Методы бюджетного регулирования в социальной сфере Казахстана

Приоритетное развитие социальной сферы является объективной закономерностью развития современной мировой цивилизации. С одной стороны, уровень развития этой сферы является показателем экономического роста любой страны, уровня производительности труда и эффективности функционирования хозяйственной системы в целом. С другой стороны, развитие социальной сферы выражает перспективную всемирную тенденцию гуманизации общественных отношений, а также переход от производства вещей к «производству людей».

Современному этапу развития общества и экономики в Казахстане присущи противоречия между необходимостью построения современной социальной системы и отсутствием надлежащих социально-экономических условий; между потребностями в значительных финансовых ресурсах и реальными возможностями государства и территорий по финансированию социальной сферы; между старыми организационными формами, новыми задачами экономической реформы и негативными явлениями в обществе. 

Традиционно социальная сфера имеет бюджетное финансирование, что влечет за собой множество проблем, особенно в кризисный период и период проведения административной реформы.

Формы и методы бюджетного регулирования отличаются многообразием. Финансовая деятельность государства осуществляется в различных формах. Прежде всего, бюджетное регулирование сочетает формы прямого и косвенного воздействия. Это достигается многочисленными методами - денежной и кредитной политикой, налоговой политикой, политикой государственных расходов, управлением государственным долгом, внешнеторговой политикой, лицензированием экспортных потоков, таможенным налогообложением, нетарифными методами ограничения импорта.

Бюджетное регулирование осуществляется как в правовой, так и не правовой форме.

Правовая форма заключается в мобилизации, распределении и использовании финансо­вых ресурсов. Для реализации этой формы государство использует финансово-правовые акты. В качестве бюджетных методов регулирования в практике применяют следующее:

  • -          распределение расходов между отдельными видами бюджетов, входящих в бюджетную систему;
  • -          установление собственных (постоянно закрепленных) доходов для каждого уровня бюджетной системы;
  • -          установление налогов, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие в целях сбалансирования последних;
  • -          сбалансирование нижестоящего бюджета путем оказания ему финансовой помощи из вышестоящего бюджета на основе безвозвратного предоставления денежных средств (дотация, субвенция, субсидия);
  • -          межбюджетное кредитование в виде бюджетного кредита или бюджетной ссуды;
  • -          сокращение бюджетных расходов, включая секвестрование.

Широко в социальной сфере применяется такой метод бюджетного регулирования, как револьверное финансирование. Этот метод предполагает закрепление за определённой государственной структурой определенного бюджета, который без обсуждений в правительстве и Парламенте передается администраторам программ.

Преимущество указанного подхода состоит в том, что в этом случае данная структура не зависит от произвольных решений органов законодательной или исполнительной власти.

Данный метод предполагает следующие шаги:

  • -          объем финансирования фиксируется и утверждается на среднесрочный период по представлению администраторов бюджетных программ и автоматически возобновляется на протяжении этого периода;
  • -          распределение средств по целевым статьям расходов передается в ведение администраторов бюджетных программ. В принципе возможны разные схемы распределения фиксированных объёмов финансирования. В данном случае, имеет место два варианта: во-первых, нормативный метод как наиболее распространённый (финансирование по утвержденным нормам и нормативам); во-вторых, в условиях рецессии реализовывать переход к финансированию целевых программ. При этом можно избежать недостатков нормативного метода (применение единых нормативов к разным единицам);

Фактически именно такая система финансирования существует в Казахстане.

Недостатки этого метода состоят, в частности, в том, что он не снимает с повестки вопрос об определении этой фиксированной суммы или доли, т. е. определения расходных потребностей. Вместе с тем, в социальной сфере, револьверное финансирование призвано обеспечить минимальные стандарты качества.

В отличие от револьверного, программно-целевое финансирование предполагает системное выделение денежных средств в соответствии с утвержденными долгосрочными программами, направленными на решение определенных социально-экономических задач, и предусматривает создание особого организационно-процедурного механизма. Функциониро­вание этого механизма подчинено следующим принципам: 

  • -          соблюдение единого подхода к формированию фондов финансирования программы;
  • -          оптимальное распределение ресурсов по направлениям (подпрограммам, проектам, видам работ) и этапам осуществления мероприятий;
  • -          возможности гибкого, с учетом хода реализации программы, перераспределения средств.

