Устав АСЕАН и его политико-правовое значение в обеспечении региональной безопасности

В статье рассматриваются вопросы, связанные с принятием в рамках Ассоциации госу­дарств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) его Устава. Автор при рассмотрении Устава, делает акцент на то, что его содержание чаще всего анализируется с помощью теоретических инструментов, в частно­сти посредством таких основных методов, существующих в рамках теории международных отноше­ний, как реализм, либерализм и конструктивизм западными учеными-международниками. Показана роль трех Сообществ АСЕАН как Экономического Сообщества, так и Сообщества по безопасности и Культурного Сообщества в предупреждении возможных новых вызовов и угроз.

В 2004 году в целях укрепления организаци­онно-правовой базы деятельности Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) было принято решение о разработке Устава этой регио­нальной структуры, но ожидание государств-чле­нов Ассоциации сформировать сильную органи­зацию четко обрисовалось на его 40-й годовщине. До этого главы государств и правительств АСЕ -АН планировали принять Устав Ассоциации во время саммита, который впоследствии проходил в Куала-Лумпуре в декабре 2005 г. [1]. Группе из десяти лидеров АСЕАН, по одному от каждого го­сударства-члена, названной «Группа выдающихся людей АСЕАН», поручили выработать рекомен­дации по составлению проекта Устава. На 12-й встрече на высшем уровне АСЕАН, прошедшей в январе 2007 года в Себу, были обнародованы не­сколько основных предложений. Лидеры АСЕАН поэтому согласились во время саммита учредить «Целевую группу высокого уровня по составле­нию проекта Устава АСЕАН», состоящую из 10 правительственных чиновников высокого уровня (старших должностных лиц), соответствующему количеству государств-членов. В течение 2007 года эта группа провела 13 встреч, и  после дли­тельного процесса трудных переговоров Устав был подписан всеми главами государств и прави­тельств Ассоциации 20 ноября 2007 года на 13-м саммите АСЕАН в Сингапуре. 15 декабря 2008 года после ратификации Устава всеми националь­ными парламентами государств-членов в Джакар­те прошла церемония вступления его в юридиче­скую силу.

С момента принятия Устав вызвал различные реакции, как по всему региону, так и миру. С одной стороны, можно сказать, что для АСЕАН приня­тие Устава является обычной деятельностью или регулярной практикой, поскольку она в основном вводит в действие кодификацию существующих соглашений и договоров, принятых за последние 40 лет [2]. С другой же стороны, «правомерность» Устава обеспечивается рамками закона и закрепля­ет демократические ценности, основные права че­ловека и необходимость хорошего правления [3]. Он определил четкие цели создания Сообщества АСЕАН, которое теперь состоит из Экономиче­ского Сообщества АСЕАН, Сообщества АСЕАН по безопасности и Культурного Сообщества АСЕ­АН. Все это было сделано для того, чтобы в буду­щем Сообщество Ассоциации имело единые цели, единый статус и единый голос в предупреждении возможных новых вызовов и угроз, а государства-члены в его лице всемерно содействовали интегра­ции, чтобы превратить Ассоциацию «в сообщество общих интересов».

В научных кругах Устав или Хартия, как его часто называют западные специалисты и ученые порождает несколько вполне очевидных вопро­сов. Она прежде всего, как считают эксперты, не содержит какой-либо определенной академиче­ской парадигмы, поскольку оставляет все свои 55 статьи в непонятной перспективе. Такая точ­ка зрения основана на том, что неопределенность академической перспективы Устава может приве­сти к стагнации АСЕАН. Следует ли согласиться с подобным подходом? Пожалуй, нет, и только по одной причине, что Устав в пределах норм, содержащихся во всех его 55 статьях, не только определил направления развития Ассоциации, но и наметил важные механизмы по реализации ее стратегических целей в виде соответствую­щих гарантий. Во-первых, это теперь их юриди­ческое обеспечение. С этой целью Устав отныне как собственно учредительный акт и базовый международный договор предусматривает стро­гое соблюдение ее принципов и норм. Во-вторых, наконец-то однозначно определен юридический статус АСЕАН: она в связи с введением в дей­ствие не столько формально, сколько правомерно будет функционировать как региональная между­народная межправительственная организация го­сударств, расположенных в Юго-Восточной Азии, что поможет ей в качестве единого субъекта от имени государств-членов участвовать в междуна­родно-правовых отношениях. И, в-третьих, Устав обеспечивает эффективность деятельности АСЕ­АН через реформирование всей ее внутренней структуры. К примеру, будут последовательно созданы 4 совета с четко определенными обязан­ностями, и секретариат, обладающий широкими полномочиями.

