В статье рассматривается история становления и развития правительства Казахской Советской автономии. Показаны природа и принципы государства диктатуры пролетариата, где игнорировались основополагающие начала создания демократического общества. Авторами отмечено, что в результате этого законодательные функции были переданы в руки исполнительных органов власти. В статье определено, что однопартийность, подавление элементарных прав и свобод граждан вели к деформации политическую систему страны и к сращиванию партийного аппарата с государственным.
С приходом к власти большевиков в России в 1917 г. и к моменту образования Казахской автономии осенью 1920 г. прошло достаточно времени, чтобы апробировать органы Советского государства. К высшим исполнительным учреждениям, как известно, в России относился Совет Народных Комиссаров, который возглавлялся В.И. Лениным. Органы власти и управления по типу Российской Федерации стали распространяться на национальные окраины, в частности и на Казахстан.
По законодательству КазАССР Совет Народных Комиссаров Республики являлся не только исполнительным органом власти, но и имел законодательные правомочия. В решении Всеказахского Учредительного съезда Советов, который стал правовой базой для советского законодательства республики, отмечалось, что правительство издает законы и само же исполняет их. Такое перемещение власти в сторону укрепления исполнительных структур было «на руку» большевикам в той политической ситуации.
СНК формировался Центральным Исполнительным Комитетом автономной республики. Фактически же созыв съездов Советов, создание КазЦИК и СНК Казахстана осуществлялись областным, а позднее краевым Комитетом РКП(б). Специально для проведения съезда и формирования правительства Казахстана при областном бюро РКП(б) было сформировано Политбюро [1; 36]. Особое внимание Политбюро уделяло структуре, социальному и партийному составу формировавшихся органов власти и управления Казахской автономии [2; 3-3 об.].
Поэтому не случайно, что главой правительства Казахстана стал председатель областного бюро РКП(б) В. А. Радус-Зенькович, а членами правительства — члены областного бюро Коммунистической партии большевиков.
Биография председателя правительства КазАССР в целом не отличалась от жизнедеятельности других революционеров-большевиков. Виктор Алексеевич Радус-Зенькович родился 12 января 1878 г. в семье служащего ссыльного революционера — участника польского восстания 1863 г. После получения начального образования В.А. Радус-Зенькович в 1896 г. поступает на медицинский факультет Московского университета. С 1898 г. Виктор Алексеевич был членом партии большевиков. В период учебы осуществлял активную революционную деятельность, за что был привлечен к уголовной ответственности и в 1902 г. выслан в Иркутскую губернию. Позднее из Сибири В.А. Радус-Зенькович бежал за границу [3; 188].
По решению ЦК РСДРП в 1903 г. он был направлен в город Николаев для подпольной партийной работы. Вернувшись в Россию, Радус-Зенькович работал в различных легальных и нелегальных организациях РСДРП. В 1908 г. в числе других революционеров подвергся преследованиям за участие в Московской организации РСДРП и был осужден на 6 лет каторги с последующим поселением в Сибири. Освободившись после Февральской революции 1917 г., Радус-Зенькович становится одним из активных деятелей Саратовской организации большевиков. Его избирают членом первого Совета рабочих и солдатских депутатов и т.д. После прихода коммунистов к власти вследствие Октябрьского государственного переворота 1917 г. В.А. Радус-Зенькович был вызван в Москву и назначен заведующим отделом социального страхования Народного комиссариата труда. В 1918 г. он стал заместителем Народного Комиссара труда. В 1919 г. был направлен в Саратов уполномоченным ВЦИК и Комиссариата продовольствия в Южном Поволжье. Во второй половине 1920 г. Радус-Зенькович направляется на работу в Казахстан. ЦК РКП(б) рекомендует его на должность председателя областного бюро РКП(б) и председателя Казревкома. После Всеказахского Учредительного съезда Советов, прошедшего в октябре 1920 г., Радус-Зенькович был избран председателем правительства Казахской АССР. На этом посту он проработал до октября 1921 г. [3; 207].
