Нормативно-правовое регулирование финансирования дорожного хозяйства Кыргызской Республики и их воспроизводство

С приобретением независимости в 1991 г. Кыргызстан взял курс на построение демократического государства с социально-ориентированной рыночной экономики. Однако при этом страна столкнулась с рядом экономических трудностей. Прежде всего, это разрыв экономических и торговых связей, спад производства. Главная же причина - финансовая: огромный дефицит госбюдже­та, отсутствие долгосрочного кредитования и средств предпри­ятий. Эти явления оказали влияния на систему финансирования автомобильных дорог.

Сложившаяся за последние годы система финансирования ав­томобильных дорог не позволяет обеспечить выполнение постав­ленных перед дорожным хозяйством задач, поддерживать работо­способность автомобильных дорог на необходимом уровне.

Необходимость совершенствования системы финансирования вызвана рядом причин, одной из которых является то, что расходы, связанные с эксплуатацией транспортных средств, быстро возрас­тают из-за несоответствующего содержания и ремонта автомобиль­ных дорог. Воспроизводство автомобильных дорог играет большую роль в социально-экономическом развитии страны. Отечественная и международная практика показывает, что улучшение воспроиз­водство автомобильных дорог требует постоянного совершенство­вания системы технического регулирования, модернизации норма­тивно-технической и методической базы дорожного хозяйства.

Недофинансирование и соответственно ненадлежащий ре­монт приводят действующие сети дорог к ухудшению их состо­яния. Вместе с тем, такое положение с воспроизводством автомо­бильных дорог не обеспечивает заданные темпы и прогнозы со­циально-экономического развития Кыргызской Республики. Такая ситуация требует реализации системы организационных и эконо­мических задач:

1. формирование устойчивых целевых источников финанси­рования дорожного хозяйства;
2. повышение эффективности использования денежных средств в дорожном хозяйстве;
3. создание системы управления качеством проектных и строительных работ;
4. повышение эффективности использования имущества и повышение кадрового потенциала дорожного хозяйства;
5. улучшение нормативно-правового обеспечения этих про­цессов.

Одним из необходимых условий реализации данных задач для эффективного решения вопросов эксплуатации и строительства автомобильных дорог является совершенствование законодатель­ной и нормативно-правовой базы функционирования дорожного хозяйства.

Состояние нормативно-правовой базы в любой отрасли игра­ет важную роль в функционировании деятельности дорожного хозяйства. Дорожное хозяйство Кыргызской Республики распо­лагает обширной базой действующих руководящих, нормативно-технических и методических документов, а также международных договоров. Соответствие требованиям законодательных актов в дорожном хозяйстве гарантирует отсутствие ошибок при работе и, соответственно, юридическую защищенность при спорах и раз­ногласиях с другими юридическими и физическими лицами.

Вместе с тем, воздействие на нормативно-правовую базу, яв­ляющейся составной частью системы управление дорожного хо­зяйства можно изменить систему дорожного хозяйства в целом и в частности, систему финансирования автомобильных дорог, пол­номочия и функции органов управления и деятельность дорожных организаций.

Нормативно-правовое регулирование дорожного хозяйства обеспечивается с помощью следующих нормативно-правовых ак­тов правительства и органов местного самоуправления, которые требуют дополнений и изменений: Закон «Об автомобильных до­рогах КР» от 2 июня 1998 года № 72 (В редакции Закона КР от 16 мая 2008 года N 89), Закон о Республиканском бюджете КР на 2013 год и прогнозе на 2014-2015 годы, Закон «О дорожном фон­де» от 1 июня 1998 года N 71 (в редакции 17 октября 2008 года N 231), Земельный кодекс КР от 2 июня 1999 г. №45 (в редакции от 15 ноября 2013 г. №201), Закон КР «Об основных принципах бюджетного права в КР» от 11 июня 1998 г. №78 (в редакции от 17 февраля 2011 г. №1), специальные технические регламенты и др. нормативно-правовые акты отрасли.

