Банковская система сегодня одна из важнейших неотъемлемых структур рыночной экономики. Она не только обеспечивает аккумуляцию свободных денежных средств и их вовлечение в официальный оборот, но и является механизмом межотраслевого и межрегионального перераспределения денежного капитала, а также ключевым элементом расчетного и платежного механизмов хозяйственной системы страны. Для современной банковской системы характерны две фундаментальные особенности: во-первых, эта система – регулируемая (причем наряду с саморегулированием в условиях функционирования третьего типа кредитных отношений имеет место, централизованное регулирование со стороны центрального банка), во-вторых, рыночная (конечным результатом деятельности кредитных институтов является реализация банковских услуг на рынке в условиях усиливающейся конкуренции). Для любого суверенного государства вопросы обеспечения устойчивости национальной банковской системы, составная часть содержания понятия «экономическая безопасность государства», имеют стратегическое значение. В связи с введением в Республике Казахстан 15 ноября 1993 г. национальной валюты на Национальный банк легла полная ответственность по обеспечению внутренней и внешней устойчивости национальной валюты Республики Казахстан – казахстанского тенге – стало одной из основных задач. Эффективная деятельность центральных банков обеспечивается законодательно закрепленной и во многом отражающей национальные традиции системой их организации и управления.
Таким образом, банковская система представляет собой совокупность самых разнообразных кредитно-финансовых институтов, действующих на рынке ссудных капиталов и осуществляющих аккумуляцию и мобилизацию доходов, состоящая из нескольких институциональных звеньев или ярусов: Центральный банк, банковский сектор, страховой сектор, специализированные небанковские кредитные институты. Центральный банк – как основной регулятор банковской системы, является главным звеном банковской системы государства.
В соответствии со ст. 4 Закона Республики Казахстан от 31 августа 1995 г. № 2444 «О банках и банковской деятельности» правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией Республики Казахстан, законодательством Республики Казахстан, международными договорами (соглашениями), заключенными Республикой Казахстан, а также нормативными правовыми актами уполномоченного органа и Национального банка Республики Казахстан, издаваемыми на основании и во исполнение законодательных актов и указов Президента Республики Казахстан по вопросам, отнесенным к их компетенции.
Банковская система, сложившаяся в Казахстане, является двухуровневой, где первый уровень занимает Национальный Банк РК, ко второму уровню относятся коммерческие банки и иные, небанковские финансово-кредитные организации. Способы и процедуры реализации государственной власти в процессах управления первым и вторым уровнями банковской системы различаются, и это влияет на правовое регулирование банковской деятельности в целом. В процессе правового регулирования этой деятельности государство силой закона, помимо установления правил ее видения, устраивает управляющую систему из соответствующих по компетенции объекту управления государственных органов, определяет порядок их функционирования. Таким образом, можно заключить, что, устанавливая правовые основы, государство, с одной стороны реализует право регулирования банковских правоотношений, а с другой стороны, организует систему своего управляющего воздействия на банковскую деятельность. Следовательно, в банковской деятельности, мы можем выделить две формы проявления: правовое регулирование банковской деятельности и правовое регулирование управления банковской деятельностью. Следует отметить, что зачастую при разработке документа в его основу кладется субъективное видение конкретного вопроса Национального Банка Казахстана. При этом не всегда учитываются актуальные нужды второго уровня банковской системы и ее прогнозируемые потребности в целом. Нормы, разрабатываемые для многократного применения лишь в относительно идентичных условиях, должны решать уже не только имеющиеся проблемы, но и регулировать отношения, которые могут возникнуть в будущем. Говоря о качестве нормативных актов, регулирующих банковскую деятельность следует отметить, что из-за отсутствия закрепления определений многих понятий банковского права невозможно добиться полной ясности и единообразия в документах. Анализ конституционных норм позволяет сделать вывод о том, что лишь формально-правовое отделение денежной функции Национального Банка Казахстана от других функций государственной власти является правовым основанием его определенной независимости от других государственных органов. Такое положение не является новым: международная практика относит центральные банки публично-правовым учреждениям, которые в соответствии с законами наделяются одновременно властными и гражданско-правовыми полномочиями. Положение, при котором Национальный Банк Казахстана является одновременно субъектом банковской системы и органом, от имени государства управляющим ею, требует четкой системы сдерживания и противовесов. В научной литературе по банковскому праву некоторыми авторами высказывается мнение о развитии полисубъектности на первом уровне банковской системы.
