Некоторых вопросах предоставления эфирного времени на каналах организаций телерадиовещания и печатной площади в периодических печатных изданиях для проведения предвыборной агитации

Одной из разновидностей гражданско-правовых договоров, применяемых в избирательных кампаниях, являются договоры на платное и безвозмездное предоставление эфирного времени на каналах организаций телерадиовещания и печатной площади в периодических печатных изданиях для проведения предвыборной агитации.

Заключение подобных договоров обеспечивает реализацию права кандидатов и избирательных объединений на предвыборную агитацию в средствах массовой информации.

Исходя из норм гражданского права, эти договоры можно классифицировать как договоры оказания услуг.

В соответствии со статьей 779 Гражданского кодекса Российской Федерации по договору возмездного оказания услуг исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность), а заказчик обязуется оплатить эти услуги.[1]

При этом избирательное законодательство четко определяет субъекты, которые обязаны предоставлять бесплатное эфирное время или бесплатную  печатную площадь, а также субъекты, которые могут предоставлять их исключительно на платной основе. Кроме того, устанавливаются определенные требования к таким договорам.

Так, в соответствии с пунктом 1 статьи 50 Федерального закона  «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»  государственные и муниципальные организации телерадиовещания и редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданий обязаны обеспечить равные условия проведения предвыборной агитации соответственно зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, зарегистрировавшим списки кандидатов, в том числе для представления избирателям предвыборных программ, а инициативной группе по проведению референдума и иным группам участников референдума – равные условия проведения агитации по вопросам референдума в порядке, установленном Федеральным законом, иным законом. Эфирное время на каналах указанных организаций телерадиовещания и печатная площадь в указанных периодических печатных изданиях предоставляются зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, зарегистрировавшим списки кандидатов, инициативной группе по проведению референдума и иным группам участников референдума за плату, а в случаях и порядке, предусмотренных Федеральным законом, иным законом, также безвозмездно (бесплатное эфирное время, бесплатная печатная площадь).[2]

Таким образом, законодатель установил в качестве правила возможность предоставления эфирного времени и печатной площади за плату, и только в исключительных случаях – безвозмездно в случаях и в порядке, предусмотренных законом. Причем бесплатное эфирное время и бесплатную площадь предоставляют исключительно государственные и  муниципальные организации телерадиовещания и редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданий соответственно уровню выборов: при проведении федеральных  и региональных выборов такая обязанность установлена для государственных организаций  телерадиовещания и периодических печатных изданий, при проведении выборов в органы местного самоуправления – для муниципальных организаций.

При этом общероссийские государственные средства массовой информации обязаны предоставить возможность проведения предвыборной агитации политическим партиям,  зарегистрировавшим федеральные списки кандидатов, региональные государственные средства массовой информации – кандидатам, зарегистрированным по одномандатным округам и региональным группам кандидатов от политических партий муниципальные средства массовой информации обязаны, а негосударственные средства массовой информации вправе обеспечить равные условия для проведения предвыборной агитации всем без исключения специальным субъектам агитационной деятельности.[3]

Негосударственные средства массовой информации вправе предоставлять эфирное время и печатные площади исключительно за плату.

Необходимо отметить, что закон устанавливает определенные требования и к таким организациям. В частности, для предоставления эфирного времени или печатной площади для проведения предвыборной агитации такие организации должны быть созданы и зарегистрированы не менее чем за один год до начала избирательной кампании. В противном случае, они не вправе предоставлять зарегистрированным кандидатам и избирательным объединениям эфирное время, печатную площадь.

 Данное требование учитывает негативную практику прошлых выборов и направлено на лишение организаций средств массовой информации, создаваемых непосредственно к выборам, возможности предоставления услуг для предвыборной агитации.[4] На наш взгляд, это сделано и для того, чтобы оградить избирателей от так называемого «черного пиара».