Наркоматы Казахстана в первые годы образования автономной республики возглавлялись следующими Народными Комиссарами: Мурзагалиевым (Нарком внутренних дел), Байтурсыновым (Нарком просвещения), Алибековым (Нарком юстиции), Калашниковым (Нарком финансов), Арган-чеевым (Нарком социального обеспечения), Харловым (Нарком земледелия), Шамовым (Нарком здравоохранения), Авдеевым (Нарком Военного Казахского комиссариата), Заромским (Нарком труда), Баландиным (Нарком рабоче-крестьянской инспекции) и т. д. [4; 32-36].
Коммунисты привлекли к руководству автономной республикой представителей казахской интеллигенции, ранее входивших в правительство «Алаш-Орда». Большевики осознавали, что казахская интеллигенция обладает большим авторитетом у коренного населения и без ее помощи проведение реформ в Степных областях невозможно. В отчете за 1920 г. председатель СНК Радус-Зенькович писал: «Признано, что киргизская интеллигенция, на 3A состоящая из бывших алашординцев, буржуазно-националистична. . С ней следует не коалироваться, а использовать как техническую силу» [5; 2].
Однако со временем от представителей местной интеллигенции, взгляды которых противоречили официальной линии партии, избавлялись, на их место выдвигались выходцы из рабоче-крестьянской среды. Так, например, 26 августа 1928 г. в газете «Советская Степь» было опубликовано постановление бюро Казрайкома ВКП(б) «О состоянии выдвижения и ближайших задачах». В постановлении отмечалось, что задачей партийных органов автономной республики является выдвижение на руководящие должности, как в правительство, так и в органы управления на местах, «. рабочих от станка и крестьян от сохи». Только в этом случае Казахстан будет обеспечен верным ему рабоче-крестьянским правительством [6; 2]. Таким образом, признак социально-классового происхождения государственных руководителей и их верность коммунистическим идеалам ставились выше профессиональных, деловых и человеческих качеств.
В соответствии с законодательством к ведению СНК Казахской автономии относилось общее руководство по управлению республикой на основе законодательных актов Союза ССР, РСФСР и КазАССР. Правительство республики осуществляло также руководство деятельностью отраслевых органов управления — Народных Комиссариатов, рассматривало единый план развития народного хозяйства республики и т.д.
К компетенции Совета Народных Комиссаров относилось рассмотрение сметы общегосударственного и местного бюджета КазАССР и отчетов по их исполнению. Кроме того, СНК рассматривал бюджеты автономных и объединенных Народных Комиссариатов и отдельных ведомств с последующим их вынесением на утверждение Президиума КазЦИК.
Правительство Казахской Советской автономии, как отмечалось ранее, имело право издавать законодательные акты, которые были обязательны для исполнения на всей территории республики. К числу подобных нормативных документов относятся, например, Декрет СНК КазАССР «О брачном праве казахов», изданный 17 января 1921 г. [7; 15-15 об.], Декрет «Об актах гражданского состояния» от 5 марта 1921 г. [7; 7-10 об.], Декрет «О натуральном налоге на мясо и другие продукты», принятый 2 августа 1921 г. [7; 78]. В этом же году вышли Декреты «О народном нотариате», «О наказуемости многоженства» и т.д. Часто законодательные акты издавались совместно ЦИК и СНК Казахской автономии. Отдельные инструкции и правила СНК могли издаваться в развитие соответствующих законодательных актов.
Совет Народных Комиссаров руководил деятельностью всех органов власти по реализации постановлений Всероссийского, позже Союзного, а также Всеказахского съездов Советов, их ЦИК и Президиумов. Поскольку все решения съездов Советов повторяли партийные директивы съездов РКП(б) и их конференций, то правительство КазАССР исполняло уже принятые ранее партийные решения. Поэтому говорить о какой-либо самостоятельности правительства Казахской автономии, как, впрочем, и правительства Российской Федерации, нет оснований.