Банковская система США сформировалась под воздействием многократно уточняемого Закона о Федеральной резервной системе и принятого в 1980 году Закона о дерегулировании депозитных учреждении и монетарном контроле (DIDMCA). Федеральная резервная система- это независимая организация. Она не может быть упразднена по прихоти президента, конгресс тоже не может изменить ее роль и функции иначе, как специальным законодательным актом. Согласно закону о федеральном резерве Конгресс (Конгресс США состоит из двух палат: Палаты представителей и Сената (разд. 1 ст. I). Стержнем денежной и банковской системы Соединенных Штатов Америки являетсяСовет управляющихФедеральной резервной системы. ФРС действует в рамках общих целей экономической и финансовой политики, проводимой правительством, было бы точнее охарактеризовать эту Систему как " независимую внутри правительства". Совет выполняет основные Федеральные законы, регулирующие деятельность по кредитованию потребителя (Закон о частном кредитовании, Закон о равных кредитных возможностях, Закон об открытой информации по жилищным ипотекам).
С целью дальнейшего совершенствования банковской системы в Республики Казахстан опираясь на элементы мировых стандартов с применением собственной стратегии автором работы были предложены моменты по устранению пробелов в банковской системе, которые пытаются объяснить работу внутри банковской деятельности в показателях активного инвестиционного и стратегического управления. Для анализа эффективности двух мировых моделей инвестиционных и стратегических решений в НБ РК и АФН можно использовать две модели предполагающие регулирование банковской деятельности использующей теорию сдержек и противовесов. Сравнительный анализ производился на основе двух мировых моделей универсальной и сегментированных показателей их вес и вклад в доходность и общий регулятор со стороны государства отражает свои плюсы и минусы.
Успешный процесс инвестиционного и стратегического управления должен приносить доход, который совместимым с инвестиционной стратегией, а не является результатом случайности.
Упорядоченное и согласованное функционирование банковской системы государства оказывает непосредственное и значительное влияние на процессы общего экономического развития страны. Государственное управление экономикой с целью достижения максимальных объемов производства и полной занятости проводится по двум направлениям: денежно-кредитная (монетарная) и фискальная политика. В денежно-кредитной политике Казахстана государство представляет банк первого уровня - Национальный Банк. В лице данного учреждения государство осуществляет денежно-кредитную политику, поэтому Национальный Банк осуществляет управление банковской и денежно-кредитной системой от имени государства.
Национальный Банк является органом регулирования, сочетающим черты банка и государственного ведомства.
Одной из важных проблем совершенствования деятельности Национального Банка РК, в том числе и во вопросах подотчетности, является разработка эффективного механизма нормотворчества. Так, Д.Абжанов отмечает, что субъектом нормотворческой деятельности банковского законодательства наряду с Парламентом и Президентом, также и Национальный Банк – в части подзаконных нормативных правовых актов. Д.Абжанов также настаивает на кодификации банковского законодательства и необходимости принятия Банковского кодекса. Позиция обосновывается тем, что законодательных актов, регулирующих банковскую деятельность, относительно немного – порядка двух десятков, в то время, как подзаконных нормативных правовых актов в банковской сфере – свыше сотни. Помимо этого, появление в банковском законодательстве и банковской практике новых институтов, правовых механизмов и категорий обусловливает необходимость их упорядочения и определения места в цельной системе банковского законодательства [1, с.44-48].
Таким образом, кодификация банковского законодательства – объективно необходимый процесс. Стоит отметить и тот, факт, что примеры существования в системе законодательства банковских кодексов за рубежом имеются. На постсоветском пространстве банковский кодекс в 2000 году был принят в Республике Беларусь. Подобная проблема активно дискутируется на протяжении многих лет и в Российской Федерации, даже принимался проект данного кодекса.
Следующая проблема, связанная с вопросами подотчетности, заключается в объеме компетенции главного банка страны.