Однако представляется, что указанная норма не достаточно выполняет свою функцию. Например, в Республике Хакасия в течение ряда лет издавалось периодическое печатное издание газета «События», периодичность выхода которой совпадала с избирательными кампаниями, проводимыми в республике.  А в  межвыборный период газета практически не выходила. При этом отсутствует нарушение Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации», так как в соответствии со статьей 2 указанного закона под периодическим печатным изданием понимается газета, журнал, альманах, бюллетень, иное издание, имеющее постоянное название, текущий номер и выходящее в свет не реже одного раза в год.[5] Таким образом, выходя в свет один раз в год, данное средство массовой информации не нарушало требования действующего законодательства.

В связи с изложенным, предлагается внести в Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации» изменения, направленные на введение понятия «газета» с указанием минимальной периодичности выхода в свет номера газеты.

Вместе с тем, требование о регистрации негосударственного средства массовой информации не менее, чем за один год до начала избирательной кампании, не распространяется на так называемую «партийную прессу», то есть на средства массовой информации, учрежденные политической партией либо ее региональным отделением.

Любое средство массовой информации, собирающееся принять участие в выборах, должно опубликовать  сведения о размере (в валюте Российской Федерации) и других условиях оплаты эфирного времени, печатной площади соответствующей организацией телерадиовещания, редакцией периодического печатного издания. Такое опубликование должно быть осуществлено не позднее чем через 30 дней со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов. В этот же срок эта публикация должна быть представлена в избирательную комиссию, организующую выборы, либо нижестоящую избирательную комиссию, указанную в законе, вместе с уведомлением о готовности предоставить эфирное время, печатную площадь для проведения предвыборной агитации. При проведении референдума указанные сведения должны быть опубликованы и представлены в соответствующую комиссию референдума организацией телерадиовещания, редакцией периодического печатного издания не позднее чем за один день до дня публикации ею первого агитационного материала. 

Опыт избирательных кампаний в Республике Хакасия показал, что далеко не все средства массовой информации выполняют указанные требования. Так, Радиостанция «Наше радио», осуществляющая свое  вещание на территории Республики Хакасия, опубликовала расценки по истечении тридцатидневного срока, установленного законом. Необходимые сведения были представлены в Избирательную комиссию Республики Хакасия также по истечении указанного срока, в связи с чем Избирательная комиссия Республики Хакасия сочла указанную радиостанцию отказавшейся от предоставления эфирного времени в соответствии с пунктом 7 статьи 50 Федерального закона  «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».[6]

Кроме того, специализированные средства массовой информации также вправе отказаться от предоставления эфирного времени, печатной площади. Например, «Университетская газета», издаваемая Хакасским государственным университетом им. Н.Ф. Катанова, а также газета «Вестник ХТИ», издаваемая Хакасским техническим институтом – филиалом ФГОУ ВПО «Сибирский федеральный университет», не принимают участия в освещении избирательных кампаний.

Предоставление  как платного, так и бесплатного эфирного времени и печатной площади осуществляется на основе договора.

Договор должен быть составлен в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации с учетом обязательных требований, содержащихся в законе, регулирующем проведение конкретной избирательной кампании.[7]

Так, в соответствии с пунктом 15 статьи 57 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» предоставление эфирного времени, печатной площади для проведения предвыборной агитации осуществляется в соответствии с договором, заключенным в письменной форме между организацией телерадиовещания, редакцией периодического печатного издания и политической партией, региональным отделением политической партии до предоставления указанных эфирного времени, печатной площади.[8]

Кроме того, избирательное объединение, выдвинувшее на ближайших предыдущих соответствующих выборах список кандидатов, который получил менее установленного этим законом числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не был допущен к распределению депутатских мандатов, либо кандидата, который не был избран и получил менее установленного этим законом числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании, не вправе воспользоваться бесплатным эфирным временем, бесплатной печатной площадью. Установленное законом число голосов избирателей не может превышать 3 процента от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании. В этом случае законом должно быть предусмотрено, что такое избирательное объединение вправе на основании соответствующего договора получить из общего объема бесплатного эфирного времени, бесплатной печатной площади причитающуюся ему долю или ее часть за плату, размер которой не может превышать размер платы за эфирное время, печатную площадь, резервируемые государственными и муниципальными организациями телерадиовещания, редакциями государственных и муниципальных периодических печатных изданий для проведения предвыборной агитации. Распределение эфирного времени и печатной площади, предоставляемых на основании договора, предусмотренного настоящим пунктом, должно осуществляться в порядке, установленном законом для распределения бесплатного эфирного времени, бесплатной печатной площади.

