осуществляется в публичных интересах, что находит непосредственное отражение в действующем законодательстве. В частности в Законе РК об архитектуре и градостроительстве государственные интересы – рассматриваются как интересы общества в целом в обеспечении условий устойчивого развития регионов, городов, поселков, аулов (сел) и других поселений, функционирования систем жизнеобеспечения, транспорта и инженерных коммуникаций, связи и энергетики, охраны окружающей среды, сохранения объектов историко-культурного наследия. Под общественными интересами закон понимает интересы населения отдельных регионов, городов, поселков, аулов (сел) и других поселений в обеспечении благоприятных условий проживания (пребывания) на этой территории, улучшения экологической обстановки, предотвращения опасных (вредных) воздействий в результате хозяйственной и иной деятельности, развития инфраструктур населенных пунктов и прилегающих к ним территорий, сохранения объектов историко-культурного наследия, природных ценностей.
Частные интересы рассматриваются законодателем как интересы физических и юридических лиц в связи с осуществлением архитектурной, градостроительной и строительной деятельности на принадлежащих им земельных участках. Анализ законодательства позволяет сделать вывод о том, что государственные и общественные интересы представляют собой своеобразные формы публичного интереса. Установление целевого назначения и режима использования земель, что составляет основное содержание зонирования так же подчеркивает публично-правовой характер данного института. В современной юридической литературе является общепризнанным, что целевое использование земель представляет собой выражение в земельном законодательстве публичных интересов в сфере регулирования земельных отношений [3, с. 236].
Поэтому нельзя согласиться с О.И. Крассовым, который считает, что зонирование территории в России представляет собой дополнительный по отношению к подразделению земель на категории способ регулирования использования земель, как правило, в пределах отдельных категории [3, с.237].
Доминирование в актах зонирования публичных отнюдь не означает ущемление им прав законных интересов физических и юридических лиц, а наоборот создают необходимые организационно-правовые условия для их реализации.
Формирование полноценного института зонирования содействует кардинальному устранению советской практики жесткого государственного регулирования землепользования низведенного до уровня конкретного земельного участка, преодолению встречающихся до сих пор коррупциогенных факторов в сфере распоряжения земельными ресурсами. Это отнюдь не отрицает значение оправдавших себя юридических конструкций имеющих большое значение в становлении и развитии института зонирования. К одному из достижений советской теории и практики можно отнести классификацию земельного фонда на категории в зависимости от основного целевого назначения. Такое деление являлось по мнению представителей советской земельно-правовой науки отражением различий в экономическом функционировании земли в основных сферах общественной деятельности людей, и вытекало из основных функций земли как территориально-пространственного (операционного) базиса и средства производства. Однако деление земель не ограничивалось категориями. В пределах каждой категории проводилась дальнейшая детализация целей использования земель. В частности, в составе земель населенных пунктов выделялись земли городов, которые в дальнейшем подразделялись на земли городской застройки, земли общего пользования, сельскохозяйственного использования. Это приводило советских ученых юристов к выводу о том, что правовой режим земель используемых в качестве операционного базиса, представляет собой сложную систему видов и разновидностей правового режима земель в зависимости от конкретной цели использования [4].
А на практике подобная конкретизация основного целевого назначения земель заканчивалось определением в каждом конкретном случае функционального назначения отдельного земельного участка, которое не могло быть изменено титульным землевладельцем без соответствующего разрешения, уполномоченного органа. Определяя целевое назначение земельного участка, органы управления устанавливали, по существу, лишь один конкретный вид его использования, которого обязан придерживаться субъект землепользования (например, индивидуальное жилищное строительство, гаражное строительство, эксплуатация торгового павильона).
Чрезмерная бюрократизация управления землями городов не оставляла субъекту права на земельный участок свободы выбора вида его использования. Не оказывало на это существенного влияния и то, что виды целевого использования земельного участка в городах определялись на основании градостроительной документации – генерального плана города, проектов планировки, межевания и застройки. Именно положения градостроительной документации являлись главным фактором при установлении правового режима городских земель. Однако, каждый последующий вид градостроительной документации, хотя и конкретизирует предыдущий, все же ни один из них не может дать окончательный ответ на вопрос о виде и параметрах возможного использования конкретного земельного участка. Таким образом, последовательная конкретизация прав на использование участков так и не доходит до конца в рамках градостроительной документации [5].
Окончательно вид и параметры использования земельного участка могли быть определены лишь на уровне дополнительной документации – исходно – разрешительной, проектной. Подобная практика, сохранившаяся до сих пор, в условиях экономической реформы не отвечают требованиям рационального использования и охраны земель. В частности, при предоставлении земельных участков в городах заинтересованное в его получении юридическое или физическое лицо до оформления прав на него вынуждено нести значительные затраты, вкладывая средства в разработку необходимой документации (разработка предпроектной, исходно -разрешительной документации, технико-экономического обоснования, акта выбора земельного участка, решения о предварительном согласовании места размещения объекта) не имея юридических гарантий на получение земельного участка. Данное обстоятельство неблагоприятно сказывается на интересах инвесторов. Таким образом, при отсутствии зонирования, предоставление земельных участков, находящихся в государственной собственности, было невозможно без предварительных действий и вложений, способствующих окончательному выявлению вида возможного использования конкретного земельного участка. Такая же ситуация наблюдалась при необходимости изменения титульным владельцем параметров его использования.
