Конституция Республики Казахстан, несомненно, имеет колоссальное социально-политическое значение для нашей государственности, поэтому в свете празднования в 2011 г. двадцатилетия независимости Республики Казахстан особо заслуживает значительного внимания научной и юридической общественности в исследовании и осмыслении.
Конституция Республики Казахстан обладает высшей юридической силой, прямым действием на территории государства и закрепляет основы общественного и государственного устройства, юридические гарантии прав и свобод человека и гражданина, их взаимоотношения с государством, а также организацию, формирование и деятельность системы государственных органов и местного самоуправления. Ее функционирование обеспечивает в обществе режим конституционной законности, требующий от всех субъектов государственной и общественной жизни строгого и неуклонного соблюдения и исполнения конституционных норм.
И совершенно прав профессор Ж. Бусурманов, написав на страницах «Казахстанской правды» от 24 августа 2010 г. в своей статье «Главный принцип государcтвенности», что «действующая Конституция республики позволяет не только оценивать государство и право страны такими, каковы они есть, но и видеть их такими, какими они должны быть». Ведь, действительно, правовое оформление реальных отношений в обществе, т.е. фактической конституции, должна обеспечивать и обеспечивает писаная юридическая конституция. В истории казахстанской государственности насчитывается пять таких конституций, три из которых относятся к советскому периоду (Конституция Казахской Автономной ССР от 18 февраля 1926 г., Конституция Казахской ССР от 26 марта 1937 г., Конституция Казахской ССР от 20 апреля 1978 г.). Первая Конституция независимого Казахстана принята на 9 сессии Верховного Совета Казахской ССР XII созыва 28 января 1993 г. Основой для создания первой Конституции послужили Декларация о государственном суверенитете Казахской ССР от 25 октября 1990 г. и Конституционный закон от 16 декабря 1991 г. "О государственной независимости Республики Казахстан". Но противоречивость ее норм и парламентский кризис обусловили необходимость государству новой Конституции.
Конституция, принятая 30 августа 1995 г. посредством республиканского референдума и вторая с момента получения независимости, уже 15 лет является верховным и основным юридическим актом в системе права Республики Казахстан. Принципы и нормы, относящиеся к основам правового статуса личности, суверенитета, независимости и конституционного строя Республики Казахстан предусмотрены, обеспечиваются и охраняются в первую очередь Конституцией, а лишь затем - основывающимися на ней нормативными правовыми актами меньшей юридической силы. В основу нынешней Конституции взята модель Конституции Франции 1958 г. Подготовку проекта настоящей Конституции инициировал Первый Президент Республики Казахстан Н.А. Назарбаев, и он сыграл ведущую роль в ее разработке группой авторитетных юристов, что предопределяет в подобном случае обозначить последнюю термином "харизматическая конституция", а при имеющемся позитивном отношении к ней общества – "народная (неоктроированная) конституция".
Действующая Конституция Республики Казахстан представляет собой кодифицированный акт, состоящий из преамбулы и 9 разделов, которые содержат 98 статей, третья часть которых непосредственно посвящена правовому статусу человека и гражданина.
Раздел I. Общие положения (статьи 1-9)
Раздел II. Человек и гражданин (статьи 10-39)
Раздел III. Президент (статьи 40-48)
Раздел IV. Парламент (статьи 49-63)
Раздел V. Правительство (статьи 64-70)
Раздел VI. Конституционный Совет (статьи 71-74)
Раздел VII. Суды и правосудие (статьи 75-83)
Раздел VIII. Местное государственное управление и самоуправление (статьи 85-89)
Раздел IX. Заключительные и переходные положения(статьи 90-98)
Нет специальной нормы, формально определяющей иерархию конституционных норм. Но соотношение и взаимосвязь различных конституционных норм зависит от структуры Конституции республики. Конституция изложена таким образом, что в разделе 1 "Общие положения" закреплены основы конституционного строя, основные конституционные принципы организации деятельности республики и другие основополагающие установления государственности Казахстана. Нормы настоящего раздела носят всеохватный характер действия и обладают приоритетом по отношению не только к другим конституционным нормам, но и ко всей системе действующего права республики. Отдельные конституционные положения конкретизируются в конституционных законах, т.е. в законах, названных в Конституции Республики Казахстан конституционными и принимаемых в порядке, установленном пунктом 4 статьи 62 Конституции Республики Казахстан. В случае неясности восприятия отдельных положений Конституции и противоречий в практике их применения исключительное право давать официальное толкование содержащихся в Конституции норм предоставлено Конституционному Совету Республики Казахстан как гаранту обеспечения режима конституционной законности.
