АРФ - региональная организация по мерам доверия и безопасности в АТР: история и институциональная основа

Поддержанию мира и стабильности в АТР, углублению региональных интеграционных связей способствуют с одной стороны улучшение отношений между ведущими держа­вами региона, с другой стороны набирает силу конструктивное многостороннее взаимодействие в рамках региональных организаций.

Данная статья посвящена изучению деятельности и институциональной основы Регионального форума АСЕАН (АРФ), история которой раскрывает процесс налаживания на регулярной основе многостороннего диалога в сфере политики и безопасности в регионе.

Инициатива создания организации принадлежит странам АСЕАН. На совещании министров стран Ассоциации в Сингапуре в 1993 году было принято решение о создании Регионального форума АСЕАН (АРФ). Первое заседание Региональный форум АСЕАН провел 25 июля 1994 года в Бангкоке с участием партнеров по диалогу, консультациям и наблюдателей. В столице Таиланда встретились министры иностранных дел 6 стран-членов АСЕАН (Бруней, Индонезия, Малайзия, Сингапур, Таиланд, Филиппины), 3 наблюдателей в АСЕАН (Вьетнам, Лаос, Папуа-Новая Гвинея) и так называемых диалоговых партнеров - Австралии, ЕС, Канады, Новой Зеландии, Республики Корея, США и Японии, а также «консультативных партнеров» - России и Китая. Ныне число участников АРФ возросло до 27 за счет вхождения в организацию Бангладеш, Индии, Камбоджи, КНДР, Мьянмы, Монголии, Пакистана, Шри-Ланки, Восточного Тимора. Основными целями АРФ являются налаживание    конструктивного    диалога и проведение консультаций по вопросам
политики и безопасности, представляющим общий интерес и вызывающим обеспокоенность, и внесение существенного вклада в укрепление доверия и превентивной дипломатии в Азиатско-Тихоокеанском регионе III.

На министерской встрече в Сингапуре отмечалось растущая роль региона в современных международных отношениях. Вместе с тем указывалось на имеющиеся различия культурного, этноконфессионального и исторического характера, отсутствие достаточного опыта сотрудничества. Новая организация должна дать ответы на основные вызовы, стоящие перед регионом. Во-первых, необходимо признать, что быстрый экономический рост в АТР может сопровождаться усилением конкуренции и привести к конфликту экономических интересов стран региона. Во-вторых, регион отличается неоднородностью. В-третьих, в регионе существуют нерешенные территориальные проблемы. Любой из этих вызовов может подорвать стабильность и процветание региона.

Задачами АРФ в ближайшем и отдаленном будущем являются решение этих потенциальных проблем со всеми заинтересованными сторонами на основе постепенного и системного подхода.

В соответствии с целями Форума в 1995 году была разработана «Концепция АРФ», которая должна была быть реализована в три этапа. Ключевыми положениями концепции являются выработка и внедрение мер доверия, развитие механизмов превентивной дипломатии и содействие урегулированию конфликтов в регионе. В рамках налаживания мер доверия предусматривалось активно использовать и поощрять  частые  консультации  и взаимные конструктивной модели отношений.

Во-вторых, разработка конкретных мер доверия, таких, как предоставление информации военного и оборонного характера должностным лицам и публикации «Белых книг по вопросам обороны и контролю над вооружениями»; участие в Регистре ООН по обычным вооружениям; присутствие наблюдателей на военных учениях; обмены делегациями между военными учебными заведениями; проведение ежегодных семинаров для представителей оборонных ведомств по актуальным проблемам международной безопасности.

Процесс перехода от выработки мер доверия к превентивной дипломатии ускорился после завершения финансово-экономического кризиса. Опасения экспертов, что кризис может подорвать структуры региональной безопасности не подтвердились. Вопросы о дальнейших шагах АРФ стали темой последующих  министерских встреч.

Большинство участников АРФ считало целесообразным выработать концепцию, принципов и основных параметров превентивной дипломатии в АТР, опираясь на мировой опыт ее применения и учитывая особенности региона.

При разработке механизмов превентивной дипломатии руководствовались основными принципами Устава ООН и Договора о дружбе и сотрудничестве стран Юго-Восточной Азии 1976 года. Миссию по мирному разрешению споров и конфликтов могли возложить на председателя АРФ или специально назначенного представителя. Важную роль при выполнении посреднических функций играет региональный центр по снижению рисков в области безопасности. Были разработаны определение, понятие и принципы превентивной дипломатии АРФ. Определение миссии превентивной дипломатии оказалось достаточно сложным. Тем не менее
превентивная  дипломатия АРФ предусматривала:

во-первых, чтобы потенциальные споры и конфликты между государствами не поставили под угрозу мир и стабильность в регионе;

во- вторых, чтобы такие споры и конфликты не переросли в вооруженные столкновения;

в-третьих, минимизировать воздействие таких споров и конфликтов на регион. Кроме того, придавалось важное значение разработке и соблюдению принятых кодексов и норм поведения, которыми регулируются отношения стран региона.