Формально Совет Народных Комиссаров КазАССР был подотчетен Всеказахскому съезду Советов и Казахскому Центральному Исполнительному Комитету, а между съездами — его Президиуму [8; 90, 91]. Но высшее партийное руководство было заинтересовано в таком органе власти, в котором сосредоточивались бы законодательные, исполнительные и контролирующие функции. Поэтому Декреты СНК КазАССР, как и Российской Федерации, вступали в законную силу со дня их опубликования в официальных изданиях, что регламентировалось Декретом СНК РСФСР от 17 (30) ноября 1917 г. «О времени вступления в силу Узаконений и распоряжений правительства» [9; 103].
Заседания Совета Народных Комиссаров были очередными и чрезвычайными.
Очередные заседания в соответствии с «Положением о Совете Народных Комиссаров Казахской автономной республики» от 27 марта 1927 г. проходили еженедельно, в заранее определенные дни и часы. На заседаниях присутствовали члены Совнаркома с правом решающего или совещательного голоса. Правом совещательного голоса обладали члены КазЦИК и кандидаты в него, а также члены коллегий Наркоматов, председатели Комитетов и Комиссий при КазЦИК и СНК, представители губернских и областных комитетов, юрисконсульт КазСНК и другие лица по особому приглашению правительства [10; 41].
В закрытых заседаниях Совета Народных Комиссаров Казахской автономии принимали участие только члены правительства и их заместители. Решение об участии других лиц принималось Председателем СНК. Доклады о вопросах, вынесенных на обсуждение в СНК КазАССР, представлялись руководителями Народных Комиссариатов. С докладами по вопросам, инициируемым председателями центральных исполнительных комитетов и СНК других республик, выступали Наркомы СССР и РСФСР. Если к обсуждению предлагались вопросы, поставленные губернскими и областными исполкомами, то их презентацию осуществляли председатели или члены президиумов соответствующих органов, в случае отсутствия представителей названных выше органов — управляющие делами Совета Народных Комиссаров [10; 41].
Чрезвычайные заседания Совета Народных Комиссаров созывались Председателем правительства Казахской автономии.
Принятию того или иного решения правительством КазАССР предшествовало обсуждение вопроса на уровне Комиссариатов и Управлений. Иерархичность в рассмотрении политико-экономических проблем Казахской автономии была перенята у Совета Народных Комиссаров РСФСР и именовалась «Большой и Малый Совнаркомы». Подобный порядок ведения дел действовал и в Казахском Центральном Исполнительном Комитете — так называемые «Большой и Малый Президиумы КазЦИК».
Данная практика была введена правительством Советской России. Дифференциация круга обсуждаемых проблем была призвана освободить правительство от решения текущих вопросов. Поэтому в СНК стали практиковаться совещания заместителей Народных Комиссаров. Как правило, «Малый Совнарком» проводился под руководством заместителя Председателя Совета Народных Комиссаров [11; 207, 208].
В соответствии с Законодательством наиболее крупные Наркоматы, как, например, Наркоматы продовольствия, путей сообщения, финансов и другие, находились в подчинении одноименных российских министерств. Кроме объединенных комиссариатов, существовали и автономные, к которым относились Комиссариаты внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения и земледелия.
Централизация управления ключевыми отраслями экономической и общественно-политической жизни Степного края в руках федерального правительства давала возможность строго контролировать национальные окраины и использовать их природные ресурсы и промышленный потенциал по усмотрению правительства Советского Союза.
Даже статус Союзной республики не обеспечил правительству Казахстана непосредственное руководство местными органами власти. Согласно Конституции 1937 г. Правительству КазАССР подчинялись только четыре Наркомата — Комиссариат просвещения, Комиссариат коммунального хозяйства, Комиссариаты местной промышленности и социального обеспечения. Остальные Наркоматы находились в союзном или двойном подчинении [12; 427].