Практика управления, основанная на определении уполномоченными органами единственно возможного вида использования с соблюдением строгой и трудоемкой процедуры вероятно была оправдана в условиях советской экономической системы. Однако в условиях рынка, активизации инвестиционной деятельности в городах сохранение прежней практики чревато негативными социально- экономическими последствиями. Поэтому первоочередной задачей института зонирования является преодоление чрезмерной бюрократизации процессов приобретения земельных участков в населенных пунктах при отсутствии юридических гарантии в получении земельного участка лицом, вложившим большие средства на процедуры согласования, что резко повышает инвестиционные риски и снижает эффективность органов управления, наделенных полномочиями в области согласования и принятия соответствующих решений.
Последовательная реализация публичных интересов в актах зонирования, прежде всего, предполагает, что зонирование должно стать важным инструментом оптимального определения параметров и видов хозяйственного использования земельного фонда страны в целом, что свидетельствует о тенденции его формирования как одного из центральных институтов земельного права.
В соответствии со ст. 1 ЗК РК на территории Республики Казахстан по природным условиям выделяются следующие зоны:
1) лесостепная;
2) степная;
3) сухостепная;
4) полупустынная;
5) пустынная;
6) предгорно-пустынно-степная;
7) субтропическая пустынная;
8) субтропическо-предгорно-пустынная;
9) среднеазиатская горная;
10) южно-сибирская горная.
В связи с этим нуждаются в пересмотре прежние подходы к зонированию, рассматривавшие ее лишь в качестве организационно-правовых средств по обустройству земель населенных пунктов.
Представляется, что дополнительная классификация территории страны по природным условиям, открывает новые возможности для нормирования антропогенной нагрузки на земельный фонд страны посредством зонирования. С помощью зонирования должны уточняться, детализироваться правила использования и охраны земель любых категорий, регулироваться порядок хозяйственной деятельности на них в публичных интересах.
Зонирование территории призвано также, решать социальные проблемы в той или иной области социальной и экономической жизни общества с учетом природных закономерностей функционирования земли в них.
В частности, зонирование земель сельскохозяйственного назначения, наряду с решением рациональной организации сельскохозяйственных территорий, должно быть нацелено на комплексное решение социальных проблем села, связанных с внутренней миграцией из неперспективных регионов в развивающиеся, в районные центры и малые города. Оно должно учесть вопросы планирования и управления потоками миграций, обустройства. Село имеет шанс на нормальную жизнь там, где есть хорошие земли, где рядом есть рынки сбыта, где удобные транспортные коммуникации.
Исследование правовой природы, содержания, функционального назначения зонирования как института имеет не только теоретическое, но важное практическое значение.
Институт права – один из самых динамичных элементов системы права, который более чем другой ее элемент чутко реагирует на изменения внешней среды, объективируя в конкретные нормы назревшие потребности социально-экономического развития общества. Благодаря существованию института права нет необходимости пересматривать всю систему права или её отдельную отрасль, поскольку требования отмены, изменения прежних норм, издания новых, в первую очередь, ощущаются или настойчиво проявляются на уровне института права. Поэтому наличие устойчивых правовых норм, образующих институт права, в достаточной мере устраивающих регулируемый комплекс общественных отношений, является эффективным инструментом системы права, обеспечивающим ей гибкость и адекватность духу времени.
Особая значимость конкретного института права состоит в том, чтобы обособить ту часть общественной жизни, нуждающуюся в правовом регулировании, в нормах которого нашли бы отражение особенности, составляющие ее качественную, а не количественную сторону. Собственно ради качественной стороны регулирования общественных отношений и возникает потребность в институте права, который в наибольшей мере отвечает реальным обстоятельствам и соответственно более конкретен, более предметно представлен в правовом пространстве.
Эффективному функционированию института зонирования способствовало бы, на наш, взгляд, выделение в кодифицированном акте специальной главы о зонировании включив в нее нормы о зонировании разбросанные в различных разделах Земельного кодекса после соответствующей их систематизации на качественно ином уровне. Представляется также необходимым закрепление в данной главе единых требований к актам зонирования, утверждаемых местными представительными органами. Унифицированные требования позволят избежать неоправданного разнобоя в местном нормотворчестве в области зонирования территории. Полноценному функционированию института способствовало бы закрепление в земельном в данной главе принципиальных положений отражающих сущность, тенденции развития законодательства о зонировании.
Анализ отечественного и зарубежного законодательства по проблемам зонирования земель позволяет сделать вывод о необходимости закрепления в качестве таковых, обязательность зонирования земельного фонда страны, нормативно-правовой характер актов зонирования, приоритетность публичных интересов при зонировании территории, комплексное решение при зонировании экологических, социально-экономических проблем территории.
Список литературы:
- Косанов Ж.Х. Теоретические проблемы права собственности и иных прав на землю: дисс. … докт. юрид. наук. – Алматы, 2004. – 281 с.
- Земельное законодательство зарубежных стран. - М.,1982.- 342 с.
- Крассов О.И. Право частной собственности на землю.–М., 2000.–379 с.
- Общая теория советского земельного права / Под. ред. Аксененка Г.А., Краснова Н.И. - М. : Наука, 1983.- 350 с.
- Афанасьева Т., Трутнев Э., Якубович Э. Градостроительное законодательство России на пути реформ. М., 1996.с.17.