Нормы превентивной дипломатии состоят из 8 основных принципов:

  • -  дипломатии (предполагает дипломатический и мирный методы, такие как дипломатия, переговоры, запрос, посредничество и примирение);
  • -  не принуждения (отказ от военных действий или использования силы);
  • -  своевременности (действия должны носить профилактический характер и использоваться на ранней стадии конфликта или кризиса); 
  • -       доверия и уверенности (превентивная дипломатия может быть успешно осуществлена только при наличии доверия и уверенности среди вовлеченных сторон и на основе нейтралитета,  справедливости и беспристрастности);
  • -  консультации и согласия (любые действия по реализации превентивной дипломатии осуществляются на основе консенсуса после тщательной и разносторонней консультации среди членов Форума, с учетом своевременной необходимости);
  • -  добровольности (методы превентивной дипломатии могут применяться только с согласия сторон непосредственно вовлеченных в спор);
  • -  применимости превентивной дипломатии к меж- и внутригосударственным конфликтам;
  • -      превентивная дипломатия проводится в соответствии с общепризнанными принципами международного права и межгосударственных отношений, предусматривающих уважение суверенитета, равенства, территориальной целостности и невмешательства во внутренние дела государства I2I.

В ходе реализации третьего этапа концепции АРФ должен стать «инструментом укрепления мира и стабильности в регионе». Поэтому достижение конечной цели - создание механизма разрешения конфликтов в АТР рассматривается как задача отдаленного будущего. Конкретные временные рамки перехода от одного этапа деятельности Форума к другому не указаны. Однако отмечалось, что процесс строительства АРФ будет осуществляться темпами, приемлемыми для всех участников. Постепенный подход будет гарантировать согласованное продвижение идей АРФ, направленной на усиление взаимо­понимания и доверия среди стран АТР, содействуя диалогу и сотрудничеству во имя мира, стабильности и процветания.

Наряду с концепцией АРФ в том же 1995 году на саммите в Бандар-Сери-Бегаване рассматривались и организационные вопросы работы АРФ. Ранее в Бангкоке было предложено, что в основу правил и процедур будут положены, в основном, проверенные временем и практикой нормы, принятые в АСЕАН. Цели и принципы Договора о дружбе и сотрудничестве стран Юго-Восточной Азии 1976 года рассматривались как кодекс поведения во взаимоотношениях между государствами и уникальным инструментом для установления регионального доверия, превентивной дипломатии и политического сотрудничества в области безопасности. Асеановский характер принятия решений на основе консенсуса и консультаций без голосования стал определяющим в деятельности АРФ. Решения не имеют юридически обязывающей силы. Центральное мероприятие АРФ - ежегодные совещания министров иностранных дел, которые являются высшим органом форума. По завершении очередной работы совещания проводятся сессии. Ежегодные министерские сессии проходят в столице одного из асеановских государств. В порядке ротации страна - организатор руководит работой АРФ.

На заседаниях сессии обсуждаются специфические вопросы, представляющие интерес для стран-членов форума и региона в целом и определяются дальнейшие направления и формы сотрудничества. На сессиях страны участники, как правило представлены министром и двумя экспертами. Очередной председатель Постоянного комитета АСЕАН (министр иностранных дел) одновременно     руководит  и деятельностью АРФ.

На встрече высших должностных лиц (SOM) Регионального форума АСЕАН в мае 1999 года было принято решение изучить и рассмотреть принципы и процедуры повышения роли председателя АРФ. Организационные вопросы Форума находятся на стыке выработки мер доверия и превентивной дипломатии. Согласно решениям, принятым в Токио (1999 г.) и Сингапуре (2000 г.) председатель:

  • -  наделялся посредническими полномочиями, направленными на укрепление доверия и взаимопонимания между участниками, способствовал обмену информацией и диалогу между участниками, выступал каналом связи, помогал проведению конференций и семинаров;
  • -  наделялся правом представлять Форум в международных организациях, в работе «Второй дорожки» на неформальной основе с учетом мнения и согласия всех членов Форума;
  • -  наделялся полномочиями по координации межсессионной работы, для чего мог пользоваться  материальными и интеллектуальными ресурсами своей страны, а в случае необходимости прибегнуть к помощи других стран участников Форума, в том числе в формате «Второй дорожки»;
  • - наделялся  правом    проведения на добровольной основе брифингов и подготовки ежегодных обзоров по региональной безопасности I3I.

