Понятие и классификация принципов местного самоуправления

В статье раскрыто понятие принципов местного самоуправления (МСУ) и дана их классификация. Подробно рассмотрены обшие и специальные принципы МСУ. Приведен сравнительный анализ принципов местного сумоуправления в различных государствах. Автором показано, что реализация принципов МСУ обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве, но и сис­темой соответствующих данным принципам организационных форм и методов работы. 

Никто не станет отрицать, что роль местного самоуправления неуклонно возрастает и приобре­тает общегосударственное значение. Органы местного самоуправления сегодня не только решают самые насущные жизненные проблемы людей, но и являются важнейшим слагаемым в деле форми­рования гражданского общества, составляют одну из основ демократического строя.

Для большего понимания местного самоуправления нужно знать его правовую основу, т.е. то, на чём оно базируется. Необходимо также знать его основополагающие начала, т.е. принципы.

Правовой основой местного самоуправления являются международные акты, Конституция, за­коны, уставы и т.д. Ю.А.Дмитриева считает: «Под принципами местного самоуправления понимают­ся исходные идеи, коренные начала, выражающие главное и решающее в организации и деятельности населения, формируемых им органов местного самоуправления по решению вопросов местного зна­чения» [1; 19].

Ю.Н.Мильшин и С.Е.Чанов отмечают, что «под принципами местного самоуправления следует понимать основные идеи и начала, лежащие в основе организации и деятельности населения муниципальных образований, органов местного самоуправления, самостоятельно осуществляющих управле­ние местными делами» [2; 17].

По мнению С.А.Авакьяна, «в соответствии с общим значением термина «принцип» в муници­пальном праве под общими принципами организации местного самоуправления можно понимать ос­новополагающие требования, с учетом которых строится его система и деятельность» [3; 99]. Также автор выделяет следующие общие принципы организации местного самоуправления:

  • -    «организация местного самоуправления в интересах населения;
  • -    самостоятельность местного самоуправления и его взаимодействие с государственной вла­стью;
  • -    многообразие организационных форм местного самоуправления;
  • -    гласность местного самоуправления;
  • -    соблюдение прав и свобод человека и гражданина, законность в осуществлении местного са­моуправления;
  • -   государственная гарантированность местного самоуправления» [3; 99]. Рассмотрим эти принципы подробнее.

Характерные черты МСУ проявляются в его основных принципах. Как считает профессор А.Т.Ащеулов: «В законодательстве Республики Казахстан и стран Содружества принципы местного самоуправления подразделяются на общие, относящиеся к организации и деятельности государства в целом и его отдельных органов, и на специальные, выражающие особенные черты местного само­управления» [4; 637].

Общие принципы:

  • принцип народовластия — в Конституции РК он формулируется как волеизъявление народа через референдумы, выборы органов государственной власти и иные формы непосредствен­ной демократии;
  • принцип законности;
  • принцип равенства граждан;
  • принцип гласности и учёта общественного мнения, обязывание постоянно информировать на­селение о принимаемых решениях по важнейшим вопросам и результатам их выполнения;
  • принцип социальной справедливости и гуманизма;

• разделение функций представительной, исполнительной и судебной власти. К специальным принципам местного самоуправления относятся:

  • сочетание местных и общегосударственных интересов;
  • обязательность решений органов местного самоуправления, принятых в рамках закона;
  • ответственность за законность и обоснованность принимаемых решений, ответственность ор­ганов местного самоуправления за решение вопросов местного значения;
  • самостоятельность органов самоуправления, в т.ч. финансовая и экономическая, в пределах их компетенции, разграничение их полномочий и сфер ведения, самофинансирование и само­обеспечение;
  • взаимное невмешательство государства в деятельность органов местного самоуправления и наоборот;
  • выборность, подконтрольность, подотчётность органов самоуправления;
  • наличие собственной материально-финансовой базы, финансовая самостоятельность;
  • сочетание централизованного правового регулирования со значительным объёмом местного нормотворчества;
  • слияние функции самоуправления с функциями публичной власти как одним из перспектив­ных направлений.

Таким образом, самоуправление приобретает свойства самоорганизованной публичной власти и самоосуществляемого управления. Но, по мнению А.А.Таранова, «в Конституции РК, в которой ме­стное самоуправление провозглашено как важнейший элемент гражданского общества, не содержит­ся прямого ответа на вопрос о том, входит ли самоуправление в систему организации власти, как должны взаимодействовать органы местного государственного управления и самоуправления» [5; 4].

Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается не только их правовым закреп­лением в законодательстве, но и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов работы.

