Государственно-частное партнерство - институциональный и деловой альянс государства и бизнеса

Одним из условий нормального функциони­рования рыночной экономики является конструк­тивное взаимодействие государства и бизнеса. Характер этого взаимодействия, методы и кон­кретные формы могут существенно различать­ся в зависимости от зрелости и национальных особенностей рыночных отношений. При этом государство никогда не свободно от выполнения своих социальных функций, связанных с обще­национальными интересами, а частный бизнес, в свою очередь, всегда остается источником и дви­гателем развития и увеличения общественного богатства.

В последние десятилетия в экономике ряда не только развитых, но и развивающихся стран формируется абсолютно новое особенное каче­ство как взаимодействия бизнеса и власти, вы­ходящее за рамки хорошо известных дирижизма и патернализма со стороны государства, так и простого использования властными структура­ми возможностей бизнеса для реализации обще­ственно значимых целей. Такое взаимодействие получило название «партнерство», которое, в отличие от традиционных отношений, создает свои базовые модели финансирования, отноше­ний собственности и методов управления.

Основными предпосылками появления этого нового института является целый ряд причин, среди которых:

  •  дефицит бюджетных средств на развитие ряда социально значимых сфер экономики;
  •  отсутствие возможности повышения нало­гов для пополнения бюджетов;
  •  ограничения для использования государ­ственных заимствований в целях увеличения до­ходов бюджетов;
  •  недовольство населения качеством предо­ставления государственных услуг.

Эта особая форма партнерства обозначает­ся обычно термином «государственно-частное партнерство», который является устоявшимся переводом с английского языка «Public-Private Partnership (PPP)». При этом слово «public - го­сударство» подразумевает более широкое поня­тие и выступает обобщающим субъектом обще­ственной власти, включающей в себя все уровни управления: национальный, региональный и му­ниципальный. Надо полагать также, что понятие «государство» в данном случае может иметь в виду образовательные, культурные, медицин­ские и другие государственные учреждения об­щественного сектора.

На современном этапе, приступая к реали­зации такой институциональной формы эко­номических отношений, каковой является государственно-частное партнерство, Казах­стан делает шаг к цивилизованным социально-рыночным отношениям. При этом следует от­метить, что государственно-частное партнерство не является каким-то заново открываемым эко­номическим механизмом, (в 20-годы прошлого столетия, в период НЭПа имела широкое распро­странение такая форма партнерства, как концес­сия). В более чем 100 странах мира в настоящее время применяются разнообразные механизмы государственно-частного партнерства - от реа­лизации различных совместных контрактов и проектов до создания совместных предприятий и интегрированных корпораций.

Однако в казахстанской трактовке пути раз­вития государственно-частного партнерства зна­чительно отличаются от западных. В Казахстане, как правило, реализуется следующая схема: сна­чала у бизнеса появляются какие-то идеи, затем государство создает инфраструктуру и только после этого реализуется крупный инвестици­онный проект. На западе в программах Public-Private Partnership основную роль играют планы государства, которое привлекает инвестиции для создания инфраструктуры и реализации проек­та.

В контексте государственного строительства отношения с бизнесом приобретают стратеги­ческое значение. Именно государство должно определить, какими станут эти взаимоотноше­ния и, вообще, станут ли они партнерскими. Представляется, что сегодня бизнес в гораздо большей степени готов к переходу на партнер­ские отношения с государством, чем несколько лет тому назад. Важное условие перехода к та­ким отношениям - не только зрелость потенци­ального партнера, но и изменение парадигмы его восприятия как исключительно ценного обще­ственного института рыночной экономики и ста­бильной демократии.

Термин «Государственно-частное партнер­ство» можно рассматривать как в широком, так и в узком смыслах.

Во-первых - это различные формы взаимо­действия государства и бизнеса в достижении общих целей социально-экономического разви­тия, например совместная работа по совершен­ствованию бизнес-климата и улучшению инве­стиционного имиджа страны.

Во-вторых - «институционально-организа­ционный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых про­ектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР, вплоть до сферы услуг» [1].

К наиболее характерным чертам государст­венно-частного партнерства относятся следую­щие:

  • стороны партнерства должны быть пред­ставлены как государственным, так и частным сектором экономики;
  • взаимоотношения сторон государствен­но-частного партнерства должны быть зафик­сированы в официальных решениях, проектах, программах и т. д.;
  • взаимоотношения сторон государствен­но-частного партнерства должны носить пар­тнерский, то есть равнообязательный характер;
  • стороны государственно-частного пар­тнерства должны иметь общие и четко опреде­ленные цели;
  • стороны государственно-частного пар­тнерства должны объединить свои вклады для достижения общих целей;
  • стороны государственно-частного пар­тнерства должны распределять между собой расходы и риски в зависимости от полученных результатов.

