История убедительно свидетельствует, что как чисто рыночная, так и полностью государственная экономика доказали свою несостоятельность. Поэтому при построении системы государственного регулирования деятельности регионов, одна из основных задач заключается в поиске оптимального сочетания рыночного и государственного начал в достижении главной цели развития общества.
Существенной стороной функционирования любой системы управления являются отношения между центром и территориями, распределение полномочий между ними, меняющееся вместе с трансформацией системы в целом [1, с. 34].
Выработка принципов государственной поддержки является нелегкой задачей. Этот вопрос требует длительной проработки даже в странах развитого рынка. Для экономики Казахстана, где традиционно велика роль государства и где вмешательство в дела бизнеса не воспринимается как нарушение рыночных норм, эти вопросы требуют особенно тщательного внимания. Использование зарубежного опыта может быть важным подспорьем для выработки стратегии и форм государственной поддержки, отвечающих сегодняшним реалиям. При этом важно отметить практические трудности экономического, социального, институционального порядка, с которыми столкнулись западные страны на пути упорядочения государственной поддержки регионов и те трудности, с которыми придется столкнуться в наших условиях.
Особый интерес представляет в этом плане опыт Европейского союза (далее ЕС), где вопросам регулирования предоставления государственной помощи придается большое политическое и экономическое значение и где более сорока лет реализуется четкая концепция ее контроля со стороны Европейской Комиссии.
Основной принцип по отношению к государственной помощи изложен в «Римском Договоре» (Договор об учреждении ЕЭС) следующим образом: «За исключением случаев, предусмотренных настоящим Договором, любая форма помощи, предоставляемая государством - членом в виде дотации или за счет государственных ресурсов, которая нарушает или грозит нарушить конкуренцию путем создания более благоприятных условий некоторым предприятиям или производству некоторых видов товаров, будет рассматриваться как несовместимая с общим рынком...». При этом рассматривается ряд исключений, которые также прописаны в «Римском Договоре». Выделяются виды государственной помощи, которые признаются допустимыми и виды государственной помощи, которые могут быть признаны допустимыми.
К исключениям из общего правила относится предоставление государственной помощи в отраслях сельского хозяйства, общественного транспорта, производства стали и угля. Регулирование государственной помощи в этих отраслях осуществляется по особым правилам.
В целом концепцию регулирования государственной помощи в странах ЕС отличают следующие принципы:
- - несовместимости государственной помощи с общим рынком;
- - признания допустимости отдельных видов государственной помощи;
- - обязательной нотификации (заявления) всех видов государственной помощи, даже тех, которые признаются, безусловно, допустимыми;
- - разрешительного порядка предоставления государственной помощи (для ее выделения требуется разрешение со стороны Европейской Комиссии);
- - прозрачности предоставления государственной помощи (все случая предоставления государственной помощи регистрируются в специальном издании Европейской Комиссии);
- - соразмерности (объем государственной помощи должен быть соразмерен размеру проекта);
- - правила «de minimis» - допустимости государственной помощи для малых и средних предприятий.
Процедура предоставления государственной помощи в оговоренных случаях хорошо проработана. В дополнение к «Римскому Договору», существуют многочисленные правила, регламентирующие выделение государственной помощи. Поэтому соответствующие запросы подаются, обычно в тех случаях, когда имеются веские основания для положительного решения Европейской Комиссии. Имеется обширная многолетняя статистика предоставления государственной помощи по странам, отраслям и направлениям. Она свидетельствует о том, что чаще всего помощь предоставляется на решение задач по переподготовке кадров, экологических проблем и развитие сферы НИОКР [2].
Как уже отмечалось, в странах ЕС пристальное внимание уделяется проблеме гласности государственной помощи. Каждый факт ее предоставления должен быть сначала зафиксирован в соответствии с действующими правилами, а затем стать достоянием гласности. Страны ЕС несут ответственность за предоставление информации о государственной помощи, и в случае невыполнения этих требований Европейская комиссия может заблокировать предоставление помощи.
