Государственно-частное партнерство в автодорожной отрасли Казахстана: текущие вопросы

Традиционной отраслью государственно-частного партнерства определены сферы общественно значимых социальных услуг, где государство позволяет извлекать частному сектору определенную норму прибыли, в том числе и в автодорожной отрасли Республики Казахстан. Данный инструмент интеграции государственного и частного капитала и их конструктивного диалога весьма часто стано­вится актуальным в определенные периоды институционального развития государственного управ­ления в той или иной стране. В Казахстане с обретением независимости государственно-частное партнерство рассматривалось в основном как элемент управления государственными активами. В целом на конец 2012 г. в Казахстане три объекта концессии уже функционируют, и порядка 50 до­полнительных проектов находятся на стадии рассмотрения, 19 из которых уже прошли предвари­тельную проработку на сумму 663,1 млрд тенге [1]. Вместе с тем в автодорожной отрасли определен­ных положительных сдвигов в данном направлении не наблюдается. Тем не менее государством про­водится достаточно кропотливая работа в создании благоприятной нормативно-правовой среды.

В новой истории государственного управления в области автомобильных дорог первые нотки касательно самоокупаемости инвестиций в дорожном секторе Казахстана обозначены в Концепции развития автодорожной отрасли Республики Казахстан на 2001-2008 гг. [2]. Этим документом госу­дарство выражало заинтересованность в создании платных участков дорог, мостов и путепроводов, с учетом наличия альтернативных маршрутов, путем привлечения средств банковских, страховых, других финансовых институтов, а также пользователей дорог. Но также объективно оно признавало, что соответствующая правовая и нормативная база в этом направлении для частных и платных дорог, по существу, отсутствовала. Между тем в первом долгосрочном документе страны «Государственная программа развития автодорожной отрасли Республики Казахстан на 2001-2005 годы» нет ни слова о потенциальных возможностях привлечения инвестиций частного сектора в строительство и ремонт автомобильных дорог [3]. Вопросы финансирования в государственной программе касались периода до обретения Казахстаном независимости и упраздненного в 1999 г. дорожного фонда. Основной упор в финансовом плане делался на государственный бюджет.

Как следует из контекста следующей отраслевой государственной программы на 2006-2012 гг., за 4 года работа по созданию нормативной среды для привлечения частных инвесторов, по-видимому, была отложена на более поздний период, поскольку одним из направлений привлечения инвестиций повторно было выделено формирование правовой основы для создания платных дорог [4]. Но это не помешало начать реализацию концессионного проекта в смежном секторе инфраструк­туры, со ссылкой на общие положения Гражданского кодекса, по строительству и эксплуатации же­лезной дороги «Станция Шар — Усть-Каменогорск».

Примечательно, что в этой программе учитывался мировой опыт в реализации проектов платных дорог, с оговоркой, что успешное создание и эксплуатация платных дорог могут быть осуществлены при наличии интенсивности движения порядка 10-15 тыс. автомобилей в сутки. На основе данной статистики в структуре индикативных планов программы выделены в самостоятельный показатель строительство и реконструкция участков автодорог республиканского значения с внедрением меха­низмов государственно-частного партнерства протяженностью 1281 км.

Буквально через 5 месяцев после предыдущего документа указом Главы государства утверждена Транспортная стратегия Республики Казахстан до 2015 г. [5]. В разделе Стратегии о финансовом обеспечении продекларировано, что финансирование реализации программ будет осуществляться за счет государственного бюджета и активного использования механизма государственно-частного партнерства. Вместе с тем наряду с государственным финансированием объектов транспортной ин­фраструктуры предусматривается привлечение институтов развития, других отечественных и между­народных финансовых организаций (ЕБРР, АБР, Всемирный Банк, ИБР и другие). Характерной осо­бенностью документа в части привлечения частных инвестиций отмечен более структурированный подход к системе взимания платы за проезд по автодороге. Учтены поощрение участия частного сек­тора в различных сферах транспортной отрасли, включая долгосрочные концессионные соглашения, при которых инфраструктура, в конечном счете, будет возвращаться государству, а также оговорка о возможных схемах частичного финансирования инфраструктуры государством. Тем не менее лока-ничных и последовательных схем взаимодействия государства и частного сектора, в том числе как они увязаны с национальным законодательством, в этом документе отражено не было, что вполне обоснованно, поскольку 2006 г. с принятием отраслевого Закона «О концессиях» становится отправ­ной точкой нового направления для Казахстана. В последующем заметна активизация работы по соз­данию институциональной среды.