Пункт 1 статьи 91 Конституции регламентирует порядок изменения действующей Конституции, определяет круг субъектов конституционной инициативы, которым дано право ставить вопрос о внесении изменений или дополнений в Конституцию Республики Казахстан, что указывает, в конечном счете, на жесткость (ригидность) действующей Конституции Республики Казахстан по способу внесения в нее изменений. Так, право ставить вопрос о внесении изменений и дополнений в Конституцию принадлежит Президенту, Парламенту и Правительству Республики Казахстан. Реализовать его может Президент республики посредством вынесения проекта закона на республиканский референдум либо на рассмотрение Парламента. Проект изменений и дополнений в Конституцию не выносится на республиканский референдум, если Президент решит передать его на рассмотрение Парламенту. Решение Парламента принимается в этом случае с соблюдением требований, установленных статьями 53-57, 62 и 91 Конституции Республики Казахстан. В случае отклонения Президентом предложений Парламента о вынесении проекта изменений и дополнений в Конституцию на республиканский референдум Парламент вправе большинством не менее четырех пятых голосов от общего числа депутатов каждой из палат Парламента принять закон. В этом случае Президент Республики Казахстан подписывает этот закон или может вынести его на республиканский референдум. Изменения и дополнения в Конституцию, вынесенные на республиканский референдум, считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании, не менее чем в двух третях областей, городов республиканского значения и столицы. Необходимо учитывать, установленные Конституцией унитарность и территориальная целостность государства, форма правления Республики не могут быть изменены.
Действующей Конституцией установлено, что Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством. Иными словами, Основной закон государства закрепляет на высшем правовом уровне намеренность Казахстана последовательно развиваться в качестве государства, власть в котором основана на праве, ограничивающем ее, и государства, которое создает условия для достойной жизни своим гражданам и свободного развития личности, адекватные возможностям государства. Провозглашен процесс секуляризации государства. Религиозные объединения не выполняют государственных функций, и государство не вмешивается в деятельность религиозных объединений, если они не противоречат действующему законодательству.
Граждане Республики всех национальностей, объединенные общностью исторической судьбы с казахской нацией, составляют вместе с ней единый народ Казахстана. Народ определен как единственный источник государственной власти, осуществляющий ее непосредственно через республиканский референдум и свободные выборы, а также делегирующий осуществление своей власти государственным органам. Таким образом, в Конституции заложены основы демократии как непосредственной, так и представительной, принципами которой и ориентируется Казахстан. Существует в силу провозглашения государства демократическим, а также объективных и субъективных реалий в стране либерально-демократический государственно-политический режим. Свидетельством тому дополнительно служит примененный в статье 1 Конституции Республики Казахстан оборот "утверждает себя", который подчеркивает поступательность развития Казахстана. Только гражданин Казахстана обладает полным объемом прав и обязанностей, установленных для него Конституцией, законами и иными нормативными правовыми актами. Что касается лиц, являющихся гражданами других государств и имеющих одновременно национальные паспорта республики, то в силу конституционного принципа моногражданства такие лица не признаются гражданами Казахстана и для них предусмотрен иной, ограниченный, конституционный статус: они, в частности, не допускаются к должностям Президента, депутатов Парламента и маслихатов, судей.
В связи с народовластием установлена выражающая в полном смысле слова волю народа республиканская форма правления, не подлежащая в Казахстане изменению никоим образом и ни при каких условиях. Дискуссионным следует считать вопрос о системе правления. Конституция Республики Казахстан однозначно оговаривает в пункте 2 статьи 1 президентскую форму правления. К тому же, при проведении анализа положений Основного закона полагаем о существовании именно президентской, причем системы, а не формы правления, что представляется доктринально более корректным.
Прежде всего, перечень полномочий Парламента Республики Казахстан, закрепленных в Конституции, является исчерпывающим, и его расширение или сужение возможны только в случае внесения изменений и дополнений в Основной закон.
Ранее до конституционной реформы 2007 г. в Конституции предусматривались конкретные основания роспуска Парламента. Президент Республики Казахстан мог распустить Парламент в случаях:
1) выражения Парламентом вотума недоверия Правительству;
2) двукратного отказа Парламента дать согласие на назначение Премьер-Министра;
3) политического кризиса в результате непреодолимых разногласий между Палатами Парламента или Парламентом и другими ветвями государственной власти.