Народные Комиссариаты возглавлялись Наркомами и их заместителями, имели свою внутреннюю структуру, делились на отделы и подотделы, в ведении которых находилось решение конкретных задач той или иной области управления государством.
Внутренняя структура Народных Комиссариатов, их цели и задачи определялись специальными Положениями, которые принимались в ЦИК и СНК КазАССР. Например, Наркомат юстиции действовал в соответствии с «Положением об организации Народного Комиссариата юстиции КазАССР», принятым 24 марта 1921 г. В нем, в частности, отмечалось, что при Комиссаре юстиции под его председательством образуется коллегия в числе трех лиц. На коллегию юстиции возлагались такие обязанности, как составление общего плана работы, выполняемой комиссариатом, руководство и наблюдение за этой работой, предварительное рассмотрение предложений законодательного характера, вырабатываемых отделами комиссариатов, и т.д. [13; 14, 15].
При правительстве Казахской автономной республики были созданы различные государственные управления, например: Центральное статистическое управление, Казахское промышленное бюро, Госплан, Экосо, Совет труда и обороны и т.д. Так, например, в 1925 г. было учреждено Казахстанское Центральное статистическое управление. Оно являлось прототипом ЦСУ СССР, созданного постановлением СНК СССР от 4 марта 1924 г. В ведении данного специализированного учреждения находились сведения о составе и деятельности органов народного хозяйства и правительственных учреждений.
Одним из важнейших управлений являлся Совет труда и обороны — СТО. После окончания гражданской войны и иностранной интервенции функции обороны, выполняемые СТО, в ноябре
1921 г. были переданы Реввоенсоветам. Совет труда и обороны в условиях мирного времени был призван координировать работу Наркоматов по ремонту старых и созданию новых железных дорог. Например, в 1922-1923 гг. СТО курировал строительство Петропавловско-Кокчетавской железной дороги Акмолинской губернии [14; 5]. В этот же период под началом Совета труда и обороны осуществлялся ремонт южно-сибирской телеграфной линии протяженностью 1810 верст. Также под руководством СТО была начата радиофикация республики, как в крупных городах, являющихся областными центрами, так и в отдаленных районах [14; 4].
Кроме прочего, Совет труда и обороны содействовал развитию промышленности и торговли, для чего были созданы специальные управления, такие как «Казрыба», «Казшерсть», «Кожуправление», «Хлебопродукт», «Казгосторг», «Казпромторг», «Казсольпродукт» и т.д. [14; 12, 13].
В период проведения новой экономической политики функции данного учреждения были расширены. В число задач, решаемых СТО, вошли организация потребительской кооперации, улучшение товарообмена между городом и деревней, содействие государственному кредитованию и т.д.
Многие государственные учреждения не могли в полной мере реализовать поставленные перед ними задачи в связи с отсутствием всесторонней поддержки государства. Например, руководство «Казцентрсоюза», осуществляющего контроль над организацией и проведением сельскохозяйственных заготовок, в докладе Совету труда и обороны от 23 сентября 1921 г. выражало озабоченность нехваткой денежных средств, выделенных государством на реализацию плана по мясо- и хлебозаготовкам. В частности, сообщалось, что на получение запланированных 1250000 пудов мяса на сумму 62 млрд 500 млн рублей и заготовку хлеба и других продуктов на 6 млрд рублей от государства получено всего 2 млрд 390 млн рублей. В докладе отмечалось, что решение возникшей проблемы путем обмена промышленной продукции на продовольствие также невозможно, поскольку отсутствует ассортимент промышленных товаров [15; 3].
В соответствии с действующим законодательством правительство КазАССР было уполномочено утверждать заместителей Народных комиссаров, членов коллегий наркоматов по представлению Народных комиссаров. Фактически утверждение как Народных комиссаров и их заместителей, так и членов коллегии осуществлялось комитетом партии.