Четыре года спустя эти два стратегических документа утратили силу в связи с принятием новой Программы по развитию транспортной инфраструктуры в Республике Казахстан на 2010-2014 гг. Сущность и подходы по сравнению с предыдущими документами практически не изменились, но программа заручилась политическим признанием прикладного характера. Так, программа подкрепле­на поручением Главы государства, озвученным в ежегодном Послании народу Казахстана от 6 фев­раля 2008 г., о строительстве «БАКАД» на основе концессионного механизма и работы по устройству системы взимания платы за проезд на участке «Астана — Щучинск» автомобильной дороги «Астана — Петропавловск»[6].

Вместе с тем с применением принципов среднесрочного планирования в системе государствен­ного аппарата стали внедряться стратегические и операционные планы, из которых можно просле­дить последовательность действий отраслевого государственного органа.

Так, если в стратегическом плане Министерства транспорта и коммуникаций на 2011-2015 гг. в февральской редакции 2011 г. новизной вновь отмечено внедрение механизмов государственно-частного партнерства с введением платности, а в частности, реализация реконструкции автодорог «Алматы-Капшагай», «Астана-Караганда», Большой Алматинской кольцевой автомобильной дороги на концессионной основе [7], то в декабрьской редакции того же года оставался только проект «БАКАД» [8].

В общем наглядный пример жизненного пути концессии возможно продемонстрировать исходя из судьбы проектов, предлагаемых к передаче в концессию на среднесрочный период с 2007-2014 гг. (см. табл. 1).

На первоначальном этапе, в период с 2007 по 2009 гг., в рамках концессии предлагалось реали­зовать 4 проекта. В срочном порядке были проведены подготовительные мероприятия проектов, и 26 декабря 2008 г. опубликованы объявления о проведении конкурсов. Вскрытие конкурсных заявок осуществлялось с июня по октябрь 2009 г. В результате по проектам «Астана-Караганда», «Алматы-Капшагай и «Алматы-Хоргос» было подано по две заявки на каждый проект. Однако ни одна из кон­курсных заявок не была признана лучшей. Во всех заявках были превышены запрашиваемые лимиты компенсации инвестиционных затрат (КИЗ) из государственного бюджета.

Перечень объектов, предлагаемых к передаче в концессию с 2007 по 2014 годы

В то же время в рамках конкурсных процедур по участку «Астана-Караганда» были одобрены рекомендации о разделении проекта на несколько участков меньшей протяженности и проведении, соответственно, нескольких конкурсов по выбору концессионеров для реализации концессионных проектов реконструкции (строительства) и эксплуатации указанных участков. Эти изменения отрази­лись в новом перечне концессионных проектов.

Конкурс по «БАКАД» также не состоялся ввиду того, что не было представлено ни одной заяв­ки. Основным камнем преткновения явился «земельный» вопрос, поскольку согласно конкурсной документации обязанность выкупа земельных участков предполагалось наложить на концессионера.

В целом за период с 2009 по 2011 гг. действительно была проведена колоссальная работа, подго­товлены 6 конкурсов по определению концессионеров, которые по разным причинам не состоялись. Основные причины отсутствия концессионеров — низкий трафик и риск инвесторов ввиду капитало­емкости казахстанских автодорожных проектов из-за большой протяженности и, значительных рас­ходов на их содержание.