Теперь нет специальных оснований для роспуска Парламента или Мажилиса. В соответствии с новой редакцией пункта 1 статьи 63 Конституции Президент республики вправе распустить Парламент или Мажилис Парламента, но только при соблюдении обязательной конституционной процедуры - проведения консультаций с председателями палат Парламента и Премьер-Министром Республики Казахстан. Это означает, что Президент республики обладает исключительным правом роспуска Парламента или Мажилиса Парламента. Парламент и Мажилис Парламента не могут быть распущены только в период чрезвычайного или военного положения, в последние шесть месяцев полномочий Президента, а также в течение одного года после предыдущего роспуска (пункт 2 статьи 63 Конституции Республики Казахстан). Следовательно, при отсутствии специальных оснований Президент вправе в любое время с учетом указанных обстоятельств объявить об их роспуске. Следует отметить, что Конституцией Республики Казахстан предусматривается импичмент Президента, т.е. особый порядок реализации ответственности главы государства. Президент несет ответственность за действия, совершенные при исполнении своих обязанностей, только в случае государственной измены, т.е. умышленного деяния, совершенного с целью подрыва или ослабления внешней безопасности и суверенитета Республики Казахстан, выразившегося в переходе на сторону врага во время войны или вооруженного конфликта, оказания иностранному государству помощи в осуществлении враждебной деятельности против республики, и может быть за это отрешен от должности Парламентом в порядке, установленном Конституцией. Но в случае возбуждения в отношении главы государства вопроса об отрешении от должности, он, к примеру, может заявить, что рассматривает вопрос о досрочном прекращении полномочий Парламента или Мажилиса, поскольку консультации, как известно, в отличие от согласования не носят обязательного характера. А в соответствии с пунктом 3 статьи 47 Конституции Республики Казахстан вопрос об отрешении Президента республики от должности не может быть возбужден в период рассмотрения им вопроса о досрочном прекращении полномочий Парламента республики или Мажилиса Парламента. Получается, что отрешение Президента Республики Казахстан от должности Парламентом республики реально не осуществимо.
Помимо этого, Президент республики имеет право определять приоритетность рассмотрения проектов законов, а также объявлять рассмотрение проекта закона срочным, означающее, что Парламент должен рассмотреть данный проект в течение месяца со дня его внесения. При неисполнении Парламентом настоящего требования Президент республики вправе издать указ, имеющий силу закона, который действует до принятия Парламентом нового закона в установленном Конституцией порядке (пункт 2 статьи 61 Конституции Республики Казахстан). Ограничение законодательной власти Парламента можно увидеть и в том, что проекты законов, предусматривающие сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов, могут быть внесены лишь при наличии положительного заключения Правительства республики (пункт 6 статьи 61 Конституции Республики Казахстан). Для проектов законодательных актов, вносимых в Мажилис Парламента в порядке законодательной инициативы Президента республики, наличие такого заключения не требуется.
Необходимость согласовывать Президенту назначение акимов областей, столицы и городов республиканского значения с соответствующими маслихатами как местными представительными органами также имеет принципиальные особенности. Президент республики так или иначе вправе по своему усмотрению освобождать акимов от должностей. По инициативе не менее одной пятой от общего числа депутатов маслихата может быть поставлен вопрос о выражении вотума недоверия акиму. Маслихат большинством голосов от общего числа его депутатов вправе выразить недоверие акиму и поставить вопрос о его освобождении от должности соответственно перед Президентом республики либо вышестоящим акимом. Не совсем ясно при этом правовое регулирование ситуации в отношении обязанности Президента или вышестоящего акима освободить от занимаемой должности акима, которому выражено недоверие. В данном случае логичен вопрос, существенно ли повышен статус маслихатов.
Парламент не единственный законодательный орган Республики Казахстан. Согласно пункту 1 статьи 49 Конституции Парламент Республики Казахстан легально определен как высший представительный орган республики, осуществляющий законодательные функции. Законодательные функции может осуществлять как Парламент, так и народ, но через референдум. Законодательные полномочия осуществляет и Президент, полный в отличие от Парламента представитель народа, в качестве так называемого «делегированного законодателя». Парламент на совместном заседании Палат двумя третями голосов от общего числа депутатов каждой из Палат по инициативе Президента вправе делегировать ему законодательные полномочия на срок, не превышающий одного года:
- в мирное время в соответствии с подпунктом 3) статьи 53 Конституции
- в военное время в соответствии с пунктом 2 статьи 45 и подпунктом 4) статьи 53 Конституции
Президент республики также имеет право определять приоритетность рассмотрения проектов законов, а также объявлять рассмотрение проекта закона срочным, как уже выше описывалось.