Так, например, пленум Казахского областного комитета РКП(б), состоявшийся 21 октября 1922 г., утвердил коллегию Наркомата внутренних дел в составе Айтиева, Лобанова, Демме, Бабикова, Тюленева и Хангиреева; коллегию Наркомюста — в составе Атаниязова, Пелявского, Нурмакова и Беремжанова; коллегию Наркомпроса — в составе Залиева, Тахтубаева, Шейнсон, Богачева, Ары-станбекова, Лазова; коллегию Наркомпрода — в составе Саматова, Райхман, Костылева и других [16; 34].
В Казахском областном бюро РКП(б) с 1920 г. шла специальная регистрация ответственных работников-коммунистов по различным Наркоматам СНК КазАССР, ЦИК и местных органов власти. Так, например, на учете Наркомата просвещения, кроме Народного Комиссара Ахмета Байтурсынова, зарегистрированного 12 октября 1920 г., состояли еще пять заведующих отделами и все члены коллегии.
Начиная с этого времени партийные органы практически полностью регулировали кадровую политику как в Наркоматах, так и в Ведомствах и Управлениях правительства КазАССР.
Следует отметить, что правительственный аппарат был малоподготовлен и не способен оперативно осуществлять организационно-управленческую деятельность. Секретарь Крайкома Ф.И. Голо-щекин на V Всеказахской партийной конференции в 1925 г. отмечал, что Центральный аппарат управления в республике очень слаб, бюрократичен, не экономичен и мало связан с регионами. Одной из главных причин подобного положения дел являлось отсутствие квалифицированных специалистов на местах. Профессиональные кадры, по мнению Ф.И. Голощекина, стремятся работать в центральных органах управления, в Казахстан же приезжают временно и за большими заработками, причем «.. .этот «грех» есть в советских органах всех республик» [17; 18].
Глава Советского правительства В.И. Ленин осознавал серьезность последствий, вызванных деятельностью подобного государственного механизма. В трудах последних лет жизни, таких как «Лучше меньше, да лучше», «Как нам реорганизовать Рабкрин?» и т.д., опубликованных в 1923 г., лидер партии большевиков писал, что «дела с государственным аппаратом у нас до такой степени печальные, что нам необходимо срочно решить, каким образом бороться с его недостатками». Подводя пятилетний итог деятельности правительства и всего государственного аппарата, Ленин признавал их работу неудовлетворительной. Глава Советского правительства считал, что для выхода из сложившейся ситуации необходимо обновить деятельность рабоче-крестьянской инспекции путем слияния ее с Центральной контрольной комиссией ЦК партии. Кроме этого, лидер государства советовал максимально сократить аппарат РКИ — до 300-400 работников. По мнению Ленина, обновление и слияние ЦКК и РКИ может дать новый импульс в развитии правительственного аппарата Советской России.
Обращаясь к XII партийному съезду, Ленин предлагал реорганизовать, в первую очередь, рабоче-крестьянскую инспекцию, а через нее и весь государственный аппарат.
Но, как показала жизнь, планы Ленина не были реализованы, поскольку глава правительства в начале 20-х годов отошел от политических дел в связи с тяжелой болезнью, а после его смерти функции контроля за органами власти были переданы правоохранительным органам.
Таким образом, наделяя исполнительные органы власти законодательными полномочиями, большевики создали условия для перемещения власти от съезда Советов в руки правительства. По мере развития Советского государства изменялся и усложнялся его государственный аппарат. Деятельность Народных Комиссариатов, их структура, полномочия, цели и задачи в системе управления регулировались специально издаваемыми Положениями.