Программно-целевые методы используются в основном для долгосрочного планирования. Преимущества программно-целевого финансирования социальной сферы состоят в том, что:

  • -          финансируется не сеть учреждений, а совокупность мероприятий, превращающих затраченные средства в общественно значимые результаты;
  • -          появляется возможность многолетнего бюджетирования и, как следствие, обеспечение ресурсами не только текущих потребностей, но и капитальных затрат;
  • -          гибкое перераспределение средств между различными элементами производства и концентрация их на наиболее важных участках обеспечивает более эффективное расходование бюджетных ресурсов.

Но у программно-целевого финансирования есть недостатки.

Так, например, российская практика показывает, что создание организационно-процедур­ного механизма программно целевого финансирования может оказаться очень затратным де­лом, поглощающим значительную часть ресурсов, мобилизуемых на реализацию собственно программных целей (дирекции программ, дирекции подпрограмм, здания для дирекций и т. д.). Для исполнения государственных целевых программ, в реализации которых участвуют несколько органов исполнительной власти, было характерно отсутствие координации работ и отсутствие контроля над использованием средств республиканского бюджета [1].

Однако метод программно-целевого финансирования широко используется в практике подготовки бюджетов таких стран, как США и Великобритания. Он способствует концентра­ции финансовых ресурсов в распоряжении руководителей программы и достижению внутренней взаимосвязанности финансовых ресурсов с целями конкретных программ [2].

Как показывает анализ, в Республике Казахстан, в целом, можно выделить укрупнено следующие формы и методы бюджетного регулирования, применяемые в социальной сфере, которые закреплены нормами гражданского законодательства и регулирующие участие юридических лиц в отношениях:

  • -    государственные программы;
  • -    бюджетные инвестиции;
  • -    передача собственности региону;
  • -    республиканское содействие обеспечению занятости;
  • -    коммерческие кредиты регионам под республиканские гарантии;
  • -    поддержки регионов по каналам оказания финансовой помощи;
  • -    установление особых организационно-правовых режимов.

В соответствии с функциями местных исполнительных органов из местных бюджетов обеспечивается финансирование местных программ и подпрограмм, которые включают в себя:

  • расходы на содержание местных органов государственного управления по:
  • обеспечению общественного порядка и безопасности;
  • образованию и здравоохранению;
  • социальному обеспечению и реализации законодательно установленных льгот для отдельных категорий населения;
  • жилищно-коммунальному хозяйству, водоснабжению и инженерной инфраструктуре;
  • культуре, туризму, спорту, содержанию местных средств массовой информации и организации досуга;
  • аграрной реформе, осуществлению земельной реформы. Поддержке сельскохозяйствен­ных товаропроизводителей, борьбе с особо опасными вредителями растений и др. цели;
  • экологии и организации рационального природопользования;
  • развитию малого и среднего бизнеса;
  • обеспечению других программ, предусмотренных в бюджете на очередной финансовый год, включая расходы по обслуживанию кредитов;
  • предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
  • занятости;
  • обеспечению функционирования, строительства и реконструкции автомобильных дорог местного значения;
  • бюджетные средства, выделяемые на возвратной основе, как правило, через государственные банки, для выполнения краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных государственных и региональных программ;
  • погашение основной суммы полученных кредитов и вознаграждений (интересов) по ним.

Основное противоречие современного этапа развития региональной экономики -увеличение разрыва между возросшими задачами местных органов управления в социально -экономической сфере и финансовыми возможностями их реализации.

Однако такое распределение расходов и соответствующих обязанностей является правильным по своим исходным принципам и согласуется с опытом большинства стран мира.

Обязанности между республиканскими и местными бюджетами (программы и подпрограммы) распределяет «Бюджетный кодекс» Республики Казахстан. В каждой области распределение функций между областью и районами, городами областного значения осуществляют исходя из общих подходов, определенных в Кодексе[3].

В утверждённом среднесрочном периоде фискальная политика республики проводится одновременно по трем направлениям, включающим в себя меры по преодолению последствий мирового экономического и финансового кризиса, оздоровлению и совершенствованию системы государственного управления и планирования для обеспечения быстрого восстановления и дальнейшего качественного роста экономики.

Первое направление, связанное с проведением первоочередных мер по поддержке экономики, предполагает продолжение реализации ранее принятых мер в сферах решения социальных проблем, включая повышение уровня жизни граждан страны и недопущение роста безработицы, стабилизации финансового сектора, решения проблем на рынке недвижимости, поддержки малого и среднего бизнеса, развития агропромышленного комплекса и реализации инновационных, индустриальных и инфраструктурных проектов, в том числе силами государственных и национальных холдингов.