Федеральным законом может быть предусмотрено, что бесплатное эфирное время, бесплатная печатная площадь не предоставляются кандидату, выдвинутому избирательным объединением, если на ближайших предыдущих соответствующих выборах кандидат, выдвинутый этим избирательным объединением, получил менее установленного федеральным законом числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Представляется, что соответствующие требования должны быть закреплены непосредственно в договоре, заключенном между организацией телерадиовещания, редакцией периодического печатного издания и политической партией: в качестве условия предоставления бесплатного эфирного времени, бесплатной печатной площади указывается стоимость предоставленного бесплатного эфирного времени, бесплатной печатной площади (исходя из расценок, опубликованных в соответствии с пунктом 6 статьи 50 Федерального закона  «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

А в соответствии с пунктом 20 статьи 58 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в договоре о предоставлении платного эфирного времени указываются следующие условия: вид (форма) предвыборной агитации, дата и время выхода в эфир агитационного материала, продолжительность предоставляемого эфирного времени, размер и порядок его оплаты, формы и условия участия журналиста (ведущего) в теле-, радиопередаче. После выполнения условий договора оформляются акт об оказании услуг и справка об использованном эфирном времени, в которых отмечается выполнение обязательств по договору с указанием программы вещания, названия передачи и времени ее выхода в эфир.

Таким образом, наряду с обязательным заключением договора, законодательством установлены дополнительные требования к содержанию договоров.

Знаменательно  и то обстоятельство, что законодатель изменил правовое регулирование при предоставлении бесплатного эфирного времени, бесплатной печатной площади, в частности, теперь отсутствует обязанность  политических партий по возврату денежных средств в случае, если политическая партия набрала менее определенного законом процентов голосов избирателей.   

 Данная норма в правоприменительной практике показала свою неэффективность. Так,  еще в сентябре 2003 года на заседании Правительства Российской Федерации Председатель ЦИК Российской Федерации  А.А.Вешняков заявил, что около 20 политических партий не погасили свою задолженность за предоставленное им эфирное время и печатную площадь в период прошлой избирательной кампании 1999 года.[9]

В литературе высказывается мнение о том, что достаточно спорным и, по мнению некоторых авторов, недопустимым в контексте предоставления бесплатного эфирного времени считается использование выражения «стоимость предоставленного эфирного времени», кроме того, при определенных обстоятельствах, «стоимость» подлежит возмещению в полном объеме. Это объясняется тем, что указанный термин как некая экономическая оценка и термин «бесплатный», в нашем понимании — безвозмездный, не требующий встречного возмещения, являются взаимоисключающими в контексте рассматриваемой темы. [10]

На наш взгляд, законодатель именно поэтому и использует и термин «бесплатный» и термин «безвозмездный», так как используемая правовая конструкция направлена во-первых, на обеспечение интересов средств массовой информации (для них стоимость эфирного времени и печатной площади имеет существенное значение с экономической точки зрения), во-вторых, на обеспечение интересов политических партий в связи с их недостаточной государственной поддержкой, в-третьих, выполняет функцию некоего барьера для мелких политических партий, которые  не пользуются достаточной поддержкой на выборах.

По мнению В.Зуевой и А.Свирина, стоимость бесплатного эфирного времени может иметь значение только для организаций СМИ в качестве суммы расходов, затраченных на обеспечение доступа политической партии к бесплатному эфирному времени, однако это не должно затрагивать имущественные интересы последних. В противном случае «бесплатное эфирное время» становится эфирным временем, предоставляемым средством массовой информации за плату.[11]

Нельзя не отметить и тенденции европейского законодательства. Так, в соответствии со статьей 1 Рекомендаций (2003) 4 Комитета Министров государствам-членам об общих правилах против коррупции при финансировании политических партий и избирательных кампаний (приняты Комитетом Министров Совета Европы 8 апреля 2003 года) государство должно обеспечить поддержку политическим партиям.[12]