Премьер-Министр воспринимается обыденно как второе по рангу должностное лицо государства, что представляется юридически неверным. В случае досрочного освобождения или отрешения от должности Президента Республики Казахстан, а также его смерти полномочия Президента республики на оставшийся срок переходят к Председателю Сената Парламента, при невозможности Председателя Сената принять на себя полномочия Президента - к Председателю Мажилиса Парламента, при невозможности Председателя Мажилиса принять на себя полномочия Президента - к Премьер-Министру республики. Лицо, принявшее на себя полномочия Президента республики, складывает с себя соответственно полномочия Председателя Сената, Председателя Мажилиса, Премьер-Министра. Замещение вакантных государственных должностей осуществляется в порядке, предусмотренном Конституцией. Иерархия высших должностных лиц государства объясняется указанным порядком принятия данных лиц на себя полномочий Президента Республики Казахстан, что явно выражает юридический статус председателей и Мажилиса, и Сената Парламента республики.
Вместе с тем Правительство, структура которого определена по представлению Премьер-Министра, назначенного Президентом республики на должность с согласия Мажилиса Парламента, во всей своей деятельности ответственно перед Президентом, а в случаях, предусмотренных Конституцией, — перед Мажилисом Парламента и Парламентом. Члены Правительства подотчетны Палатам Парламента в случае, предусмотренном подпунктом 6) статьи 57 Конституции. Так, каждая из Палат Парламента самостоятельно, без участия другой Палаты вправе по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов Палаты заслушивать отчеты членов Правительства республики по вопросам их деятельности. По итогам заслушивания отчета большинством голосов от общего числа депутатов Палаты вправе принимать обращение к Президенту республики об освобождении от должности члена Правительства в случае неисполнения им законов республики. Если Президент республики отклоняет такое обращение, то депутаты большинством голосов от общего числа депутатов Палаты вправе по истечении шести месяцев со дня первого обращения повторно поставить перед Президентом республики вопрос об освобождении от должности члена Правительства. В этом случае Президент республики освобождает от должности члена Правительства.
Вышесказанное, на наш взгляд, подтверждает наличие сильной президентуры и соответственно политически и юридически целесообразной для Казахстана и доказавшей себя президентской республики. В соответствии с духом и буквой Основного закона, тем не менее, это не означает ущемление полномочий законодательной ветви власти и игнорирование системы сдержек и противовесов и принципа разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви.
Как видим, действующая Конституция по своей правовой природе акт демократического духа, несмотря на имеющиеся те или иные недостатки и изъяны. Для государства, согласно пункту 1 статьи 1 Конституции Республики Казахстан, "высшими ценностями являются человек, его жизнь, права и свободы". Действующая Конституция Республики Казахстан фиксирует тем самым приоритет человека во всех сферах социально-политической жизни. Республика Казахстан обязана создать все зависящие от него условия для достойного существования человека, и нет более важной задачи, чем забота о человеке, его материальном благополучии. Убедительным свидетельством о приверженности республики общечеловеческим ценностям служит, несомненно, преодоление октроированности и патернализма Основного закона. Факт очевиден, государственные мотивы уступили место гражданственным. Однако правовой нигилизм среди наших граждан, к сожалению, до сих пор не изжит и откровенен, а, следовательно, правосознание сейчас находится на невысоком уровне. Качественное повышение этого самого правосознания зависит и от самих граждан, и, более того, от деятельности государственных и местных органов и их отношения к населению. Проблемы и применение Основного закона на практике, а также целесообразность внесения соответствующих изменений и дополнений нуждаются в особо тщательном беспристрастном исследовании. Речь идет в частности о том, что при проведении конституционных реформ не исключены законодателем недочеты. Невольно вспоминается соотношение пункта 2 статьи 45 и подпунктов 3 и 4 статьи 53 Конституции Республики Казахстан. Думается, проблема была устранена Конституционным Советом Республики Казахстан в Нормативном постановлении от 26 июня 2008 г. № 5.
И в завершение отметим, что в последнее время проявилась тенденция по отождествлению понятий «нация» и «народ», хотя эти понятия различаются. Критериями их разграничения являются язык, своеобразие образа жизни, религия, ценности, быт, традиции, характер. Народ выступает как население государства, жители страны. Применение дефиниций таких, как национальное законодательство, национальное единство, национальная идея, национальные интересы и т.д., требует юридико - техническую корректность, поскольку конституционно вся власть исходит не от какой-либо нации, а именно от народа, даже если под этой самой нацией он подразумевается. Если законодатель достаточно остро акцентирует внимание как на подобного рода, так и многих других немаловажных аспектах политико-правовой жизни страны, считаем, обеспечится стабильность правового регулирования общественных отношений. Иначе провозглашенные права и свободы человека и гражданина, а также юридические механизмы их защиты и соблюдения могут остаться на бумаге просто декларированными.