В законе «Об автомобильных дорогах КР» принятый 1998 году, рассматриваются общие положение о дорожном хозяйстве, в частности об автомобильных дорогах: определены основные по­нятия и сферы его действия, сформулированы основные цели, на­правленные на обеспечение функционирования сети автомобиль­ных дорог, использование дорог в интересах их пользователей, обеспечение их развития, сохранности и улучшение состояния, содействие внедрению эффективных технологий и стандартов ./1/ Необходимо отметить, что цели, касающиеся развития, улучше­ния состояния и обеспечения сохранности дорог являются наибо­лее важными для пользователей.

Современная редакция Закона «Об автомобильных дорогах» Кыргызской Республики не обеспечивает качественное регулиро­вание процесса воспроизводства автомобильных дорог и недоста­точно регламентирует потребности управления дорожным хозяй­ством. В этом законе не решены такие вопросы, как:

• обеспечение финансирования дорожного хозяйства;
• обеспечение реального участия в управлении дорожным хозяйством пользователей дорог, наиболее заинтересованных в улучшении состояния дорог;
• обеспечение конкретной ответственности руководителей дорожного хозяйства за состояние автомобильных дорог и дорож­ной сети и т.д.

Современная сеть автомобильных дорог нашей страны яв­ляется недостаточной и ее состояние почти на 70% не отвечают нормативным требованиям и нуждается в ремонте. В связи с этим, вполне обоснованно можно говорить о реальной необходимости конкретизации данных целей и в Законе должно быть четко указа­но. По нашему мнению необходимо предложить за счет уточнения некоторых статей Закона, таких как статьи 32 «о недопущении ро­ста недоремонта дорог и поддержании его на уровне, не превыша­ющем 30%». Данное уточнение позволит создание необходимых технических, правовых и экономических условий для пользовате­лей дорог, что впоследствии предотвратит разрушение сети авто­дорог, создаст условия для соединения всех населенных пунктов страны с сетью общего пользования по автомобильным дорогам с твердым покрытием.

Так в статье 12 «Право собственности на автомобильные до­роги», посвященной вопросам собственности, определено, что автомобильные дороги общего пользования являются основны­ми путями сообщения в республике и находятся в собственности государства, а ведомственные дороги находятся в собственности предприятий и организаций, частные автомобильные дороги явля­ются собственностью юридического и физического лица, а также улицы городов и населенных пунктов находятся в ведении соот­ветствующих местных органов государственной власти и являют­ся их собственностью. Но нигде не затронута специфика передачи дорог из одной формы собственности в другую, что позволяет го­ворить о нерешенности этого вопроса.

К примеру, в Законодательстве Германии указано, что переда­ющая сторона при передаче автодороги из одной формы собствен­ности в другую, обязательна должна выполнить указанные норма­тивными документами дорожные работы, после чего передающей стороной гарантируется соблюдение всех предусмотренных норм по дорогам и соответствие технических нормативам данной дороги.

Земельный кодекс КР от 2 июня 1999 г. №45 (в редакции от 15 ноября 2013 г. №201) регулирует земельные отношения в Кыр­гызской Республике, основания возникновения, порядок осущест­вления и прекращения прав на землю и их регистрацию, а также направлен на создание земельно-рыночных отношений в усло­виях государственной, муниципальной и частной собственности на землю и рационального использования земли и ее охраны./б/. Также следует отметить, что опыт развитых стран и опыт РФ по­казывает о необходимости внесения изменений и дополнений в Земельный кодекс КР от 2 июня 1999 г. №45 (в редакции от 15 ноября 2013 г. №201), в которой указано, что за счет привлечения частных инвесторов должно быть обеспечено возможности полу­чения дополнительных доходов бюджета за счет использования земель автомобильных дорог, придорожных полос для развития дорожного сервиса, рекламы, а также взимания сборов с владель­цев иностранных транспортных средств. Недостаточная разра­ботанность государственной политики по вопросам земельного фонда, его формирования и использования, которые содержат ре­шение задач по приобретению, резервированию и отводу земель для строительства дорог в перспективе, объединяемых в целевой земельный фонд обусловливают внесение изменений в данный За­кон. В этой связи считаем необходимым принятие Закона «О ре­зервировании земель для строительства автомобильных дорог», так как в последующем на выкуп земель из частной собственности уходят огромные деньги.