В межсессионный период обсуждались вопросы представляющие всеобщий интерес, в том числе результаты ежегодной деятельности, подготовка рекомендаций для доклада министрам на очередную сессию. На совещаниях межсессионного периода принимали участие старшие должностные лица на уровне заместителей министров иностранных дел стран-участников Форума.

Первоначально не предусматривалось институализации АРФ, хотя предпола-галось учреждение Секретариата, который вел бы документацию и координировал деятельность.

Страна организатор совещания формирует повестку дня, которая носит скорее индикативный, нежели фиксированный характер. Участники совещания вправе внести в повестку дня любые вопросы относительно региональной безопасности. В рамках совещаний допускается обсуждение министрами наиболее деликатных вопросов регионального сотрудничества в неформальной обстановке или распространение заявлений министров с изложением позиций своих стран в письменном виде. По окончании совещаний министров стран-участников принимаются заявления председателя АРФ, которые содержат краткий обзор обсуждавшихся вопросов повестки дня и задачи межсессионной работы на предстоящий период. Совещания АРФ используется также и для проведения министрами интенсивных консультаций в двустороннем формате.

По традиции деятельность АРФ в течение года осуществляется в двух основных уровнях: по межправительственной линии (так называемая «первая дорожка» «Track 1») и на неофициальном уровне («вторая дорожка» «Track 2»).

В рамках «первой дорожки» предусмотрена также кооперация с ШОС, АТЭС, ВАЭС. В целях успешного ответа на новые вызовы образовано несколько постоянно действующих в межсессионный период рабочих групп: «группа поддержки» по мерам доверия, по миротворческим операциям, по совместной деятельности в области поиска и спасания на море, по оказанию помощи при стихийных бедствиях, по сотрудничеству на море, включая предоставление информационной базы данных. Кроме того предусматривалось поощрение производителей и экспортеров вооружения с целью получения информации об их предназначении.

Каналы сотрудничества «Второй дорожки» представлены семинарами, «круглыми сто­лами», деятельностью аналитических стратегических Институтов, НПО и т.д., в работе которых принимают участие представители научной и культурной общественности, представители других неправительственных кругов, а также выступающие в частном качестве официальные лица. Рамки «второй дорожки» АРФ предоставляют возможность в неформальной обстановке проверять и обкатывать различные идеи и предложения, направленные на укрепление стабильности и безопасности, что несомненно способствует выработке механизма многостороннего диалога и коллективных подходов к решению актуальных проблем современных международных отношений.

Экспертными группами на межсессионных встречах прорабатывались вопросы установ­ления многостороннего взаимодействия в чувствительных сферах сотрудничества, предполагающих использование в той или иной форме военных контингентов стран-участниц АРФ на двусторонней, региональной и внерегиональной основе. Такая работа, ведущаяся под эгидой АРФ, способна углубить уже имеющееся сотрудничество и способствовать достижению основной цели первого этапа деятельности Форума -укреплению доверия между странами-участницами путем развития сотрудничества их военных представителей. Регулярными стали использование воинского контингента в многостороннем сотрудничестве по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

Таким образом, совместные действия в решении актуальных проблем региона по каналам двух «дорожек» способствуют укреплению мерам доверия в регионе.

Все члены АСЕАН автоматически становятся участниками АРФ. Критерии участия стран в работе Регионального форума были разработаны в июле 1996 года. Стране, выразившей желание вступить в организацию необходимо доказать свою причастность к вопросам стабильности и безопасности региона, после чего она обращается с заявлением на имя Председателя Форума АСЕАН, который после консультации со всеми другими участниками организации на основе консенсуса принимает решение о приеме нового участника. Все новые участники должны взять на себя обязательства содействовать АРФ в достижении основных целей и выполнять в полной мере все те решения, которые были приняты Форумом до их вступления

Контроль количества участников Форума направлен на обеспечение эффективности АРФ, поскольку имеются существенные расхождения о внешнеполитических интересах азиатских и неазиатских стран-участниц. Формирование системы безопасности в регионе во многом зависит от взаимоотношения между основными факторами в АТР - США, Китаем, Японией, АСЕАН, Россией и в последнее время Индией. Существуют серьезные разногласия в подходе неасеановских стран к структуре и методам работы АРФ: они не вполне согласны с необходимостью сохранения принципа «невмешательства во внутренние дела» суверенных государств и желали бы ввести право принимать решения, обязательные для всех ее участников. Также существуют опасения со стороны руководства АСЕАН оказаться на вторых ролях в решении региональных проблем, поскольку международная система безопасности формируется при лидирующей роли США, Японии или Китая.

В период силовых действий НАТО на Балканах большинство участников в выступлениях напомнили незыблемость принципов и норм международного права, о роли ООН и о недопустимости вмешательства во внутренние дела государств. В итоговом документе Сингапурской сессии нашла отражение обеспокоенность по поводу негативного влияния косовского кризиса на развитие АТР.

