С обретением независимости Казахстан последовательно проводит политику верховенства в стране принципов конституционализма и демократии. Конституционные реформы, состоявшиеся в:
- - 1993 году, ознаменованном принятием первой Конституции суверенного Казахстана;
- - в 1995 году, когда была конституционно утверждена президентская форма правления и окончательное закрепление получил принцип разделения властей, основанный на системе сдержек и противовесов;
- - в 1998 году, когда были усилены роль и статус Президента и Парламента республики;
- - в 2007 году, когда в связи с внесенными в Конституцию очередными поправками наметился переход к президентско-парламентской форме правления –
активизировали конституционный процесс в республике, процесс развития парламентаризма, позволили Парламенту раскрыть сущностный свой потенциал в полноте значения, обозначить новые аспекты во взаимоотношениях Президента и Парламента, в дифференциации властных полномочий, четче очерчить роль этих органов в ходе формирования законодательства страны.
Интересно проследить эволюцию сотрудничества Президента и Парламента республики за годы независимости, и в частности Президента и Мажилиса Парламента, степень влияния правотворчества Главы государства на законодательный процесс, осуществляемый высшим представительным органом страны.
В мире, как известно, при республиканской форме правления существуют несколько типов соотношения президентских и парламентских функций и полномочий. Обычно различают президентские, суперпрезидентские, полупрезидентские и парламентские республики. Такое деление основано на том фундаменте властных полномочий, какими обладают президент и парламент. Та государственная модель, где наблюдается явный перевес президентских полномочий, естественно, выступает президентской и в зависимости от чрезмерности этих функций она подчас может являться суперпрезидентской, в противном случае – полупрезидентской с существенным ограничением прерогативы президента, хотя он и бывает наделен полномочиями по роспуску парламента. Но там, где явно превалируют полномочия законодательной ветви власти, позиционируется парламентская форма правления. В этом случае президент обладает возможностью опосредованно воздействовать на деятельность парламента. То есть в любом случае система сдержек и противовесов, система взаимоконтроля предусмотрена, и суть коллизии состоит в том, в какой степени интенсивности и оперативности работает эта система.
В Казахстане в раннюю пору государственного строительства функционировала парламентская форма правления. Статья 62 главы ХII раздела III утверждала: «Верховный Совет является единственным законодательным и высшим представительным органом Республики Казахстан». Право же законодательной инициативы, по ст. 72, предоставлялось депутатам Верховного Совета, Президенту, Кабинету Министров, Верховному Суду и Высшему Арбитражному суду Республики Казахстан. Конституцией Верховный Совет был наделен большими полномочиями, в круг которых входили и полномочия исполнительной власти.
Президент, в соответствии со ст. 75 рассматриваемой Конституции, являлся главой государства и возглавлял единую систему исполнительной власти республики. Кроме того, он выступал гарантом соблюдения прав и свобод граждан, Конституции и законов республики. Избираемый сроком на 5 лет он мог занимать этот пост в случае избрания не более двух сроков подряд. И как уже отмечено, он обладал правом законодательной инициативы. В этой связи интересно заметить, что президент Соединенных Штатов Америки, несмотря на то, что эта страна является «классической президентской республикой», формально правом законодательной инициативы не располагает, «все законодательные полномочия, сим установленные, предоставляются Конгрессу Соединенных Штатов...» (1, ст.1.1). Однако в реальности, по мнению исследователей, Президент США имеет возможность влиять на законодательный процесс через ежегодные послания Конгрессу, что позволяет ему играть ведущую роль в законодательном процессе. Косвенно, но не прямо, влияет на законодательный процесс и президент Германии: только по предложению правительства и с согласия Бундесрата он может объявить о состоянии законодательной инициативы – возможности принимать законы Бундесратом без участия Бундестага (абз.1 ст. 81 Основного закона ФРГ). Однако полномочие утверждать законы, придавать тем самым им силу правового акта – прерогатива президентов современных республик. Как справедливо по этому поводу замечено, «в том, что парламент принимает законы, а президент их утверждает, в очередной раз обнаруживается внутреннее единство государственной власти и проявляется тесное взаимодействие законодательной и исполнительной властей» (2).