Реализация данного направления нашла отражение в Бюджетном кодексе Республики Казахстан от 04. 12. 2008 г.[3] В частности, в 7 главе, посвящённой межбюджетным отношениям, в 43 статье определено, что одним из принципов межбюджетных отношений является эффективное распределение поступлений, учитывающее одновременное соблюдение следующих критериев их разграничения:

  • -          за нижестоящими бюджетами закрепляются налоговые и неналоговые поступления, имеющие стабильный характер, не зависящие от воздействия внешних факторов;
  • -          налоговые и неналоговые поступления, представляющие плату за услуги, оказанные государственными учреждениями, поступают в доход бюджета, из которого финансируются указанные услуги;
  • -          налоги, имеющие перераспределительный характер, а также неравномерное размеще­ние налоговой базы, закрепляются за более высокими уровнями бюджетов бюджетной системы;
  • -          при закреплении налогов и других обязательных платежей в бюджет предпочтение отдается тому уровню бюджета, который обеспечит наиболее высокую степень их собираемости;
  • -          налоги, взимаемые с налоговой базы, имеющей четкую территориальную привязку, закрепляются за местными бюджетами;

 Реализация указанного принципа позволит обеспечить предоставление местными испол­нительными органами одинакового уровня государственных услуг, а так же максимально приблизить уровень предоставления государственной услуги к ее получателям. Это, в свою очередь, позволяет передать исполнение услуг на более низкий уровень бюджетной системы с целью лучшего учета потребностей их получателей и повышения качества государственных услуг.

Необходимо отметить, что применяемая в настоящее время методика планирования трехлетнего бюджета ориентированного на результат, основана на стратегических и среднесрочных целях республики и регионов, на базе которых госорганы разрабатывают проекты стратегических планов на три года.

Прогнозы бюджетных параметров на плановый период носят индикативный характер и могут быть уточнены при разработке прогноза на очередной плановый период, с учетом изменений ситуации социально-экономического развития, бюджетного мониторинга и оценки реализации бюджетных программ, других внутренних и внешних факторов.

С целью совершенствования межбюджетных отношений утверждена новая методика расчетов трансфертов общего характера, утверждённая Постановлением правительства РК от 02 февраля 2010 г. за № 54 [4]. В методике детально определены затраты, учитываемые при определении прогнозного объема текущих затрат, прогнозных объемов затрат капитального характера, прогнозных объемов затрат по бюджетным программам развития местных бюджетов, определен перечень функциональных подгрупп осуществляемых государствен­ных функций и показателей по потребителям услуг, используемых при определении прогнозных объемов текущих затрат местных бюджетов областей.

На основании утвержденной Правительством методики расчетов трансфертов общего характера принят Закон РК «Об объемах трансфертов общего характера между республикан­ским и областными бюджетами, бюджетами города республиканского значения, столицы на 2008-2010 годы». Согласно ему субвенции, передаваемые из республиканского бюджета в областные, составили на 2008 год 449,1 миллиарда тенге, на 2009 год - 526,9 миллиарда, на 2010 год - 645,4 миллиарда тенге. Бюджетные изъятия, передаваемые из местных бюджетов в республиканский, составили соответственно 81,8, 89,9 и 77,7 миллиарда тенге.

Вместе с тем, в Республике в силу неравномерности социально-экономического положения областей, основным инструментом для преодоления диспропорций в развитии регионов и обеспечения государством выполнения обязательств в социальной сфере на сегодняшний день являются трансферты. В отличие от дотаций трансферты рассчитываются по формульной зависимости [4].

В соответствии с методикой, объемы трансфертов общего характера определяются как разница между прогнозными объемами доходов (за минусом трансфертов) и затрат соответствующего местного бюджета согласно Бюджетному кодексу и рассчитываются согласно следующей формуле [4]:

     тох i = поді - позі (1)

где TOXi - объемы трансфертов общего характера i-й области (города республиканского значения, столицы) или района (города областного значения);

поді- прогнозные объемы доходов i-й области (города республиканского значения, столицы) или района (города областного значения);

позі - прогнозные объемы затрат i-й области (города республиканского значения, столицы) или района (города областного значения).

При превышении прогнозного объема доходов над прогнозным объемом затрат местного бюджета ( тох i>0) устанавливаются бюджетные изъятия из местного бюджета в вышестоя­щий бюджет.

При превышении прогнозного объема затрат над прогнозным объемом доходов местного бюджета ( тох i<0) устанавливаются бюджетные субвенции в местный бюджет из вышестоящего бюджета.