В настоящее время в Казахстане сложилась благоприятная обстановка для реализации на практике принципа государственно-частного партнерства, для чего государству нужно опре­делить приоритетные направления для возмож­ного совместного инвестирования и механизмы его осуществления.

Следует при этом подчеркнуть, что главные инструменты государственно-частного партнер­ства в стране в целом определены и сформиро­ваны. Основными организационными инстру­ментами такого рода партнерства в настоящее время являются: институты развития, создан­ные при фонде «Самрук-Казына», социально-предпринимательские корпорации, специальные экономические зоны, технопарки и др. И это да­леко не полный перечень организационных ин­струментов партнерства государства и бизнеса.

В основе функционирования институтов государственно-частного партнерства должны лежать следующие подходы:

  • государственные инвестиции должны на­правляться не туда, где существует возможность получения моментальной прибыли, а в сферу «проблемных зон». Отсюда следует задача госу­дарства - не искать доходные сферы, а исправ­лять негативные ситуации;
  • государственная поддержка должна быть ориентированной, прозрачной и, как правило, временной. Государство должно покидать за­нимаемый сегмент рынка, как только проблема будет решена. Пример - ипотека в США, где го­сударственные жилищные агентства выступили инициаторами создания отрасли, которая в даль­нейшем была передана частным компаниям [2].

Данные подходы к реализации отношений ГЧП особенно важны в связи с возможностью су­ществования потенциальных опасностей данного сотрудничества, которые обусловлены следую­щими факторами: проблемами коррупции; низ­кой степенью доверия общества к государствен­ным институтам; сильным влиянием политики на экономические решения (не всегда позитивным); низким уровнем ответственности и контроля со стороны государственного аппарата.

В настоящее время Казахстан вступил в фазу экономического подъема, однако этот подъем, сдерживаемый ограниченностью государствен­ных ресурсов, в то же время не может быть обеспечен только их возможностями и поэтому требует решения проблем реального и добросо­вестного взаимодействия с бизнесом.

Однако реализовать стратегию развития ме­шает несовпадение векторов интересов бизнеса и власти. Власть сегодня ориентирована в основ­ном на одну функцию - фискальную, а интерес бизнеса - поиск различного рода преференций, мер по снижению налогов и лоббирование госу­дарственной поддержки для своих производств. Партнерство государства и бизнеса призвано ре­шать задачи административно-хозяйственного и макроэкономического уровня и обрести реаль­ные рычаги взаимодействия с частным капита­лом.

У бизнеса есть определенный интерес к го­сударственным (или частично государственным) объектам, а также к развитию необходимой ин­фраструктуры. Бизнес заинтересован в партнер­стве с властью с целью создания нормальных условий для своей деятельности, развития инсти­тутов цивилизованного общества и экономики.

Независимо от категориального определения государственно-частного партнерства можно сделать следующие выводы:

  1. партнерство является средством достижения цели, а не самой целью;
  2. партнерство предполагает взаимный обмен ресурсами и разделение ответственности, при этом под ресурсами понимаются не только материальные или денежные средства - в это понятие входят также и интеллектуальные ресурсы и общая ответственность за их использование;
  3. партнеры должны быть готовы отказаться от определенной доли контроля за ситуацией;
  4. необходима достаточная степень взаимного уважения и доверия между партнерами, чтобы они обеспечивали существенную общ­ность целей (однако полное единство целей не обязательно).

Создание партнерства государства и частно­го бизнеса может оказаться ключевым момен­том для обеспечения благоприятных условий для решения сложных проблем в различных сферах, что требует принятия соответствующих нормативных актов, создания целой отрасли за­конодательства, регулирующего деятельность непосредственно государственно-частного пар­тнерства.

Проблема государственно-частного партнер­ства приобретает все большую актуальность. Государство, ограниченное в финансовых и ма­териальных ресурсах, стремится привлечь част­ный капитал, при этом государство преследует и более глобальную цель - укрепить «рычаги власти», особенно учитывая, что она практиче­ски утратила реальные рычаги влияния на хо­зяйственный механизм страны. А рынок сам по себе, как и частный капитал, решить жизненно важные проблемы, как оказалось, не может в связи с тем, что его интересуют в основном соб­ственные выгоды, что вполне логично.

Анализ характерных черт партнерства не­обходимо дополнить следующими соображе­ниями. Наибольшие перспективы имеются на региональном уровне отношений власти и биз­неса. Более тесные отношения, хорошее знание партнеров, большая открытость делают инсти­тут регионального государственно-частного партнерства весьма перспективным. Однако при этом не должны допускаться случаи коррупци­онных торгов местных лидеров с бизнесом. Как правило, в этом случае стратегические альянсы региональных властей с бизнес-структурами яв­ляются неустойчивыми и могут дестабилизиро­вать экономическую ситуацию в регионах.