В спектр полномочий, определенных Президенту Конституцией РК 1993 года и касающихся его взаимоотношений с высшим представительным органом, входили, помимо иных, право:
- - подписывать законы Республики Казахстан, не позднее чем в двухнедельный срок после представления закона на подпись возвратить закон со своими возражениями в Верховный Совет для повторного обсуждения и голосования. Если Верховный Совет большинством в две трети голосов от общего числа депутатов Верховного Совета подтверждал ранее принятое им решение, Президент должен был подписать закон; невозвращенный же в течение названного срока закон считался подписанным;
- - назначать с согласия Верховного Совета на должность Премьер-Министра, заместителей Премьер-Министра, министров иностранных дел, обороны, финансов, внутренних дел, председателя Комитета национальной безопасности и глав дипломатических представительств республики;
- - после консультаций с Верховным Советом принимать решения о проведении референдума;
- - обращаться с посланиями к народу Республики Казахстан и ее Верховному Совету, представлять Верховному Совету ежегодные доклады о положении республики и периодически информировать его о наиболее важных вопросах внутриполитической и внешнеполитической деятельности Республики Казахстан;
- - представлять Верховному Совету республики кандидатуры председателя и судей Конституционного Суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда, Генерального прокурора, председателя Национального банка Республики Казахстан; входить с представлениями в Верховный Совет об освобождении их от обязанностей ( ст.78).
Сравнительный анализ соотношения полномочий президента и парламента в этот период позволяет сделать вывод, что круг компетенции президента был действительно несколько сужен. Круг функциональных обязанностей также имел ограничение, они были значительно меньше парламентских. Но иное соотношение полномочий двух ветвей власти мы наблюдаем в контексте Конституции РК, принятой на республиканском референдуме 30 августа 1995 года. Инновационный аспект в данной Конституции - четкая фиксация прежде всего формы правления.
Согласно Конституции, Казахстан является унитарным государством с президентской формой правления (ст. 2, раздел 1 Общие положения). В соответствии с этим положением статус президента получил определяющее значение в жизни страны. После первых двух разделов, посвященных универсальным принципам функционирования Казахстана как государства, утверждающего себя «демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы» (ст.1, раздел 1), следует раздел «Президент», где раскрываются функции, компетенция, спектр полномочий лица, занимающего этот пост, подчеркивается его координирующая роль в системе взаимодействия трех ветвей власти. Об этом свидетельствует статья 40 раздела, согласно которой:
- Президент Республики Казахстан является главой государства, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства, представляющим Казахстан внутри страны и в международных отношениях.
- Президент Республики – символ и гарант единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина.
- Президент Республики обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом (3).
Исходя из этих конституционных положений, можно заключить, что президент наделяется обширными полномочиями, превышающими полномочия других ветвей власти. Он - глава государства и в силу этого как бы находится над всеми тремя ветвями власти. В качестве высшего должностного лица он обеспечивает не только интересы государства, но и народа, что налагает на него обязанность координировать деятельность трех ветвей власти, подлинное назначение которых служить обществу, народу. И при отклонении ими, отхода от этой позиции президент корректирует их деятельность и направляет в искомое русло. В его руках находится рычаг механизма, который скрепляет их в единую систему государственной власти, в монолит.
Значительны полномочия Президента, связанные с Парламентом, с правотворческой функцией. Как и прежде, он обращается с ежегодным посланием к народу Казахстана о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики республики, с небольшой лишь разницей в том, что здесь отсутствует еще один адресат – Парламент (Верховный Совет – в предыдущей Конституции). В качестве новой функции можно назвать право назначения им очередных и внеочередных выборов в Парламент республики, созыв первой сессии Парламента и принятие присяги его депутатов народу Казахстана; созыв внеочередных совместных заседаний палат Парламента. Закон, представленный Сенатом Парламента, он должен подписывать в течение пятнадцати рабочих дней. При этом он вправе возвратить закон или отдельные его статьи для повторного обсуждения и голосования. Надо отметить, что Президент порой использует предоставленное ему право вето на закон и по его собственному признанию исполнение этой работы не приносит ему особого удовлетворения, она из категории «не очень приятных». Он считает, что это «должно быть редким случаем, событием – вето Президента на закон, а не правилом» (4, с.13) и для того, чтобы предупредить его, юридическая служба Президента, созданный им институт представительства должны работать в тесном контакте с Правительством и депутатами Парламента.