Некоторые ученые отмечают, что принципы местного самоуправления имеют следующие осо­бенности:

  • «предопределяют построение и функционирование органов местного самоуправления;
  • помогают уяснить сущность и правовую природу местного самоуправления;
  • являются критерием оценки действующей системы местного самоуправления;
  • способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления».

А. Н. Костюков подразделяет принципы муниципального права на группы:

«принципы, связанные с общими условиями муниципально-правового регулирования:

  • -    соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
  • -    законность муниципально-правового регулирования;
  • -    гарантии муниципально-правового регулирования;
  • -    принципы, связанные с самостоятельностью муниципально-правового регулирования:
  • -    организационное обособление субъектов муниципально-правовых отношений;
  • -    самостоятельность населения как основного субъекта муниципально-правовых отношений в решении вопросов местного значения;
  • -    разграничение полномочий субъектов муниципально-правовых отношений и их соразмерность материально-финансовым ресурсам;

принципы, связанные с организационными формами осуществления муниципально-правовых отношений:

  • -    многообразие организационных форм осуществления муниципально-правовых отношений;
  • -    сочетание в муниципально-правовых отношениях представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан;
  • -    выборность субъектов муниципально-правовых отношений;
  • -    сочетание коллегиальности и единоначалия в деятельности субъектов муниципально-правовых отношений;
  • -    гласность в деятельности субъектов муниципально-правовых отношений;
  • -    ответственность субъектов муниципально-правовых отношений» [6; 99].

Закрепление указанных принципов в законодательстве позволит совершенствовать систему ме­стного самоуправления, приблизить местную власть к населению для более оперативного и дейст­венного удовлетворения потребностей населения муниципальными образованиями.

«Под местным самоуправлением, — пишут Э.А.Уткин и А.Ф.Денисов, — следует понимать оп­ределяемую государством в рамках существующего законодательства систему органов и должност­ных лиц (в первую очередь выборных), осуществляющих местное самоуправление на конкретной территории с установленной степенью автономии и самостоятельности относительно органов госу­дарственной власти, располагающую необходимой компетенцией в решении основных го­сударственных дел и местных вопросов с учетом специфики территории, ее экономических, социаль­ных, национальных, географических, исторических и прочих особенностей, формирующую местный бюджет, обеспечивающую сбор местных налогов, сборов, а также управление муниципальной собст­венностью на основе федерального и регионального законодательства и собственных учредительных и прочих нормативно-правовых актов» [7; 4].

Таким образом, Э.А.Уткин и А.Ф.Денисов сформулировали основные принципы, которые необ­ходимо соблюдать при распределении функций между уровнями структуры территориального управ­ления:

  • «принцип субсидиарности, т.е. максимальное приближение конкретной функции территориаль­ного управления к потребителю функции;
  • принцип достаточности полномочий, т.е. полномочия уровня управления, реализующего функ­цию, должны быть необходимыми и достаточными для ее эффективной реализации;
  • принцип соответствия полномочий и ответственности, т.е. ответственность за выполнение опре­деленной функции не должна превышать объем предоставленных полномочий, но не должна быть и меньше этих полномочий;
  • принцип обеспеченности ресурсами, т.е. реализация конкретной функции на соответствующем уровне территориального управления должна быть обеспечена необходимыми информационными, материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами» [7; 173].

Н.А.Игнатюк, А.А.Замотаев и А.В.Павлушкин отмечают: «Под общими принципами местного самоуправления понимаются принципы деятельности населения и его представителей (органов мест­ного самоуправления) по решению вопросов местных полномочий, отнесенных к ведению местного самоуправления Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации», а также актами, принятыми в соответствии с ними»[8; 41].

Также, по мнению Н.А.Игнатюка, А.А.Замотаева, А.В.Павлушкина, к общим принципам местно­го самоуправления относятся:

  • «самостоятельность решения населением вопросов местного значения;
  • организационная обособленность местного самоуправления в системе управления государством; взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций; сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан; соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям; ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением и государством;
  • многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;
  • соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении местного самоуправления;
  • законность в организации и осуществлении местного самоуправления;
  • гласность при осуществлении местного самоуправления;
  • сочетание коллегиальности и единоначалия в местном самоуправлении;
  • наличие государственных гарантий местного самоуправления;
  • возможность передачи на уровень местного самоуправления исполнения отдельных государст­венных полномочий» [8; 41].

С точки зрения А.М.Никитина, «местное самоуправление основано на ряде принципов, под ко­торыми понимаются обусловленные природой местного самоуправления основополагающие начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения и формируемых им муниципальных органов» [9; 148].