Другой аспект при рассмотрении Устава за­ключается в том, что его содержание чаще всего анализируется с помощью теоретических инстру­ментов, в частности посредством таких основных методов, существующих в рамках теории между­народных отношений, как реализм, либерализм и конструктивизм.

Теория реализма, как правильно основана на признании анархической природы междуна­родных отношений. Соответственно предполага­ется, что поведение их участников рационально строится на понятиях «стоимости» и «выгоды». Теоретически природа анархии вынуждает всех участников международных отношений обеспе­чивать собственную безопасность при перемен­чивых условиях международной системы [4].

Несмотря на тот факт, что теория реализма акцентирует внимание на самоподдержку каждо­го из участников, реалисты все же считают, что международный институт играет важную роль в международных отношениях [5]. Возьмем, к при­меру, существующую организацию НАТО, кото­рая четко определяет реализм в процессе своего участия в международных отношениях. Реалисты поэтому верят, что международные институты являются средством защиты совокупных нацио­нальных интересов и инструментом баланса сил в международных отношениях. Как известно, НАТО было создано в условиях холодной войны. В своей эволюции НАТО не только выжило, но и расширилось. Анализируя деятельность НАТО, Кеннет Вольт объясняет его необходимость обе­спечением баланса сил среди Европейских госу­дарств [6]. Более того, он не согласен с тем, что НАТО существует в качестве средства для раз­вития гегемонической политики Соединенных Штатов Америки в Европе. Отсюда можно сде­лать вывод о том, что международные институты, понимаемые юридически как международные ор­ганизации, существуют до тех пор, пока служат национальным интересам каждого из государств-членов.

АСЕАН была образована в 1967 г. пятью го­сударствами Юго-Восточной Азии - Индонезией, Малайзией, Сингапуром, Таиландом и Филиппи­нами. Изначально Ассоциация была институцио­нализирована для защиты коллективных интере­сов именно данных государств, и, как полагается, с целью баланса сил «сильных и крупных участ­ников арены международной системы» [7]. В дей­ствительности с момента своего существования она выдвинула такие менее восприимчивые поли­тические инициативы, как экономический рост, со­циальный прогресс и культурное развитие. Но как бы то ни было, в период раннего своего основания данная организация придерживалась этих целей для защиты интересов государств-членов, в рамках регионального сотрудничества, которые формиро­вались необходимостью достижения баланса сил между доминирующими в системе международ­ных отношений державами - СССР и США.

Вместе с тем за весь период своего 40-летнего существования Ассоциации приходилось сталки­ваться и с вопросами дальнейшего развития. Этим самым, Ассоциация отчетливо понимала, что нуж­но постоянно поддерживать свое существование, итогом которого стало принятие Устава.

В целом Устав организации содержит цели и принципы АСЕАН, его институциональную структурную систему, а также процедуры приня­тия решений и урегулирования споров. И в этом случае обобщенное изучение его содержания с точки зрения политологических школ вкупе с международным правом не является праздным интересом, а продиктовано потребностями раз­вития регионального сотрудничества государств Юго-Восточной Азии.

В первой главе Устава закреплены (вернее по новому подтверждены) такие общепризнанные принципы международного права, как уважение суверенитета, территориальная целостность госу­дарств, невмешательство во внутренние дела друг друга и т.д. [8]. Согласно оценкам реалистов, все данные принципы соответствуют «анархии и си­стеме самоподдержки». Однако это не всегда объ­ективно отражает саму реальную практику. Так, в соответствии с официальной позицией Вьетнама, озвученной его уполномоченным представите­лем, «соблюдение принципов, изначально приня­тых в АСЕАН, таких, как уважение суверенитета и невмешательство во внутренние дела, способ­ствовали ускоренному развитию его страны» [9]. При этом, разумеется, следует признать, что само развитие регионального сотрудничества не яв­ляется однозначным. Здесь в значительной мере учитывается специфика развития различных по многим критериям и показателям государств и на­селяющих их народов.