Надо отметить, что правом вето наделены не все президенты. Так, в Германии президент обязан подписывать все законы, принятые парламентом и представленные ему канцлером, возглавляющим правительство. В Америке же закон, поступивший из Конгресса, утверждается президентом единолично и он имеет право на вето. Однако он крайне редко реализует это право, поскольку данная процедура усложнена тем, что президент обязан представить в Конгресс мотивированное заключение с обоснованием своего отказа от утверждения закона. К тому же он должен наложить вето на весь закон, хотя президента преимущественно могут не устраивать отдельные положения и ему хотелось бы использовать постатейное вето. В связи с этим некоторые американские президенты пытались инициировать поправки в Конституцию США, но безрезультатно (2).
Право вето стимулирует правотворческую деятельность и президента Российской Федерации. Как и в Республике Казахстан, в качестве активного и «непременного» участника он вовлекается в законодательный процесс, обусловленный соответствующей работой Парламента. Отлагательное вето Президента Федеральное собрание может преодолеть только квалифицированным большинством, то есть голосами не менее двух третей депутатов обеих палат, и только в этом случае Конституция РФ обязывает Президента в течение семи дней подписать и обнародовать федеральный закон. Принадлежащее Президенту РФ право отлагательного вето не является абсолютным, ибо оно применимо только по отношению к федеральным законам и не применимо к федеральным конституционным законам (5). Но тем не менее считается, что право президентского вето – наиболее сильный способ воздействия президента на законодательную деятельность парламента, с одной стороны, с другой – это не менее сильное орудие юридического контроля. Но им нельзя злоупотреблять, хотя и следует держать в состоянии «боевой готовности». Частое применение вето может привести к конфронтации сторон, к коллизионным ситуациям. Поэтому его необходимо применять, как советуют специалисты, скорее как оружие стратегическое, а не тактическое.
Конституционный закон РК от 26 декабря 1995 года «О Президенте Республики Казахстан» предписывает в п. 8 ст. 8 в принципе те же условия для преодоления вето главы государства: в течение семи дней он подписывает закон, если Парламент большинством в две трети голосов от общего числа депутатов каждой из палат подтвердит ранее принятое решение (6, с.141), что не расходится с положением п. 3 ст. 53 Конституции РК. В этом же законе в п.9 ст.8 предусматривается право Президента передать на рассмотрение Парламента проект о внесении изменений и дополнений в Конституцию. Кроме того, Президент имеет право определять приоритетность рассмотрения проектов законов, а также вносить в Парламент предложение об объявлении рассмотрения проекта закона срочным, означающее, что Парламент должен рассмотреть данный проект в течение месяца со дня его внесения. При неисполнении Парламентом настоящего требования Президент республики вправе издать указ, имеющий силу закона, который действует до принятия Парламентом нового закона в установленном Конституцией порядке (п.10, ст.8 конституционного закона).
Как отмечается, исключительное право Президента Российской Федерации – право законодательной инициативы. Президент Казахстана, согласно новой Конституции, таким правом не обладает. Однако активизации правотворческой деятельности Президента способствует также предусмотренное статьей 45 Конституции право на основе и во исполнение Конституции и законов издавать им указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории республики. В случае, если по его инициативе двумя третями голосов от общего числа депутатов каждой из палат ему делегированы законодательные полномочия на срок не превышающий одного года, он издает законы, в случаях же, когда указывается приоритетность либо срочность рассмотрения законов и Парламент не исполняет это требование по каким-либо причинам в предусмотренный срок, то есть в течение месяца со дня его внесения, тогда, как мы уже писали выше, он издает указы, имеющие силу законов республики. Акты Парламента, подписываемые Президентом, а также акты Президента, издаваемые по инициативе Правительства, предварительно скрепляются соответственно подписью Председателя каждой из палат Парламента либо Премьер-Министра, на которых возлагается юридическая ответственность за законность данных актов (ст. 45 Конституции РК).