Фактически данная формула повторяет систему распределения финансовой помощи (дотаций) в СССР, которая была построена именно по этому принципу. В частности:

Выделение трансферта осуществлялось в зависимости от фактической величины собственных доходов и расходов бюджета территории. В данном случае объем трансферта 1-му региону рассчитывался как

объем трансферта 1-му региону

Tr1 = E1 - T1,, (2) где Tr1 - объем финансовой помощи i-му региону; E1 - собственные расходы бюджета 1-го региона; T1 - собственные доходы бюджета 1-го региона. Данная форма распределения финансовой помощи является самой простой и применяется обычно в государствах с низкой степенью автономии региональных властей как в вопросах определения уровня расходов, так и доходов местного бюджета.

Далее разработчики Методики расчетов трансфертов общего характера в п. 3 попытались пояснить, каким образом осуществляется определение прогнозных объемов доходов местных бюджетов в п. 3: «Прогнозные объемы доходов местных бюджетов рассчитываются в соответствии с методикой прогнозирования поступлений бюджета, утверждаемой центральным уполномоченным органом по государственному планированию, и на основе:

  1. распределения поступлений между уровнями бюджетов;
  2. нормативных правовых актов Республики Казахстан, регламентирующих порядок и условия зачисления в бюджет поступлений в местные бюджеты, в том числе положений, вводимых в планируемом периоде и предусматривающих сокращение или увеличение поступлений местных бюджетов» [4]. Т.е. фактически поступления в бюджет не прогнозируются, а фиксируются через законодательные акты, или, в лучшем случае применяется метод экстраполяции (перенос событий произошедших в будущее).

В качестве инструментов оперативного регулирования межбюджетных отношений в период действия трехлетних объемов трансфертов общего характера предполагается использовать целевые текущие трансферты.

Предоставление целевых трансфертов на развитие нижестоящим бюджетам и их объемы будут взаимоувязаны с задачами выравнивания уровня обеспеченности регионов сетью приоритетных учреждений образования и здравоохранения, услугами водоснабжения, в целом уровня бюджетной обеспеченности регионов.

Возникает вопрос в целесообразности данных мероприятий, фактически это даёт возможность центральным государственным органам при «ошибочном» расчёте трансфертов общего характера всю вину переложить на местный уровень и исправить ошибку не перерасчётом реальной величины трансферта, а выделением дополнительных средств, что, естественно, снижает эффективность вложения средств.

Следует отметить и положительную тенденцию указанной методики, в частности разра­ботчики впервые произвели детальный расчёт прогнозных расходов местных бюджетов с учётом конкретных индикаторов, которые, естественно, имеют колебания в различных областях. Произведена попытка обозначить показатели и коэффициенты к ним по социальной сфере функциональных подгрупп.

В целях обеспечения эффективного управления бюджетом оценка бюджетного потенциала должна включать данные о расходовании бюджетных средств, динамике доходов бюджета и имеющихся бюджетных ресурсов.

Необходимо отметить, что бюджетный анализ является важным инструментом эффективного управления бюджетами и включает в свой состав следующие компоненты:

  • —     расчет и анализ показателя бюджетной обеспеченности по области;
  • —     оценка и анализ показателей сбалансированности местного бюджета;
  • —     анализ поступления общих трансфертов в областной бюджет;
  • —     оценка индекса налогового потенциала области.

Согласно Бюджетному Кодексу РК, в котором представлено определение: «Бюджетная обеспеченность - стоимость государственных услуг с учетом натуральных норм в расчете на единицу получателей данных услуг, предоставляемых органами государственного управления» [3].

Так, в целях выравнивания бюджетной обеспеченности расходные потребности местных бюджетов оцениваются исходя из численности конечных потребителей бюджетных услуг по единому для всех областей перечню бюджетных услуг (репрезентативная система расходов). В данную систему расходов включаются следующий перечень бюджетных услуг: образование, здравоохранение, социальная политика, прочие бюджетные услуги (таблица 1).

Таблица 1

Целевые группы потребителей бюджетных услуг, предоставляемых местными органами власти

Исходя из того, что социальная сфера финансируется в основном в местных бюджетах через систему трансфертов, возникает проблема качественного оказания социальных услуг в разных регионах страны.

Для определения эффективности социальных расходов местного бюджета необходимо принять предпосылку, что расходы можно считать эффективными, если они обеспечивают достаточно высокий уровень жизни населения, уровень развития производства в регионе и, кроме того, позволяют достичь запланированных темпов роста валового регионального продукта (ВРП).