В качестве наиболее убедительного доказа­тельства реалистической перспективы Устав за­крепляет принцип реалистического принятия решений, а именно принцип согласованного при­нятия решений [10]. Для сравнения можно упо­мянуть, что НАТО, которое, как уже отмечено, признано как реалистический тип международ­ных организаций, применяет внутри себя раз­личные методы принятия решений, в том числе и принцип согласованного принятия решений [11]. Относится сказанное и к Африканскому Союзу (АС), который также применяет в своей регуляр­ной деятельности принцип согласованного приня­тия решений, но вместе с тем использует и такие методы, как голосование или принятие решения большинством в (2/3) в случае неудачи принципа согласованного принятия решений [12].

Принцип согласованного принятия решений основан на соглашении, достигнутом общим со­гласием, когда каждое решение принимается со­вместно всеми государствами-членами. Каждое государство сохраняет при этом статус равно­правия, и соответственно, решения не могут при­ниматься большинством голосов или путем от­дельного голосования. Следовательно, процесс консультирования предшествующий принятию решения, является крайне необходимым и жела­тельным, и налагает обязанность ясно излагать свою позицию.

Несмотря на тот факт, что НАТО и АС при­меняют, как и АСЕАН, принцип согласованного принятия решений, они, несомненно, работают эффективно. Похоже, что тем самым особенно НАТО сохраняет уникальные взаимоотношения среди членов организации, особенно когда речь идет об организации переговоров между «силь­ными» и «слабыми» его членами. В этой связи и мы вынуждены задаться вопросом: пользуется ли АСЕАН подобными видами взаимоотноше­ний членов внутри организации, как это делает НАТО? Если ответ «нет», то она продолжает оста­ваться «механизмом самоподдержки в системе анархической региональной организации». Соот­ветственно и принцип согласованного принятия решений не будет практичным и будет мешать ее дальнейшему развитию.

Между тем нельзя не отметить, что в процессе разработки и принятия Устава организации неко­торые государства-члены предлагали отказаться от такого метода - единогласия при принятии ре­шений. В качестве альтернативы ими «выдвига­лась идея «гибкого консенсуса» или формула «10 минус икс» (10 minus X) - проще говоря, предло­жение о принятии решений большинством голо­сов» [13]. Но тем не менее впоследствии принцип принятия решений посредством консультаций и консенсуса все-таки был сохранен.

Либералистические принципы в отличие от теории реализма основаны на признании того факта, что сотрудничество является необходимо­стью в международных отношениях. Более того, либералисты, как правило, верят, что данная фор­ма взаимодействия должна иметь место в рамках формального механизма международной органи­зации с обоюдно дополняемыми принципами вза­имозависимости и либерально-демократически­ми проблемами.

Сегодня большинство универсальных органи­заций относятся к группе либеральных учрежде­ний, среди которых выделяются, например, такие, как Всемирная Торговая Организация или Афри­канский Союз. Существование такой организа­ции, является прежде всего «предметом создания механизма сотрудничества, предотвращения войн и управления конфликтами, особенно в сфере эко­номического роста и других социо-культурных сфер» [14]. В этом смысле как самый формаль­ный либерально-организационный тип междуна­родных организаций АСЕАН, несомненно, также заключает соглашения, и в особенности экономи­ческого характера, и кроме того, часто организо­вывает и созывает конференции и встречи. Но как бы то ни было, Устав Ассоциации не носит харак­тера документа, придерживающегося строгого либерально-организационного подхода. В частно­сти, большинство пунктов в первой главе Устава, которые закрепляют ее цели и принципы, явно содержат ряд таких либералистически-организа-ционнных принципов, как облегчение состояния бедности путем взаимопомощи и сотрудничества, укрепление демократии, увеличение хорошего правления или правление в соответствии с зако­ном в статье 1 [15].