Ситуация также усугубилась из-за последствий мирового финансового кризиса 2007 г., который уменьшил доступ к долгосрочному финансированию инвесторами. Дорогие займы вынуждали потен­циальных концессионеров завышать уровень государственной поддержки, предусмотренной кон­курсной документацией, увеличить ставки за проезд и уменьшить срок возврата вложенных инвести­ций. В свою очередь, немаловажную роль сыграло и несовершенство законодательства, регулирую­щего правовые основы государственно-частного партнерства.

Думаем, уместно с экономической стороны рассмотреть некоторые проекты более подробно, как на стадии проектно-изыскательских работ, так и с учетом финансовых моделей в период конкурсных процедур.

В таблице 2 приведены основные технико-технологические и финансовые показатели 4 проектов автодорожной отрасли, предполагаемых к реализации на основе концессионного механизма. Первич­ные данные взяты из технико-экономического обоснования этих проектов, прошедших государствен­ную и соответствующие ведомственные экспертизы.

Таблица 2

Основные технико-технологические и финансовые показатели проектов автодорожной отрасли, предлагаемых к реализации на основе концессии

Характерной особенностью вида предусмотренных работ является строительство либо реконст­рукция автомобильных дорог с монтажом информационной системы взимания платности. В сравне­нии с приведенными значениями зарубежного опыта средняя протяженность участков составляет 140 км, что входит в категорию «длинных проектов», на которые приходится 1/5 часть реализован­ных проектов дорожного строительства за последние 20 лет.

Среднегодовая среднесуточная интенсивность движения согласно моделям трафика варьируется от 7,5 до 36 тыс. автомобилей в сутки, что в сравнении со средними значениями интенсивности дви­жения составляет 22 %, при средней стоимости реализации 133,4 млрд тенге. Этот факт свидетельст­вует о первичных признаках низкой финансовой жизнеспособности проекта. Соответственно, стано­вится очевидным, что существующий подход не даст желаемых результатов и что проекты либо тре­буют 100 % государственных гарантий, либо не смогут привлечь долговое финансирование.

Следующим важным и, скорее всего, социальным вопросом является уровень платы за проезд. Сбор за легковые автомобили с НДС (тенге/км) в модели рассматривается от 8,8 тенге (0.06$), для грузовых — порядка 21 тенге (0,14$) за км. Для сравнения: в Аргентине проезд 1 км платной дороги обойдется в среднем 8,98 тенге, 9,73 тенге — в Чили и 17,96 тенге — в Российской Федерации (см. табл.3).

Международный сравнительный анализ платы за проезд

При анализе нереализованных концессионных проектов заслуживает особого внимания соотно­шение инвестиционных и эксплуатационных затрат в период концессионного соглашения (30 лет). Данное соотношение согласно ТЭО варьируется от 38 до 94 %. Вместе с тем в принятых методиках расчета эксплуатационные расходы искусственно занижены в диапазоне от 17 до 53 %. К примеру, в проекте «Астана-Караганда» расчетные операционные расходы составили 38,7 %, тогда как при ав­торском расчете, с учетом дисконтирования, данные затраты составили 92 %. Естественно, финансо­вые модели проекта при учете таковой разницы существенно утяжеляются для концессионера. А в случае учета того, что существующая модель законодательства Казахстана может поддерживать КИЗ (капитальные расходы) только на основании контрактов «строю-передаю-управляю», но не может поддерживать эксплуатационные платежи (операционные расходы) после передачи активов государ­ству, закономерно отсутствие инвестиционной активности в данном секторе инвестиционного поля механизмов.

Соответственно, внутренняя норма прибыли концессионера, которая варьируется от 8,5 до 14,6 процента, должна уменьшиться на аналогичный уровень заниженных операционных расходов. Кроме того, в рамках зарубежного опыта к проектам первичной инфраструктуры ожидаемая внутренняя норма доходности должна быть не ниже пороговой отметки 15 %. Соответственно, этот факт опять снижает вероятность привлечения адекватных инвесторов.