С точки зрения гражданского законодательства правоотношения по предоставлению как безвозмездного, так и платного эфирного времени и печатной площади подпадают под действия главы 39 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Вместе с тем,  избирательное законодательство устанавливает некоторые особенности при использовании указанных договоров. Например, в соответствии с пунктом 1 статьи 781 ГК Российской Федерации заказчик обязан оплатить оказанные ему услуги в сроки и порядке, которые указаны в договоре возмездного оказания услуг. А в соответствии с п.21 статьи 58 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы  Федерального Собрания Российской Федерации» Платежный документ о перечислении в полном объеме средств в оплату стоимости эфирного времени представляется в филиал Сберегательного банка Российской Федерации уполномоченным представителем политической партии по финансовым вопросам, уполномоченным представителем регионального отделения политической партии по финансовым вопросам не позднее чем за два дня до дня предоставления эфирного времени. Копия платежного документа с отметкой филиала Сберегательного банка Российской Федерации представляется уполномоченным представителем политической партии по финансовым вопросам, уполномоченным представителем регионального отделения политической партии по финансовым вопросам в организацию телерадиовещания до предоставления эфирного времени. В случае нарушения этого условия предоставление эфирного времени не допускается.

Аналогичная норма закреплена в отношении предоставления печатной площади (пункт 12 статьи 59 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы  Федерального Собрания Российской Федерации»).

В практике работы Избирательной комиссии Республики Хакасия имелись случаи, когда оспаривалось предоставление бесплатного эфирного времени. Так, зарегистрированный кандидат в депутаты Верховного Совета Республики Хакасия Мельникова Ф.Ф. обратилась в Верховный суд Республики Хакасия, оспаривая незаконность распределения Избирательной комиссией Республики Хакасия бесплатного эфирного времени между кандидатами, выдвинутыми и зарегистрированными по одномандатным избирательным округам, полагая, что им предоставлено меньше эфирного времени, чем на то указывает Федеральный закон  "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Однако в ходе судебного заседания представителями Избирательной комиссии Республики Хакасия была доказано, что распределение бесплатного эфирного времени между кандидатами было проведено в строгом соответствии с Федеральным законом и Законом Республики Хакасия "О выборах депутатов Верховного Совета Республики Хакасия".

Решением Верховного суда Республики Хакасия от 21 декабря 2004 года в удовлетворении требований Мельниковой Ф.Ф. было отказано.[13] Кассационная жалоба Мельниковой Ф.Ф. 16 марта 2005 года оставлена без удовлетворения.[14]

При анализе данного дела можно сделать вывод о том, что заявитель не учел требований пункта 3 статьи 50 Федерального закона  «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в соответствии с которыми в случае одновременного проведения на одной и той же территории нескольких избирательных кампаний, кампаний референдума и совпадения на указанных кампаниях периодов проведения агитации на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях общий объем бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади не увеличивается без согласия на то организации телерадиовещания, редакции периодического печатного издания. Такого согласия от организации телерадиовещания не было получено.

Еще одна проблема связана с тем обстоятельством, что при предоставлении бесплатного эфирного времени организации телерадиовещания предлагают заключить договор на изготовление агитационного рекламного ролика. Связано это с тем, что агитационные материалы в организацию телерадиовещания должны быть представлены на определенных носителях с соблюдением технических характеристик. При этом кандидату предоставляется выбор: либо самостоятельно изыскивать возможность изготовления агитационных материалов в соответствии с требованиями телерадиокомпании, либо заключать с ней договор на изготовление указанных агитационных материалов на платной основе. Указанное обстоятельство вызывает некоторое непонимание со стороны кандидатов, которые полагают, что бесплатное эфирное время включает в себя и бесплатное изготовление агитационных материалов. Однако в соответствии с действующим законодательством предоставляется только бесплатное эфирное время. Вместе с тем, организации телерадиовещания обязаны обеспечить равные условия проведения предвыборной агитации для всех субъектов агитации, что, безусловно, включает в себя и равные условия в изготовлении агитационных роликов.

Подводя итог вышесказанному, необходимо отметить, что правовое регулирование предоставления эфирного времени на каналах организаций телерадиовещания и печатной площади в периодических печатных изданиях для проведения предвыборной агитации требует дальнейшего исследования.