Появление АСЕАН в 1967 году изначально послужило снижению возможности использо­вания насилия в этом специфическом регионе. 40-летний опыт деятельности Ассоциации поэто­му нужно рассматривать как удачный результат предотвращения межгосударственных конфлик­тов. Следовательно, отсюда ясно, что Ассоциация является организационно-правовой формой взаи­мозависимого сотрудничества, которая продвига­ет либералистические принципы, решая при этом так называемые «менее восприимчивые и низко политические вопросы». Однако финансовый кризис 1997 г. послужил помехой приобретению доверия к либералистической школе в регионе.

Далее нужно подчеркнуть, что Устав всецело поддерживает институционный механизм Ассо­циации, и делается это, как было указано в начале статьи, путем определения ее органов, включая их роль, обязательства и процедуры работы [16]. Устав организации особенно укрепляет роль Гла­вы Секретариата АСЕАН, а также значительно усиливает функцию его рабочего аппарата [17]. В то же время «пункт о санкциях против членов, се­рьезно нарушающих коллективные решения, нор­мы и принципы АСЕАН - от временного лишения прав и привилегий, связанных с членством в Ас­социации, до исключения из нее, - в Уставе так и не появился» [18]. Был создан, как это и было предусмотрено в Уставе, специализированный орган по защите прав человека, а именно Меж­правительственная комиссия по правам человека в АСЕАН, Положение о которой было принято 20 июля 2009 года, правда только в качестве консуль­тативного органа для государств-членов (ст. 3 По­ложения).

Теории конструктивизма основаны на при­нятии того, как социальные взаимоотношения создают реальность международных отношений. Следовательно, отсюда следует, что важно разде­лять общую идентичность, общие перспективы путем различных форм общественного взаимо­действия с целью построения крепких отноше­ний, и особенно в рамках такой многогранной кооперации, как АСЕАН. Таким образом, школа конструктивного мышления защищает интересы государства, которые являются предметом по­строения сообщества [19].

В Уставе АСЕАН определенно упоминается о построении сообщества внутри организации. Ис­ходя из этого Ассоциация намерена направлять свои силы и ресурсы на построение своей общи­ны. Первым реальным шагом в этом направлении является принятие Концепции об Экономическом Сообществе АСЕАН, реализация которой нач­нется в 2015 году. Государства, которые являют­ся членами Ассоциации, и ее партнеры верят, что Устав организации предусматривает общее тож­дество Юго-Восточной Азии, в виде так называе­мого «Сообщество безопасности». Теперь на оче­реди разработка другого не менее значимого для организации документа, который будет содержать систему взглядов на обеспечение в регионе воен­но-политической безопасности, это - Концепция (или какой-либо другой аналогичный акт) Сооб­щества АСЕАН по безопасности. Представляется, что в рамках данного документа будут развиты многие прогрессивные положения, которые уже отражены в рамках решений, принятых в аспек­те функционирования Регионального форума АСЕАН, Бангкокского договора о создании зоны, свободной от ядерного оружия, в Юго-Восточной Азии, Декларации о зоне мира и нейтралитета (ZOPFAN) и др.

За 40 лет существования Ассоциация взрасти­ла так называемый «асеановский путь» в качестве одного из самых важных механизмов внутри ор­ганизации. «Асеановский путь» включает в себя умеренную дипломатию, невмешательство во внутренние дела, равную суверенность, отказ от использования насилия, обоюдное уважение и то­лерантность. В этом смысле принятый Устав Ас­социации в значительной мере благоприятствует формированию ее идентичности. В первой главе Устава поэтому не случайно как минимум пять пунктов посвящены улучшению благополучия и обеспечению продовольствием народов Ассоци­ации и осознанию разнообразия ее культуры и наследия [20]. Видимо все эти аспекты в ближай­шем будущем будут более детально отражены в другом документе - акте (концепции) о Культур­ном сообществе АСЕАН.

В Уставе так же имеется специфический раз­дел, который детально регулирует всю идентич­ность и символы ассоциации. Глава 11 Устава предусматривает усилия государств-членов для укрепления общего единства Ассоциации и чув­ства принадлежности [21]. Данная глава даже упоминает о ее девизе и гимне. Но как бы то ни было, ясно, что общая идентичность, которую го­сударства-члены Ассоциации, очевидно, разделя­ют, не могут ответить на вопрос об уместности и в какой-то мере мешают совершенствованию Ас­социации [22].