Исходя из этого, все расходы местного бюджета в зависимости от их направленности делятся на пять групп:

  1. Расходы на финансирование системы управления;
  2. Расходы на финансирование систем жизнеобеспечения;
  3. Расходы на улучшение условий жизни;
  4. Расходы на улучшение условий ведения бизнеса;
  5. Расходы на погашение и обслуживание государственного и местного долга. Очевидно, что на уровень жизни населения и рост производства в регионе напрямую влияют только расходы 2, 3 и 4 групп. Поэтому при оценке эффективности расходов бюджета целесообразно рассмотреть долю каждой из этих групп в общей сумме расходов.

Таким образом можно определить, какая доля средств приходится на поддержание уровня жизни в регионе, его повышение, обеспечение роста производства. Чем больше доля этих статей в бюджете, тем эффективнее используются ресурсы [5].

Кроме того, можно рассмотреть долю расходов по каждой статье и оценить их структуру. Таким образом можно проследить, на что конкретно были направлены бюджетные средства и по каким направлениям ассигнования можно сократить.

Однако при этом не учитывается, что средства по некоторым направлениям могут расходоваться неэффективно - вкладываться в нерентабельные предприятия, в реализацию неэффективных социальных программ. Т. е. значительные суммы расходов могут не говорить об их эффективности. Поэтому при анализе эффективности бюджетных расходов производится основе коэффициента бюджетной обеспеченности.

Коэффициент бюджетной обеспеченности - это сумма расходов бюджета за определенный период в расчете на душу населения. Он рассчитывается по формуле:

Кбо = Р / Ч, (3)

где Кбо - коэффициент бюджетной обеспеченности; Р - расходы бюджета за период;

Ч - численность населения региона в данном периоде. Преимуществом этого показателя является простота расчетов. Недостаток состоит в том, что   даже   при   высоком   коэффициенте   бюджетной   обеспеченности   средства могут расходоваться неэффективно (например, если значительные суммы средств расходуются на финансирование действующих в регионе органов власти). Кроме того, этот показатель харак­теризует эффективность расходов в основном с социальной точки зрения. Поэтому для повышения эффективности расчетов в составе расходов учитываются только расходы по социальным направлениям - на социальную защиту, здравоохранение, образование и т. п.

При этом основной задачей местных исполнительных органов должно стать проведение широкой разъяснительной работы и разработка планов мероприятий и программ социального развития.

Действенность методики расчета финансовых норм и нормативов в значительной мере зависит от полноты и достоверности информации о планируемых (фактических) расходах, данных о сети, штатах и контингентах бюджетных учреждений, численности и составе населения и других показателей.

К сожалению, недостаточность финансовых ресурсов не позволяет в настоящее время в полной мере использовать преимущества нормативного метода определения бюджетных расходов, но даже и при этих условиях применение финансовых норм и нормативов обязательно должно обеспечивать равный подход к формированию минимальных расходов бюджетов всех уровней и в отраслевом, и в территориальном разрезах.

Во-первых, при формировании показателя расходов на социально-культурные мероприятия бюджета следует исходить из приоритетов государственной социальной политики, принятых в прогнозе на основании нормативных правовых актов по реформированию социальных отраслей. В соответствии с бюджетной политикой государства на среднесрочную перспективу, прогноз бюджетных расходов в социальных отраслях может производиться с учетом утвержденных отраслевых финансовых норм и нормативов, реализующих социальные стандарты.

Во-вторых, кроме бюджетных затрат, в объем указанных расходов входят затраты, осуществляемые по бюджетам государственных внебюджетных фондов.

 

Литература

  1. Парканский А.Б. О региональных аспектах бюджетной политики: опыт США и России. США: экономика, политика, идеология, № 11, 2005.
  2. Жолдасбаев С.Н. Мировой опыт функционирования трехуровневых систем социальной защиты населения // Банки Казахстана. - 2008. - № 6. - С. 43-46.
  3. Бюджетный кодекс Республики Казахстан от 04. 12. 2008 г.
  4. Методика расчетов трансфертов общего характера, утверждена Постановлением правительства РК № 54 от 02 февраля 2010 г.
  5. Петров В.А. Совершенствование механизма межбюджетных отношений. Финансы, № 9, 2005. 
Фамилия автора: К.М. Сисимбина
Год: 2010
Город: Алматы
Категория: Экономика
Яндекс.Метрика