Качество государственно-частного партнер­ства во многом зависит не только от условий реализации этого механизма, но и от способно­сти сторон обеспечить эффективные договорные отношения. «Хороший договор - это модель от­ношений с партнером». Это - важная концепция, так как каждый вид партнерства не может рабо­тать по типовым формам договоров, а должен реализовывать свои конкретные задачи.

Традиционно деловой оборот чрезвычайно сложен и неустойчив. Так, неустойка прописы­вается в договорах зачастую формально, одна­ко о ней вспоминают, когда наступают форс-мажорные обстоятельства, ведущие к разрыву партнерств, вплоть до суда. Нечеткость опре­деления «неустойки» зачастую оборачивается большими трудностями в отношениях партне­ров. Особенно часто неустойка используется при задержках сроков платежей, недопоставке про­дукции, нарушении раздела доходов и т.д.

С развитием государственно-частного пар­тнерства возникла необходимость создавать «до­говорную технологию» [3]. Ниже приводится общая схема основных элементов договоров и их особенности (см. табл. 1).

Наиболее сложной проблемой является регла­ментация процедур разрешения споров, для чего необходимо представлять возможность областей конфликтных отношений. В этой связи на ста­дии подготовки договора необходимо проводить проверку его качества (терминология, орфогра­фические ошибки, подписи, сроки действия, размеры неустойки и др.). Очень важно выявить потенциальные скрытые конфликты, а главное -предусмотреть различные сценарии развития от­ношения партнерств.

Проблема договора в государственно-частном партнерстве усложняется тем, что одним из пар­тнеров выступает государство. И это нельзя не­дооценивать, так как возможно заключение до­говоров с неравными условиями для партнеров, что, естественно, подрывает основную идею партнерства. В этом аспекте необходимо учиты­вать и возможность коррупционных воздействий на качество договоров, и поэтому, по возможно­сти, целесообразно анализировать партнерские договоры на различие коррупционных элемен­тов (завышение/занижение цены, подмена мате­риалов, особенности оплаты, оценка результатов и др.) [4].

Одним из аспектов государственно-частного партнерства являются бюджет и контрактная система, которые реализуют единство и взаи­мосвязь хозяйственных механизмов власти и бизнеса. Именно на эти два мощных и всеобъ­емлющих механизма опирается государственное хозяйствование промышленно развитых стран. При этом бюджет выступает инструментом, ра­ботающим в планово-программном принципе для нужд государственного хозяйствования, для аккумулирования, централизации и перераспре­деления государственных финансов, направляе­мых в национальную экономику.

Контрактная система служит инструментом реализации финансовых и материальных средств государства, организационно-управленческим инструментом государственного хозяйствования. Государственные финансовые и материальные ресурсы направляются во все сферы националь­ной экономики для создания товаров и услуг. 

Основные элементы договоров и их особенности

Как показывает анализ практики, ГЧП наибо­лее целесообразно использовать в качестве одной из форм осуществления крупных, капиталоем­ких проектов в промышленности, энергетике, на транспорте, одним словом - везде, где требуется создание не только производственной базы, но и серьезные вложения в инфраструктуру, разли­чающиеся крайне длительными сроками окупае­мости. Важнейшие объекты инфраструктуры, такие, как взлетно-посадочные полосы аэропор­тов, железнодорожные магистрали, автодороги, объекты энергетики и т.п., находятся и должны находиться в государственной собственности. Следовательно, они должны и финансироваться из государственных источников. В то же время при реализации крупных инвестиционных про­ектов, как правило, создание инфраструктуры по темпам ввода объектов в эксплуатацию отстает от создания объектов основного производства. Для устранения данных противоречий необхо­дима координация усилий бизнес-структур и государственных предприятий, участвующих в реализации проекта, с соблюдением обоюдных интересов. Помочь соблюсти баланс интересов может именно тесное сотрудничество заинтере­сованных сторон, осуществляемое в самых раз­личных формах, в том числе и в форме ГЧП.

Распространение этой современной формы взаимодействия власти и бизнеса сдерживается рядом факторов и условий, которые не позво­ляют активизировать процесс развития сферы государственно-частного партнерства. К важ­нейшим из них можно отнести:

  • отсутствие атмосферы доверия в данной системе партнерства, которое имеет взаимный характер и возникло в результате реализации не­достаточно проработанных ранее проектов;
  • отсутствие в стране достаточного опыта в осуществлении эффективного взаимодействия между государственными и частными органи­зациями также является существенным препят­ствием;
  • необходимо более тщательное изучение опыта зарубежных стран, реализующих на прак­тике модели такого рода партнерства;
  • узкая сфера применения Закона РК «О кон­цессиях», принятого в 2006 году (Постановлени­ем Правительства был сужен предмет регулиро­вания);
  • действующий закон о государствен­ных закупках не учитывает специфики госу­дарственно-частного партнерства и не содер­жит всех механизмов реализации проектов государственно-частного партнерства. Данный закон не позволяет выбрать победителем пар­тнерство в качестве наиболее приемлемой моде­ли для участия бизнеса;
  • сдерживающим фактором является несо­вершенство законодательства. Налоговый ко­декс РК является примером фрагментарного и несистемного решения вопроса предоставле­ния соответствующих льгот производственным, научно-производственным, инновационным и другим организациям. Отсутствие специальных налоговых льгот для организаций, вовлеченных в реализацию партнерских проектов на внутрен­нем и внешнем рынках, не позволяет использо­вать в полной мере потенциал государственно-частного партнерства.

Основные риски государственно-частного партнерства исходят от государства, которое, во-первых, не полностью обеспечило этот ин­ститут эффективной законодательной базой; во-вторых, не всегда выполняет свои обязательства; в-третьих, всегда велика возможность корруп­ционного влияния (со стороны чиновников) на реализацию проектов совместного партнерства; в-четвертых, инвесторы не всегда положительно реагируют на присутствие государства в составе собственников.

По данным Всемирного банка, более 50% проектов ГЧП при своем осуществлении сталки­ваются с системными проблемами. Естественно, для каждой страны набор таких проблем специ­фичен. В нашей стране они связаны, во-первых, с отсутствием определения в законодательстве ГЧП как объекта государственного регулирова­ния. Во-вторых, с неэффективным использова­нием государственной собственности частными операторами и нерациональным расходованием бюджетных средств. В-третьих, со сложностью урегулирования прав на объекты интеллектуаль­ной собственности, созданные с использованием бюджетных средств, прежде всего при владении, использовании и распоряжении результатами НИОКР. Имеет место и «барьер некомпетентно­сти», слабой информированности участников о возможных моделях партнерских отношений и способах их оптимизации.

Эти обстоятельства ведут к реализации практики, связанной с отношением бизнеса к государству и находящей воплощение даже в совместных проектах, когда действует принцип «не мешай», что, безусловно, снижает эффект действия института государственно-частного партнерства. Анализ казахстанской практики по­зволяет сделать вывод о том, что пока экономика страны не полностью готова к полномасштабно­му, разноформатному использованию института государственно-частного партнерства в различ­ных сферах хозяйственной деятельности.

Государство должно гибко использовать пра­вовую базу для становления сетевых моделей интеграций капитала на основе интереса всех субъектов: от отдельных предприятий до ме­жотраслевых и межрегиональных ассоциаций. Учитывая общий интерес, государство способно противодействовать возникновению монополий, наносящих ущерб механизмам здоровой конку­ренции. Антимонопольная функция государства становится особенно важной в свете последних тенденций в мировой экономике. Однако госу­дарство теряет возможность стать гарантом со­циальной справедливости и безопасности, когда ему не удается уравновесить положительные тенденции развития общества, его частных ини­циатив и практику реализации функций власти, ее аппарата. В настоящих условиях на смену тра­диционной конкуренции приходят долгосрочные контракты между участниками группового биз­неса. Они заинтересованы друг в друге и уста­навливают партнерские отношения на долгий срок. Это же должно касаться и отношений вла­сти и бизнеса.

Следует иметь в виду, что политика государ­ства может создавать необходимую среду для смешанных инвестиций частного и государствен­ного капитала в обновление технического парка всего хозяйственного механизма. Сегодня в силу слабости государственных институтов продол­жается тенденция поверхностного использова­ния понятия «свободного рынка», переоценка некоторых постулатов теории рынка и возмож­ностей частного капитала в плане изменения социально-экономического положения в стране.

Именно поэтому современное государство, не подавляя рыночных тенденций, должно вы­ступить в качестве сильного института, заботя­щегося о развитии жизнеобеспечивающих сфер экономики и о социальном прогрессе. Здоровое и сильное государство и общество представляют собой единую сеть тесного переплетения сме­шанного капитала, который интенсивно пере­мещается по линиям обмена между разными субъектами собственности и труда как государ­ственными, так и частными.

 

Литература

  1. Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство в России: проблемы становления // Отечественные записки. - 2004. - №6. - С. 33.
  2. Суранов С. Инвестиционное партнерство // Экономика и жизнь. - 2006. - № 49. - С. 56.
  3. Авдыев М.А. Искусство договоров и со­глашений // ЭКО. - 2003. - № 10. - С. 115.
  4. Мочальников В.Н. Государство и бизнес станут партнерами // ЭКО. - 2007. - № 3. - С. 47. 
Фамилия автора: М.Т. Матаев
Год: 2012
Город: Алматы
Категория: Экономика
Яндекс.Метрика