На жизнеспособность концессионного проекта существенное влияние оказывает уровень госу­дарственной поддержки, объем которой не должен превышать определенного объема капитальных затрат концессионера («компенсация инвестиционных затрат»). Согласно ТЭО «БАКАД» средний объем государственной поддержки определен на уровне 87 %, вместе с тем согласно финансовой мо­дели IFC World Bank уровень государственной поддержки не соответствует финансовой привлека­тельности проекта. Группой предложен уровень государственной поддержки в объеме 183 %. Однако данное соотношение, скорее всего, сузится.

Данные международного сравнительного анализа свидетельствуют о том, что стоимость оказа­ния услуги по проезду по платным автодорогам на достаточно высоком уровне на 30-40 % выше за­рубежных аналогов. Это обстоятельство накладывает дополнительную социальную нагрузку на поль­зователей дорог и в целом на финансовую устойчивость дорожных проектов.

Еще одним значимым показателем заинтересованности для инвесторов является «период оку­паемости инвестиций для концессионера». В рассматриваемых концессионных предложениях этот период составляет от 15 до 18 лет. Данное утверждение предполагает горизонт долгосрочного плани­рования — свыше 7, что значительно дальше горизонта технологической видимости от настоящего. Это предположение налагает дополнительные трудности в прогнозировании доходов и других инве­стиционных рисков. Соответственно, этот показатель аналогичным образом отрицательно сказывает­ся на мотивации потенциальных инвесторов.

Предположения вполне адекватно отражаются в концессионной модели «Алматы-Хоргос», вы­двинутой потенциальным поставщиком «Импреджило» (Италия) (табл. 4). Согласно концессионной модели потенциального поставщика затребованная сумма операционных расходов на 48 % превысила объем государственной поддержки, предусмотренной законодательством по состоянию на 2009 г.

Таблица 4

На концессионной основе, согласно финансовой модели «Impregilo S.p.A.»

Таким образом, на основе анализа финансовых показателей проектов, предполагаемых к реали­зации за счет механизма государственно-частного партнерства в период с 2008 по 2012 гг., объектив­ны выводы, что данные проекты изначально не были финансово жизнеспособными и коммерчески мотивационными для инвесторов. Предпосылки этого заложены в несовершенстве нормативно-правовой среды регулирования ряда концептуальных вопросов государственно-частного партнерства.

Однако вполне очевидно, что реализация заявленных проектов строительства и реконструкции политически очень сильно мотивирована, ввиду чего символично, что часть проектов второго переч­ня дорог, рекомендованных к реализации за счет концессионного механизма, вошла в мегапроект «Западная Европа-Западный Китай». Это участки «Алматы-Хоргос» и «Алматы-Ташкент», которые будут реализованы до конца 2015 г., а часть войдет в проект «Центр-Юг», реализуемый за счет средств фонда «Национального благосостояния» в рамках подготовительных мероприятий выставки ЕХРО-2017 г. Это проекты «Алматы — Капшагай» и «Астана — Караганда».

Также было принято решение о внедрении платежной системы и эксплуатации участка «Астана — Щучинск» автодороги «Астана — Петропавловск, через город Кокшетау», за счет республикан­ского бюджета, что было успешно реализовано и передано в управление единому национальному оператору платных автодорог — АО «КазАвтоЖол» в 2013 г. И единственным из этого списка, не реализованным в настоящее время проектом государственно-частного партнерства является «БАКАД». Чувствуется, что государство на основе уроков прошлого основательно и предусмотри­тельно пересматривает свои позиции в совершенствовании нормативно-правовой среды для успеш­ной реализации БАКАД. Подготовительная часть проекта и конкурсной документации передана в ведение международной финансовой корпорации (IFC). В 2014 г. по планам Министерства транспор­та и коммуникаций Республике Казахстан предполагается приступить к активной фазе реализации проекта.

В общем виде обзор финансовых механизмов, применяемых в дорожном секторе Республики Казахстан, свидетельствует об ограничениях использования альтернативных бюджету расходов на развитие, ремонт и содержание автодорог. Несмотря на попытки государства выйти из сложившегося положения, очевидно, что в нормативно-правовой и институциональной среде присутствуют естест­венные трудности реализации этого потенциала.