Однако осуществлять управление огромным Российским государством и его национальными окраинами профессионально не подготовленный к подобной деятельности рабочий класс — пролетариат оказался не в состоянии. Советское руководство было вынуждено привлечь в систему управления специалистов дореволюционной России. Как известно, эти управленческие кадры сделали многое для организации и укрепления правительственных структур новой власти. В то же время к представителям дореволюционной интеллигенции большевики относились с большим недоверием, поэтому в неудачах коммунистического руководства государством в первую очередь обвинялись так называемые «старые» специалисты, которых причисляли к контрреволюционным элементам.
Следует отметить, что на национальных окраинах Советского Союза создание правительства осуществлялось путем привлечения к государственному управлению национальных кадров. Без участия национальной интеллигенции, имеющей авторитет у местного населения, было невозможно проведение реформ, экономическое и культурное развитие регионов.
Создавая рабоче-крестьянское правительство, В.И. Ленин и его соратники надеялись, что органов государственного управления Советской республики, избранных трудящимся народом и состоящих из его представителей, не коснутся явления, характерные для буржуазного общества, такие как злоупотребление служебным положением, коррупция, бюрократизм и т.д. Однако опыт Советской власти доказал несостоятельность этих взглядов руководителей большевистской партии.
Бюрократический аппарат, увеличиваясь из года в год, требовал огромных финансовых затрат, подрывал бюджет страны, оставаясь при этом громоздким и малоэффективным государственным механизмом. Попытка «оживить» деятельность правительства путем создания объединенного наркомата Центральной контрольной комиссии ЦК партии и рабоче-крестьянской инспекции не принесла положительного результата, вследствие чего сталинское руководство стало осуществлять контроль над правительством с помощью карательных учреждений и высших партийных органов.
В середине 20-х годов процесс сращивания партийного и государственного аппарата, инициированный Председателем Совнаркома В.И. Лениным, активизировался. Руководящие должности в правительстве России и национальных республик со временем стали частью партийной номенклатуры и назначались Центральным Комитетом Всесоюзной Коммунистической Партии большевиков. Сращивание партийно-бюрократической машины с государственным аппаратом и советскими учреждениями, в конечном итоге, определило зависимое от центральных партийных органов положение правительства.
Список литературы
1 Архив Президента Республики Казахстан (АП РК). — Ф. 140. — Оп. 1. — Д. 4.
2 АП РК. — Ф. 140. — Оп. 1. — Д. 8.
3 Посланцы Ленина в Казахстане: Сб. очерков. — Алма-Ата: Казахстан, 1987. — 312 с.
4 Центральный Государственный архив Республики Казахстан (ЦГАРК). — Ф. 30. — Оп. 1.— Д. 3.
5 АП РК. — Ф. 140. — Оп. 1. — Д. 10.
6 Советская степь. — 1928. — 28 авг. — № 196 (1401).
7 ЦГА РК. — Ф. 30. — Оп. 1. — Д. 28.
8 Сартаев С. Образование и становление Казахской Советской государственности. Наука. — Алма-Ата: Казгосиздат,1960. — 128 с.
9 Декреты Советской власти (25 октября 1917 - 16 марта 1928). — Т. 1. — М.: Госиздат, 1957. — 625 с.
10 ЦГА РК. — Ф. 5. — Оп. 8. — Д. 1.
11 ИрошниковМ.П. Председатель Совета Народных Комиссаров. Ульянов (Ленин). — Л.: Наука, 1974. — 448 с.
12 История государства и права Советского Казахстана. — Т. 2. (1926-1937 гг.) / Под ред. С.З.Зиманова, М.А.Биндера. — Алма-Ата: Наука, 1963. — 474 с.
13 ЦГА РК. — Ф. 30. — Оп. 1. — Д. 53.
14 АП РК. — Ф. 139. — Оп. 1. — Д. 360.
15 ЦГА РК. — Ф. 28. — Оп. 1. — Д. 38.
16 АП РК. — Ф. 139. — Оп. 1. — Д. 261.
17 АП РК. — Ф. 141. — Оп. 1. — Д. 28.