Местное самоуправление в Российской Федерации опирается на:

  • «самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий;
  • организационную обособленность местного самоуправления в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач;
  • многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления, учет историче­ских, национальных, культурных и иных особенностей;
  • сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления населения;
  • соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его компетенции;
  • законность в организации и деятельности местного самоуправления;
  • соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, на­селением, предприятиями, учреждениями, организациями; гласность деятельности местного самоуправления; государственную гарантированность местного самоуправления» [10].

Также можно рассмотреть опыт развития местного самоуправления в зарубежных странах. Он показывает, что организация и деятельность местного самоуправления могут определяться раз­личными принципами. По мнению профессора А.И.Коваленко, «основополагающими началами ме­стного самоуправления в Германии являются:

  • местное самоуправление как один из принципов государственного порядка;
  • правовая регламентация местного самоуправления;
  • признание за местным самоуправлением самостоятельных полномочий;
  • организационная самостоятельность местного самоуправления;
  • территориальный принцип организации и деятельности местного самоуправления;
  • открытый и публичный характер деятельности органов местного самоуправления».

В США основополагающим принципом местного самоуправления традиционно считается ак­сиома, высказанная в свое время А.Линкольном: «Правление народа при помощи своих представите­лей и в интересах народа». Ключевое значение в муниципальном праве США придается также реали­зации требований справедливости и равенства перед законом как принципа осуществления местного самоуправления. В его организации предпочтение отдается также реализации таких начал, как феде­рализм, система «сдержек и противовесов», гармонизация интересов государства и личных прав и свобод человека и гражданина.

Для местного самоуправления в Индии характерны «разветвленность, многоуровневость, спе-циализированность городского и сельского самоуправления, сочетание самостоятельности и админи­стративно-финансового контроля со стороны государственных органов округов и штатов» [10; 12].

Достаточно разнообразный и широкий перечень общих принципов местного самоуправления содержится в уставах субъектов Российской Федерации. Так, например, Устав Иркутской области определяет следующие принципы местного самоуправления в регионе:

  • «соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
  • гарантированность местного самоуправления;
  • обеспечение широкого участия граждан в осуществлении местного самоуправления; самостоятельность местного сообщества в решении вопросов местного значения; признание за местным сообществом собственных полномочий;
  • экономическая и финансовая самостоятельность местного самоуправления: организационная самостоятельность местного самоуправления;
  • взаимодействие с органами государственной власти области в осуществлении общегосудар­ственных задач;
  • многообразие форм организации местного самоуправления и самостоятельное определение на­селением структуры органов местного самоуправления с учетом исторических, национальных и иных особенностей жизни населения;
  • ответственность органов местного самоуправления перед государственной властью и местным сообществом» [11].

Устав Псковской области к принципам местного самоуправления относит:

  • «государственные гарантии местного самоуправления;
  • самостоятельное определение сообществом структуры органов местного самоуправления;
  • организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;
  • признание за местным сообществом собственных полномочий, самостоятельности при решении вопросов местного значения, исходя из этих полномочий;
  • экономическая и финансовая самостоятельность, самостоятельное управление и распоряжение муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;
  • достаточность материальных и финансовых ресурсов для выполнения функций местного само­управления; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед местным сообществом» [12].

Устав Оренбургской области определяет в качестве принципов местного самоуправления:

  • «самостоятельное решение вопросов местного значения, исходя из интересов населения;
  • самостоятельное распоряжение органами местного самоуправления муниципальной собствен­ностью, местным бюджетом, установление местных налогов и сборов;
  • гарантированность возможностей свободного использования всех форм непосредственной демо­кратии;
  • учет национальных, исторических, социально-этнографических и других особенностей в органи­зации и деятельности местного самоуправления;
  • гласность и подконтрольность для населения функционирования органов местного самоуправ­ления» [13].

Сравнительный анализ природы муниципального права различных стран и территорий позволя­ет сделать вывод, что основное в их содержании — это выражение посредством норм конституцион­ного (государственного) и муниципального права самостоятельности местного самоуправления.

К такому выводу склоняются многие авторы учебников и учебных пособий, в которых рассмат­ривается статус местного самоуправления. Так, В.И.Фадеев на основе анализа Конституции Россий­ской Федерации и федерального законодательства выделил четыре принципа местного самоуправле­ния, понимая под ними «обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами:

  • самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения;
  • организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и го­сударством;
  • многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; соразмерность  полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам» [14; 35].

Нетрудно заметить, что автор акцентирует свое внимание прежде всего на самостоятельности местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяет выделять следующие общие принципы местного самоуправления:

  • «самостоятельность местного самоуправления:
  • выборность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
  • открытый и публичный характер деятельности органов местного самоуправления и должност­ных лиц местного самоуправления (гласность местного самоуправления);
  • использование местных обычаев и традиций в организации и деятельности местного самоуправ­ления» [15].