На совещаниях Форума стали рассматри­ваться такие вопросы региональной безопасности, которых прежде избегали обсуждать в многостороннем формате. К таким деликатным темам относились проблема военного присутствия США в Азии; позиция КНР по спорным островам в Южно- Китайском море и т.п. В 2002 году Китай представил на совещании АРФ официальный документ, в котором подробно была изложена «новая концепция безопасности» страны. В нем говорилось: «Точка зрения Регионального форума АСЕАН, заключающаяся в обеспечении безопасности в ходе диалога среди равных, соответствует идее новой концепции безопасности» I4I.

По мере установления доверия между участниками АРФ сфера их сотрудни-чества расширялась, включая кооперацию как гражданских, так и военных ведомств. В формате АРФ в 1999 году военные впервые провели свое совещание на многосторонней основе, в последующем подобные встречи закрепились в практике Форума.

Также расширялся круг проблем обсуждаемых в формате АРФ. Повестка дня Форума   включала   перспективы расширения взаимодействия стран АРФ в решении проблем распространения легкого и стрелкового оружия, пиратства, терроризма, наркобизнеса, нелегальной миграции и киберпреступлений.

После 11 сентября потенциал АРФ был направлен к поиску эффективных мер в борьбе с терроризмом. Началась работа по созданию условий для регулярного взаимодействия правоохранительных и других заинтересованных ведомств в рамках межсессионных встреч по противодействию терроризму и трансграничной  преступности, были предприняты меры, направленные на борьбу с пиратством и укрепление безопасности границ.

Таким образом, в настоящее время наблюдается тесное переплетение в регионе нетрадиционных угроз безопасности с проблематикой региональных конфликтов. В этом отношении работа АРФ в сфере превентивной дипломатии становится особо востребованным. В АТР вопросы безопасности и выработка мер доверия, а также оказание содействия странам региона в противостоянии наиболее опасным традиционным и новым угрозам и вызовам остаются в компетенции АРФ.

Все участники настроены на дальнейшее расширение тематики переговоров с выходом на более широкий круг проблем, связанных с понятием уже комплексной безопасности. С другой стороны АРФ не стал многосторонним механизмом принятия решений в сфере безопасности, формат Форума позволяет снижать напряженности и оказывает стабилизирующее воздействие на политические процессы путем сближения позиций, укрепления доверия, в ходе обсуждения и переговоров и контактов на высоком уровне. Преждевременная институциализации Форума, по примеру ОБСЕ могла бы иметь лишь негативный эффект и лишить его уникальности.

Развитие АРФ идет эволюционным путем, учитывает реальную ситуацию в регионе и мире и интересы участников, сохраняя статус консультативного органа по выработке мер доверия и определения направлений совместной деятельности по созданию системы безопасности в регионе.

Попытки создания в Азии организации по безопасности и сотрудничеству неоднократно предпринимались в прошлом, но не находили отклика в правящих кругах стран континента. В начале 1990-х годов благодаря инициативам казахстанского руководства эта идея обрела новое звучание. На 47-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН в октябре 1992г. Президент Казахстана в своем выступлении высказался за созыв такой организации. Предполагалось, что формат организации будет содействовать переговорным процессам по вопросам контроля над вооружениями, разоружения и укрепления доверия; создание механизма предотвращения конфликтов, уменьшения степени риска их появления и эффективного мирного урегулирования. Казахстанская инициатива была поддержана многими странами мира и международными организациями. 2004 год стал в истории организации поистине судьбоносным, на министерской встрече стран-членов СВМДА в Алматы был принят Каталог мер доверия, а также Правила процедур СВМДА и Положения о секретариате.

Можно предположить, что дальнейшее параллельное развитие европейского процесса с инициативой созыва СВМДА явится предпосылкой к созданию всеобъемлющей системы безопасности в Азии. В этой связи включение в процесс СВМДА в качестве полноправного участника АРФ только ускорило бы  достижение поставленных целей казахстанского руководства в формате СВМДА.

***

1.            The ASEAN Regional Forum aseanregionalforum. org/

2.   ASEAN Regional Forum (ARF) Concept and Principles of Preventive Diplomacy  aseanregionalforum. org/

3.       Enhanced Role of the ARF Chair aseanregionalforum.org/

4.  Носов С. Деятельность Китая по обеспечению безопасности в Азиатско-тихоокеанском регионе //Зарубежное военное обозрение. - 2008.-№ 12.- C. 3-13 

Фамилия автора: М.А. Ауган
Год: 2010
Город: Алматы
Категория: Востоковедение
Яндекс.Метрика