АСЕАН с принятием Устава действительно порождает большие ожидания в сфере междуна­родных отношений, и в основном это связано с отсутствием открытых или сильных конфликтов между государствами-членами. Ключевое пред­ложение в создании благоприятного условия вытекает из веры в то, что Ассоциация действи­тельно формирует «общее единство». С другой стороны, как полагают реалисты, процесс постро­ения такой общей идентичности Ассоциации от­рицательно влияет на ее эффективность. Дело в том, что процесс институционализации АСЕАН отображает некоторую двусмысленность. В этой связи реалисты склонны рассматривать ее лишь в качестве процесса и определенно не пытают­ся добиваться прогресса для нее. АСЕАН же как многостороннее учреждение пытается следовать международно-правовым принципам и нормам регионального поведения. Следовательно, она должна укрепляться как механизм балансирова­ния сил в регионе Юго-Восточной Азии. Но в то же время, Ассоциация оказалась не в состоянии проанализировать отношения сил внутри себя [23]. Данный принцип подразумевает в некотором смысле застой, и особенно в процессе принятия решений. Одними из конкретных примеров этого являются ее неудачные реакции, а порой ее без­действие в случае с нарушениями прав человека в Мьянме, сложной внутриполитической ситуации в Восточном Тиморе и Таиланде, противостояния центральной власти и местных иррегулярных сил на севере Филиппин. Исходя из всего этого, реа­листы полагают, что данные неудачи могут при­вести к неуместности или упразднению этой ор­ганизации.

Либеральные институционалисты склонны считать, что АСЕАН держит свой путь к созданию более формального институционального механиз­ма, особенно с подписанием Устава. Документ с их точки зрения исчерпывающе представляет ор­ганы Ассоциации и их приверженность междуна­родно-правовым нормам, включая демократию и права человека. Однако, по их мнению, согласо­ванное принятие решения не может использовать­ся при либерально-институционалистическом раскладе [24]. Согласованное принятие решения явно послужит помехой дальнейшей институцио-нализации и соответственно помешает прогрессу Ассоциации [25]. Таким образом, Ассоциация так и будет продолжать существовать и только гово­рить о своей деятельности, как это было на про­тяжении последних 40 лет [26].

Конструктивисты же склонны рассматривать АСЕАН как шаг к построению «Сообщества без­опасности». «Ассоциация создала центр регио­нальной общины, и к тому же расширяют метод большого сообщества безопасности примени­тельно ко всему Восточно-Азиатскому региону» [27]. Однако у Ассоциации все еще отсутствует полноценная «общая идентичность».

На основе всего вышеизложенного в рамках политологической мысли можно прийти к выво­ду о том, что двусмысленная академическая па­радигма в Уставе может привести Ассоциацию к очередному застою. Соответственно для нее важ­но определиться со «школой идеи». Это также означает, что для нее так же важно быть последо­вательной в своих предпочтениях. Правильность выбора поможет ей сосредоточиться и ставить перед собой более достижимые цели. «И тогда она будет более значимой и уместной общиной в регионе» [28].

С юридической точки зрения необходимо отметить, что вышеозвученные критические и конструктивные замечания и предложения пред­ставителей различных направлений стратегиче­ского анализа должны быть не столько приняты во внимание, сколько применены как государства­ми-членами, так и органами (в том числе создава­емыми) АСЕАН, то есть они путем использования разнообразных и что немаловажно, эффективных методов принятия решений, должны иметь зна­чение юридических фактов по международному праву. Насколько это осуществимо, покажет даль­нейший, предполагаемый процесс эволюциони­рования всей системы деятельности АСЕАН, ко­торый в целом подразумевается ее Уставом.

Сам этот документ в его нынешней редакции является сугубо рамочным международным дого­вором, закрепляющим общие принципы деятель­ности организации. Но тем не менее именно по­сле его принятия АСЕАН трансформировалась в региональную организацию, обладающая между­народной правосубъектностью и создал юридиче­скую основу для продолжения сотрудничества в регионе. Тем самым Устав не только предоставил возможность государствам-членам продвигать процесс интеграции в рамках единых правовых стандартов, но и сохранил АСЕАН как объеди­нение, способное сглаживать внутри себя меж­государственные противоречия, и содействовать формированию «Сообщества безопасности» на уровне всего региона Юго-Восточной Азии.