Касаясь вопроса сотрудничества Президента и Парламента республики, следует подчеркнуть, что Президент, в унисон демократическим традициям и Конституции РК определяя кадровую политику государственной службы и государственного управления, по ключевым ее аспектам апеллирует к методу согласования ее с Парламентом. Так, в соответствии с нормами Конституции, Президент с согласия Парламента назначает на должность Премьер-Министра республики, освобождает его от должности; назначает на должность Председателя Национального Банка РК и освобождает его от должности; с согласия Сената Парламента назначает на должность Генерального Прокурора и Председателя Комитета национальной безопасности и освобождает их от должности. Необходимо сказать, пожалуй, и о том, что по Конституции РК предусмотрена возможность отрешения Президента от должности. И в этом случае роль Парламента имеет определяющее значение, ибо этот вопрос входит в первую очередь в его компетенцию и окончательное решение выносится только им. Но непринятие окончательного решения в течение двух месяцев с момента предъявления обвинения влечет за собой признание обвинения против Президента республики отклоненным. И как следствие отклонение обвинения Президента в совершении государственной измены на любой его стадии влечет за собой досрочное прекращение полномочий депутатов Мажилиса, инициировавших рассмотрение данного вопроса. Между тем роспуск Президентом Парламента может иметь место также при отклонении отставки Правительства, заявленной в связи с выражением ему Парламентом вотума недоверия. По этому поводу, очевидно, следует заметить, что не все юристы-ученые согласны с подобной конституционной нормой. Российский ученый О.О.Миронов, к примеру, выступает против того, чтобы над Государственной Думой висел «дамоклов меч ее досрочного роспуска». Он предлагает данную процедуру усложнить и связать ее с новыми выборами Президента: если досрочно распускается Государственная Дума, то Совет Федерации одновременно назначает новые президентские выборы. Возможно, включение этого способа, скажем так, нейтрализации предоставленного Конституцией президентского полномочия в систему сдержек и противовесов позволит работать двум властным структурам с максимальной ответственностью как перед друг другом, так и перед обществом и государством.
Как видно из данного обзора, полномочия Президента в Конституции 1995 года подверглись значительному расширению, и эта необходимость диктовалась велением времени, той сложной, исполненной многих противоречий реальной обстановкой, которая в ту пору имело место быть и которая требовала прежде стабилизации экономики, решения проблем экономического характера, усиления роли исполнительной власти. Но с течением времени, когда положение в стране претерпело существенное улучшение, уровень благосостояния народа повысился, была осознана необходимость модернизации политической системы государства, гражданского общества, статуса Парламента страны. В связи с этим в 1998 году были внесены первые поправки, корректировавшие структуру и численность депутатов Парламента, усилившие ее роль как представительного и законодательного органа страны в жизнедеятельности общества.
Следует отметить, что именно Глава государства внес большую лепту в процесс развития в стране парламентаризма, усиления политического авторитета Парламента Казахстана. И в своих выступлениях на заседаниях Парламента, и в ежегодных Посланиях Казахстанскому народу он непременно уделял большое внимание законодательному органу республики, выдвигал целый комплекс идей по совершенствованию его структуры и деятельности, по расширению его компетенции. Подобный подход прослеживается и ходе последней конституционной реформы 2007 года, когда по инициативе Президента произошло перераспределение властных функций между ним и парламентом, положившее начало преобразованию президентской модели государственного управления в президентско-парламентскую.
Список использованной литературы:
- 1.Конституция США. Поправки к Конституции. – М., 1997.
- 2. Взаимоотношения президента и парламента США и ФРГ // http:// 4i5ru/norv963.html.
- 3. Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 г. // Парламент Республики Казахстан: становление, роль в реформах, перспективы. В 3 книгах. Кн. 1. Становление парламентаризма в Казахстане / Общественно-политическое издание. – Астана: Изд-во «Күлтегін», 2004. С. 232-281.
- 4.Президент и Парламент: эволюция взаимоотношений. – Астана, 2005. – 180 с.
- 5. Окуньков Л.А. Правовые акты Президента: их статус, направленность, содержание // Российское право. 1997. №2.
- 6. О Президенте Республики Казахстан. Конституционный закон от 26 декабря 1995 г. // Президент и Парламент: эволюция взаимоотношений / Под ред. д.ю.н., профессора Б.Ж.Абдраимова. – Астана, 2005. – С. 137-155.