Проблема ограничения компетенции Национального Банка дискутируется в научной среде не один год. Наиболее аргументированные исследования по этому поводу провел А.Д.Жусупов, который приводит обоснования по установлению ограниченной компетенции Национального Банка в сфере правотворчества. Автор полагает оставить за ним только полномочия по пруденциальному регулированию банковской деятельности и определенные полномочия - в сфере валютного регулирования [2].
Автор аргументирует свою позицию тем, что валютное регулирование, в отличие от пруденциального, затрагивает не только банки и другие кредитные организации, но и других субъектов правовых отношений: граждан Республики Казахстан и иностранцев, юридических лиц, государства, его органов и международные организации. Поэтому роль Национального Банка в соответствующей сфере должна быть если не полностью исключена, то, во всяком случае, существенно ограничена, и она по существу выходит из сферы задач и роли, которую призваны играть, и играют в других странах главные банки страны. Это продиктовано особенностями экономики переходного периода.
Помимо вышеописанных функций Национального Банка, авторы выделяют функцию банковского надзора. Так, Етекбаева Б.Н. отмечает, что в соответствии со стандартами Базельского комитета по банковскому надзору Национальный Банк был наделен полномочиями по проведению консолидированного надзора за банковской деятельностью [3].
Одной из главных проблем, которая исследуется авторами на протяжении многих лет, является совершенствование правового статуса Национального Банка как юридического лица. Данная проблематика глубоко исследована казахстанским ученым-юристом А.С. Жусуповым [2]. Автор считает необходимым совершенствование правового статуса Национального Банка как юридического лица по следующим направлениям:
- Определение Национального Банка РК в качестве государственного учреждения, имущество которого принадлежит ему на праве оперативного управления.
- Государство несет субсидиарную ответственность по обязательствам Национального Банка своим имуществом в лице республиканской казны.
- Доходы, полученные в результате деятельность Национального Банка РК, необходимо распределять в соответствии с организационно-правовым статусом государственного учреждения, т.е. по смете, утверждаемой уполномоченным органом, каковым по действующему законодательству является Президент РК.
Одной из специфичных черт правового положения Национального Банка РК является то, что он является агентом Правительства, и в то же время формально независим от него. Поэтому в целях подтверждения и дополнительного аргументирования вывода о роли и месте Национального Банка в государственной системе, автор анализирует действующее законодательство по вопросам взаимодействия его с другими органами государственной власти.
Большим пробелом является тот факт, что в Конституции не нашло своего закрепление правовое положение Национального Банка. В отличие от нашего государства, в Конституции РФ от 12.12.1993 г. в п.2 ст.75 закреплено правило о том, что функцию по защите и обеспечению устойчивости рубля Центральный Банк Российской Федерации осуществляет независимо от других органов государственной власти.
Помимо этого взаимодействие Национального Банка с другими государственными органами сводится к координации его деятельности с Правительством РК. Данная точка зрения, как справедливо отмечает А.Д.Жусупов, является поверхностной, т.к. она не затрагивает вопросы взаимодействия Национального Банка и других институтов государства, прежде всего с институтами Парламента и Президента.
Исходя из организационно-правовой формы Национального Банка РК – государственного учреждения, и можно говорить о том, что Президент РК выступает по отношению к нему в качестве уполномоченного органа от имени государства как собственника имущества Национального Банка РК.
Немало дискуссий вызывает вопрос о подотчетности Национального Банка. Автор С.О.Ажиханов отмечает, учитывая особенности положения Национального Банка РК как основного органа управления банковской системой и отсутствия эффективных механизмов контроля в вопросах подотчетности, предлагается создать консультативно-совещательный орган при Правительстве РК – «Государственный банковский совет Республики Казахстан» [4]. По нашему мнению, данная мера оправдана, и при создании подобной структуры необходимо ее наделить достаточной компетенцией для осуществления эффективной реализации принципа подотчетности. Только данный орган должен функционировать не при Правительстве, а при высшем представительном органе – Парламенте РК. Обоснование данной идеи можно сделать при исследовании зарубежного опыта в системе функционирования банков первого уровня.