Установление критериев допустимости государственной помощи определяется в зависимости не столько от специфики и предприятий, сколько от присущих несовершенств того или иного рынка, которые данный вид государственной помощи призван компенсировать. К ним в первую очередь относятся недостаточные инвестиции в исследования и инновации, а также в подготовку квалифицированных кадров. В настоящее время предпринимаются усилия по количественному измерению влияния эффективности государственной помощи на преодоление указанных несовершенств рынка. Однако хотя государственная помощь и оказывается все более целенаправленно, но говорить о ее высокой эффективности пока не приходится. Поэтому общим направлением политики стран ЕС является снижение объемов государственной помощи, составляющей на сегодняшний день около 1% их ВВП. В целом объем предоставления государственной помощи предприятиям стран ЕС имеет тенденцию к снижению.
Государственная помощь в Европе направляется исключительно в наименее развитые регионы. Отставание в темпах развития и отсутствие современной рыночной инфраструктуры могут стать основанием для предоставления государственной помощи. При этом все большие и большие объемы государственной помощи предоставляются на конкурсной основе [3].
В современных экономических дискуссиях часто смысл и содержание реформ во многом сводят к роли и месту государства в рыночной экономике. Действительно, степень воздействия государства на протекание экономических процессов - своеобразный индикатор типа государственного управления, и масштаба социализации общества, и возможностей реализации индивидуальных прав и свобод. При этом дискуссия «государство - регионы» часто отходит на второй план. Такая позиция ошибочна, поскольку государство в своих действиях гораздо более свободно от ответственности за дела и судьбу хозяйствующих субъектов, чем от обязательств перед территориальными сообществами.
В условиях демократизации общественной жизни должна коренным образом измениться и логика функционирования систем управления, а проблема территориального управления в этой ситуации становится одной из наиболее актуальных. При этом в основе управления лежит предвидение. Ведь без видения перспективы невозможно принимать обоснованные управленческие решения [1, с. 34].
Государство может позволить себе полностью отказаться от прямого вмешательства в дела предприятий, ограничиваясь косвенным регулированием (через налоги, экологическое, антимонопольное ограничение, деятельность профсоюзов, общественных организаций и пр.), обеспечив, таким образом, полную самостоятельность предприятий.
Но, ни одно государство еще не декларировало самостоятельность своих территориальных единиц, не может и не имеет права уйти от ответственности за территориальную целостность страны, от проблем недопущения экологических, экономических, этнических и иных региональных вопросов, от вопроса развития всех территорий государства как среды жизнеобеспечения населения страны.
Однако приходится констатировать, что ни в одном вопросе экономической политики государства нет таких принципиальных расхождений между существом, приемами и методами ее решения, как в вопросе о государственном регулировании территориального развития.
Казахстану еще предстоит сформировать эффективную модель взаимоотношений регионов и центра. Сегодня необходимо срочно упорядочить государственное регулирование территориального развития. Результатом этого упорядочения, основанного на непротиворечивых представлениях о предмете, смысле и содержании государственного регулирования, должна стать система экономического и организационно-правового механизма, способного реально воздействовать на процессы территориального развития в интересах Казахстана, ее регионов, ее народа.
Отношение центра к регионам сегодня самое пренебрежительное. Сегодня центр практически не оказывает поддержку отдельным предприятиям («поддержка» чаще выражается в приватизации, банкротстве или реабилитации), а если и оказывает, то это поддержка, но не на развитие территории. Естественно, такая политика не способствует выходу регионов из кризиса. И причина здесь одна - нарушены не только законы развития общества и его экономической базы, но и законы территориального развития.
Необходимо сформировать политику собственно территориального развития, проводить ее в соответствии с целью развития и имеющимися политическими, организационными, материальными и финансовыми возможностями государства и регионов.