 

Литература

  1. Декларация, принятая в Куала-Лумпуре 12 декабря 2005 г. //aseansec.org/ASEAN-Declaration.pdf
  2. Jusuf Wanandi, ASEAN's charter: Does a medio­cre document really matter? // The Jakarta Post, 26 November 2007. - P. 3.
  3. Meidyatama Suryodiningrat, The ASEAN Charter - a means to an end // The Jakarta Post, 21 No­vember 2007. - P. 6.
  4. Evan Braden Montgomery, Breaking Out of the Security Dilemma: Realism, Reassurance and the Problem of Uncertainty // International Security. 31. № 2. (USA: MIT, 2006) - P. 32.
  5. Kenneth N. Waltz, Structural Realism after the Cold War // International Security. 25, № 1. (USA:MIT, 2000) - P. 23.
  6. Там же. - С. 25.
  7. Amitav Acharya, Constructing a Security Community in Southeast Asia: ASEAN and the problem of regional order. (London: Routledge, 2001). -P. 6-7.
  8. Статья 2 Устава АСЕАН //aseansec. org/ASEAN-Charter.pdf
  9. Маслов Г.М., Урляпов В.Ф. Вьетнам в систе­ме современных международных отношений в Азиатско-Тихоокеанском регионе. - М.: ИД Ключ-С, 2009. - С. 119.
  10. Статья 21 Устава АСЕАН // aseansec.org/ASEAN-Charter.pdf
  11. Информация из официального сайта НАТО //nato.int
  12. Информация из официального сайта АС //africa-union.org/ root/au/AboutAu/ Constitutive_Act_en.htm
  13. Урляпов В.Ф. Расширение АСЕАН: моти­вы, значение, последствия // Международная жизнь, 2010. - № 10. - С. 13.
  14. Amitav Acharya, Указ. соч. - С. 48.
  15. Статья 1 Устава АСЕАН // aseansec.org/ASEAN-Charter.pdf
  16. Статьи 7-15 Устава АСЕАН //  aseansec.org/ASEAN-Charter.pdf
  17. Sarah Eaton and Richard Stubbs, Is ASEAN Powerfull: Neo-realist versus constructivist ap­proaches to power in Southeast Asia // The PacificReview. 19. № 2. (June 2006). - P. 139.
  18. Урляпов В.Ф. Указ. соч. - С. 13.
  19.  Clearly elaborated in Rommel C. Banlaoi Research on ASEAN as a Security Community, accessed on allacademic.com/meta/p99980_index.html
  20. П. 10-14 ст. 1 Устава АСЕАН // aseansec.org/ASEAN-Charter. pdf
  21. Статьи 35-40 Устава АСЕАН //  aseansec.org/ASEAN-Charter. pdf
  22. David Martin Jones and Michael L.R., Making process, Not Progress: ASEAN and the Evolving East Asian Regional Order // International Secu­rity (Summer 2007). - P. 29-32.
  23.  Carolina G. Hernandez, The ASEAN Charter and the Building of ASEAN Security Community // The Indonesian Quarterly, Special Issue. Vol. 36. No. 3-4, 2008. - P. 296-311.
  24. Rizal Sukma, Building the ASEAN Community // The Indonesian Quarterly, Special Issue. Vol. 36. No. 3-4, 2008. - P. 258-277.
  25.  Voronin A., ASEAN Three Communities Doctrine // International Affairs, Vol. 54. No. 3, 2008.  P. 52-60.
  26.  Alex J. Bellamy and Sara E. Davies, The Respon­sibility To Protect in the Asia-Pacific Region // Se­curity Dialogue, Vol. 40. No. 6, December 2009.   P. 547-574.
  27. Sarah Eaton and Richard Stubbs, Указ. соч. -С. 140.
  28. Alexandra Retno Wulan, ASEAN Charter: Framing Process or Progress? // The Indonesian Quarterly. Vol. 36. No. 1, 2008. - P. 110-115.
Фамилия автора: Е.Б. Ахметов
Год: 2012
Город: Алматы
Яндекс.Метрика