Обратимся к опыту Европейского центрального банка, который является центральным банком Евросоюза и зоны евро. Европейский центральный банк является «наследником» Европейского денежно-кредитного института (EMI), который играл ведущую роль в подготовке к вводу евро в 1999 году.
Важным моментом в деятельности ЕЦБ является проблема взаимодействия данного учреждения с остальными органами Европейского Союза. Так, ст. 113 (1) Договора устанавливает, что Президент Европейского Совета и любой член Европейской Комиссии могут участвовать в заседании Совета управляющих ЕЦБ без права голоса. В свою очередь Президента ЕЦБ приглашают принять участие в заседаниях экономического и Финансового Совета, когда в них обсуждаются вопросы, затрагивающие цели и функции ЕЦБ, т.е. его предметную компетенцию [5].
Европейский Парламент также играет существенную роль в налаживании диалога между ЕЦБ и гражданами государств-членов, в нем представленных. Ст.113 (3) Договора предусматривает, что Европарламент может провести общие дебаты по годовому отчету, который ЕЦБ обязан предоставить в Европейский Совет и Европарламент. Кроме того, Президент ЕЦБ и другие члены Исполнительного Комитета могут быть приглашены на заседание Парламентского Комитета, ведающего вопросами валютной политики.
Наряду с ежегодными отчетами ЕЦБ представляет в Еврокомиссию и Совет ежеквартальный отчет. Помимо этого, ЕЦБ издает ежемесячный бюллетень о своей деятельности, который служит главным инструментом его постоянной связи с общественностью, хозяйствующими субъектами и финансовыми рынками.
Последним важным элементом принципа подотчетности и взаимодействия с органами Евросоюза является судебный контроль, т.е. правомочие Европейского Суда давать правовую оценку актам и упущениям в актах ЕЦБ на предмет их соответствия европейскому законодательству. В этом контексте ЕЦБ занимает равное положение среди всех субъектов ЕС в отношении судебного контроля, который распространяется на оценку законности актов ЕЦБ (ст.230 Договора), законности бездействия ЕЦБ (ст.232 Договора) и на предварительную оценку юридической действительности и толкования таких актов (ст.234 б Договора) [6, с.67-75].
Именно последний момент представляет наибольший интерес для применения его элементов и принципов в казахстанской банковской системе государственного регулирования финансовых отношений. Поскольку именно данной формы контроля за нормотворческой деятельностью Национального Банка и не хватает в Республике Казахстан. В Казахстане Национальный Банк занимает позицию скорее как «государства в государстве», не подверженный серьезному контролю и оценке его деятельности.
Банковская (в том числе валютная), денежно-кредитная системы любой страны являются важными элементами жизнеспособности государства, которые оказывают существенное влияние на экономические, политические и иные процессы, происходящие в обществе. Поэтому совершенствование деятельности Национального Банка как «банка банков» государства является одной из основ, на которых зиждется экономическая безопасность Республики Казахстан. Роль Национального Банка в переходной экономике остается значительной и неизменной. Как эмиссионный центр он выполняет работу, которую не делает ни один экономический субъект. Его назначение следует воспринимать как данность. Его роль нельзя ни преуменьшить, ни преувеличить.
Тем не менее, регулирование банковских отношений по усмотрению только лишь Национального Банка без действенных механизмов подотчетности является опасным и требует разработки адекватной системы подотчетности.
Список литературы:
- Д.Абжанов. О кодификации банковского законодательства Республики Казахстан и необходимости принятия Банковского кодекса//Юрист, 2008 - №11
- Жусупов А.Д. Конституционное и финансово-правовое регулирование банковской деятельности в Республике Казахстан. - Автореферат диссертации…к.ю.н. Алматы, 2005
- Етекбаева Б.Н. Организационно-правовые основы банковской системы Республики Казахстан. - Автореферат диссертации…к.ю.н. Алматы, 2005
- С.О.Ажиханов. Правовые основы функционирования банковской системы Республики Казахстан (вопросы теории и практики). - Автореферат диссертации…к.ю.н. Алматы, 2003
- Маастрихтский Договор об образовании Европейского союза от 7 февраля 1992 года
- Н.Ю.Ерпылева. Правовой статус Европейского центрального банка//Государство и право, 2003, №12