Все это общие принципы местного самоуправления. Они определяют статус местного само­управления, его органов и должностных лиц, а также характер и содержание их деятельности.

Наряду с общими имеются и частные принципы местного самоуправления. Так, например, принцип соразмерности полномочий местного самоуправления его материально-финансовым ресур­сам является общим при определении полномочий местного самоуправления или его финансово-экономической основы, но он в то же время имеет частный характер при рассмотрении в целом орга­низации и функционирования местного самоуправления. Как о частном случае более общего поло­жения можно говорить, например, о принципе организационной обособленности местного само­управления. Положение, когда органы местного самоуправления не входят в систему органов госу­дарственной власти, является достаточно распространенным вариантом реализации самостоятельно­сти местного самоуправления в мировой муниципальной практике, хотя это и не является всеобщим правилом. Так, в отдельных странах (США, Франция, Бельгия) органы местного самоуправления входят в систему государственной власти или являются одновременно элементами системы государ­ственной власти и системы местного самоуправления. Некоторые должностные лица местного само­управления могут утверждаться в должности органами государственной власти или государственны­ми должностными лицами. Тем не менее в этих странах обеспечивается самостоятельный статус мес­тного самоуправления.

Наконец, следует подчеркнуть, что та или иная классификация принципов местного самоуправ­ления выполняет в каждом случае определенную роль. Она может способствовать поиску наиболее оптимальной модели местного самоуправления для конкретного муниципального образования или помочь в анализе деятельности местного самоуправления на определенной территории, сравнитель­ном анализе организации и деятельности местного самоуправления в разных регионах, странах и т.п. Склонность к той или иной классификации принципов местного самоуправления часто определяется и теми задачами, которые преследуются данным выбором. 

 

Список литературы

1       Муниципальное право Российской Федерации / Ю.А.Дмитриев, В.В.Комарова, В.В.Пылин; под общ. ред. Ю.А.Дмитриева. — Ростов н/Д.: Феникс, 2007. — 685 с.

2       Муниципальное право России: Пособие / Ю.Н.Мильшин, С.Е.Чаннова. — 260 с. // romanovaa.ru/localgov-theory-law

3       Муниципальное право России: Учебник / Отв. ред. С. А. Авакьян. — М.: Проспект, 2009. — 368 с.

4       Конституционное право Республики Казахстан: Учебник / Сост. А. Т. Ащеулов. — Алматы: КазГЮА, 2001. — 656 с.

5       Таранов А.А. Муниципальное право Республики Казахстан. — Алматы: Баспа, 1999. — 144 с.

6       КостюковА.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. — М., 2003. — 304 с.

7       Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление. — М.: Ассоциация авторов и издателей «Тандем». Изд-во «ЭКМОС», 2001 г. — 304 с. lawcanal.ru/html.acti.uchebniki.actii.municipalnoepravo.html

8       Муниципальное право: Учебник для вузов / Н.А.Игнатюк, А.А.Замотаев, А.В.Павлушкин; под ред. к.ю.н. Н.А.Игнатюк. — М.: ЗАО Юстицинформ, 2005. — 319 с. // lawcanal.ru/html.acti.uchebniki.actii.municipalnoepravo.html

9       Муниципальное право: Учебник для вузов / Под ред. A.M.Никитина. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000. — 439 с. // juristlib.ru/section_46.html

10   Муниципальное право: Учебник для юрид. вузов / Отв. ред. и рук. авт. колл. д.ю.н., проф. А.И. Коваленко. — М.: Новый юрист, 1997. — 432 с.

11   Устав Иркутской области от 10 февраля 1995 г. (с изм. и доп. от 12 января 2006 г.) // protown.ru/russia/obl/articles/articles_91.html

12   Устав Псковской области от от 12 апреля 2001 г. (с изм. и доп. от 8 ноября 2005 г.) // protown.ru/russia/obl/articles/articles_114.html

13   Устав Оренбургской области от 20 ноября 2000г. (с изм. и доп. от 3 июля 2006 г.) // protown.ru/russia/obl/articles/articles_109.html

14   Фадеев В.И. Муниципальное право России. — М.: Юристъ, 1994. — 168 с.

15   Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 (с изм. и доп., вступающими в силу с 05.01.2012) // consultant.ru/popular/selfgovernment/ 

Фамилия автора: Н. С. Терновая
Год: 2014
Город: Караганда
Категория: Юриспруденция
Яндекс.Метрика