Свидетельством отсутствия эффективной политики территориального развития и проблемой, препятствующей общеэкономическому развитию, выступает резкая дифференциация регионов по развитию, несмотря на унитарный принцип государства, подразумевающий более жесткий механизм перераспределения доходов и расходов между бюджетами областей по сравнению с федеративным государством [4, с. 25-26].
Причем согласно данных таблицы 1 в течение последних нескольких лет тенденция заметно не улучшается.
Таблица 1
Несмотря на улучшение социально-экономического положения регионов Казахстана, характеризуемое значительным ростом производства и инвестиционной активности, повышением уровня жизни населения, снижением темпов безработицы, улучшением криминогенной обстановки и экологической ситуации - возросла региональная дифференциация.
Характерной тенденцией становится нарастающая обособленность региональных рынков. В начале реформ в этом определенную роль сыграли административные барьеры, но затем межрегиональное взаимодействие сдерживалось из-за отсутствия соответствующих отраслей рыночной инфраструктуры.
К сожалению, многие из существующих ныне социально-экономических проблем являются следствием слабости территориального управления. К их числу можно также отнести ухудшение экологической обстановки, структурные диспропорции, расточительное использование ресурсов, низкий уровень социального развития.
Рыночные отношения связаны с отказом от тотальной жесткой централизации, всеохватывающего директивного командования и администрирования. В рыночных условиях именно косвенные экономические методы государственного управления становятся основными. Это создает возможности и для решения проблемы территориального управления. Реорганизуются взаимоотношения между центром и территориями. Из простых и однозначных, построенных по принципу субординации они превращаются в сложные и разнокачественные, дифференцированные по характеру и осуществляемые на договорной основе. Формирующиеся территориальные интересы, с одной стороны, и передаваемые в ведение региональных органов управления социальные, экономические и экологические вопросы, с другой, заставляют овладевать инструментами экономической политики на своем региональном уровне, которые определяются компетенцией этих органов власти, т.е. составом передаваемых им полномочий по управлению [1, с. 35].
Таким образом, проблема «регионализации» государственного регулирования экономического развития встает на экономической повестке одной из самых острых, имеет сложный характер и требует срочного решения, поскольку замедление в ее решении способно вызвать серьезные противоречия в реализации концепции противодействия новым экономическим кризисам. Проблема сложна тем, что на сегодня не отработаны многие теоретико-методологические вопросы территориально-экономического развития и его взаимосвязи с общим развитием страны. По существу данная проблема практически не разрабатывалась в экономической науке.
Вместе с тем нужно учитывать, что региональные органы управления не могут коренным образом влиять на социально-экономические преобразования, так как основные параметры ситуации задаются решениями центра, в частности по ценообразованию, финансированию производственной и социальной сферы. Но региональные органы власти и управления могут способствовать более эффективному осуществлению принимаемых решений или уменьшить возможные негативные последствия непопулярных решений на своей территории, используя имеющиеся у них рычаги воздействия. В этом состоит задача выработки рациональной региональной политики.
- Региональная экономика / Тяглов С.Г, Черныш Е.А., Молчанова Н.П., Черненко О.Б., Новикова А. А., Левицкая Н.А., Молчанов И.Н., Салтанова Т.А. / Под ред. Профессора Н.Г. Кузнецова и профессора С.Г. Тяглова. Серия «Учебники и учебные пособия». Ростов н/Д»: «Феникс», 2003 - 320 с.;
- Авдашева С., Ястребова О. Реформирование системы государственной поддержки
- Слеуваген Л. Реформирование системы государственной помощи: (опыт стран Европейского Сообщества)
- Храпунов В.В. Региональные аспекты экономической реформы в Казахстане (на примере г. Алматы). -Алматы: Білім, 1999. - 272 с.;
- Регионы Казахстана в 2009 году. Статистический сборник /Под ред. А.А. Смаилова. - Астана, 2010. -409 с.