 

Список литературы

  1.  Абиесов Ж. Успех ГЧП в Казахстане зависит от политической воли руководителей регионов. Электронный ресурс: kursiv.kz/news/details/deistvujushie-lica-weekly/
  2. Постановление Правительства Республики Казахстан от 29 мая 2001 г. N 726 «О Концепции развития автодорожной отрасли Республики Казахстан на 2001-2008 годы», Утратил силу // [ЭР]. Режим доступа: online.zakon.kz
  3. Указ Президента Республики Казахстан от 18 июня 2009 г. № 829 «Об утверждении Государственной программы развития автодорожной отрасли Республики Казахстан на 2001-2005 годы», Утратил силу // [ЭР]. Режим доступа: online.zakon.kz
  4. Постановление Правительства Республики Казахстан от 9 декабря 2005 г. N 1227 «Об утверждении Программы раз­вития автодорожной отрасли Республики Казахстан на 2006-2012 годы». Утратило силу // [ЭР]. Режим доступа: online.zakon.kz
  5. Указ Президента Республики Казахстан от 11 апреля 2006 г. N 86 «О Транспортной стратегии Республики Казахстан до 2015 года». Утратил силу // [ЭР]. Режим доступа: online.zakon.kz
  6. Постановление Правительства Республики Казахстан от 30 сентября 2010 г. № 1006 «Об утверждении Программы по развитию транспортной инфраструктуры в Республике Казахстан на 2010-2014 годы» // [ЭР]. Режим доступа: online.zakon.kz
  7. Постановление Правительства Республики Казахстан от 29 декабря 2011 г. № 1649 «О внесении изменения в поста­новление Правительства Республики Казахстан от 11 февраля 2011 года № 129 «О Стратегическом плане Министерства транспорта и коммуникаций Республики Казахстан на 2011-2015 годы» // [ЭР]. Режим доступа: online.zakon.kz
  8. Постановление Правительства Республики Казахстан от 11 февраля 2011 г. № 129 «О Стратегическом плане Мини­стерства транспорта и коммуникаций Республики Казахстан на 2011-2015 годы» // [ЭР]. Режим доступа: online.zakon.kz
  9. Постановление Правительства Республики Казахстан от 28 ноября 2006 г. N 1127 «Об утверждении перечня объек­тов, предлагаемых к передаче в концессию на среднесрочный период (на 2007-2009 годы)» // [ЭР]. Режим доступа: online.zakon.kz
  10. Постановление Правительства Республики Казахстан от 29 декабря 2009 г. № 2242 «Об утверждении перечня объек­тов, предлагаемых к передаче в концессию на среднесрочный период (на 2010-2012 годы)» // [ЭР]. Режим доступа: online.zakon.kz
  11. Постановление Правительства Республики Казахстан от 5 марта 2012 г. № 289 «Об утверждении перечня объектов, предлагаемых к передаче в концессию на среднесрочный период (на 2012-2014 годы)» // [ЭР]. Режим доступа: online.zakon.kz
  12. Технико-экономическое обоснование на реконструкцию автомобильной дороги «Граница Российской Федерации (на Екатеринбург) — Алматы», на участке 1003 км — 1220 км «Караганда — Астана» под I-ю категорию, корректировка. — Астана, 2008.
  13. Технико-экономическое обоснование реконструкции участка «Алматы — Хоргос» автомобильной дороги «Граница Республики Узбекистан (на Ташкент) — Шымкент — Тараз — Алматы — Хоргос». Доработка. — Астана. 2008.
  14. Технико-экономическое обоснование строительства (реконструкции) участка «Алматы-Капшагай» автомобильной дороги «Алматы — Усть-Каменогорск». — Астана, 2008.
  15. Финансовая модель International Finance Corporation. — Астана, 2013, Сент.
  16. Технико-экономическое обоснование «Большой Алматинской кольцевой дороги». — Алматы, 2006.
Фамилия автора: Е.К.Абил, Д.А.Аспанбетов
Год: 2014
Город: Караганда
Категория: Экономика
Яндекс.Метрика