Проект Закона о платных автомобильных дорогах и концесси­ях в дорожном хозяйстве КР, целью которого является ускорение развития автомобильных дорог, улучшение условий и усиление безопасности дорожного движения, привлечение инвестиций в дорожное хозяйство регулирует гражданско-правовые и админи­стративно-правовые отношения, возникающие при строительстве, реконструкции и эксплуатации платных автомобильных дорог в КР. Закон определяет правовые основы создания платных авто­мобильных дорог, устанавливает порядок организации строитель­ства новых и перевода существующих автомобильных дорог на платную основу, порядок взимания сборов за проезд транспорт­ных средств по платным автомобильным дорогам на территории КР. Принятие этого Закона в силу определил бы цели создания и виды платных автомобильных дорог, компетенцию органов государственной власти, требования по финансированию, про­ектированию, строительству и эксплуатацию платных автомо­бильных дорог, отвод земель для строительства дорог, порядок и существенные условия договоров о платной эксплуатации дорог, а также организации, имеющие право осуществлять платную экс­плуатацию дорог, и порядок установления такой платы. Принятие данного закона будет способствовать сохранению существующей опорной сети автомобильных дорог, улучшить их состояния и обе­спечить финансирование мероприятий улучшению технического состояния автомобильных дорог.

Закон КР «Об основных принципах бюджетного права в КР» от 11 июня 1998 г. №78 регулирует взаимоотношения между ре­спубликанским бюджетом и местными бюджетами.

Закон о местном самоуправлении меняет отношения собствен­ности в сфере транспортной инфраструктуры. Его реализация тре­бует создать двухуровневую систему управления автомобильных дорог и соответствующим образом реформировать систему фи­нансирования дорожного хозяйства.

Она должна реально обеспечивать финансирование содержа­ния действующей сети автомобильных дорог, ее ремонта, модер­низации и дальнейшего развития.

Реформирование системы финансирования дорожной отрас­лью предлагается провести в два этапа. На первом этапе - пред­полагается пересмотреть полномочия и расходные обязательства по уровням государственной власти и местного самоуправления. Действующая целевая программа, например, вообще не рассма­тривает вопросы, связанные с развитием дорог муниципального подчинения. В результате в подавляющем большинстве наших го­родов средства на поддержание городских улиц практически не выделяются. Бюджетные источники на развитие дорожного хозяй­ства должны соответствовать двум уровням бюджетной системы: государственной и местной.

На втором этапе должно происходить постепенное повы­шение налоговой нагрузки на пользователей автомобильных до­рог, с тем чтобы в конце концов именно те, кто ездит по дорогам, оплачивали их содержание. Одновременно они предлагают шире использовать внебюджетные средства для реализации дорожных объектов, частно-государственные партнерства, в том числе для строительства платных дорог.

Реализация предлагаемых мер по предварительным расчетам позволит сократить расходы на пассажирские и автомобильные перевозки на 15-20 процентов.

Однако при рассмотрении экономических механизмов, спо­собствующих развитию дорожных хозяйств стран СНГ, следует указать на необходимость координации действий заказчиков при проведении отбора наиболее оптимальных инвестиционных про­ектов, учитывающих интересы как инвесторов, так и пользовате­лей автомобильных дорог, не наносящих вреда окружающей сре­де. В этой связи, одним из экономических механизмов, повыша­ющим эффективность управления дорожными хозяйствами стран СНГ, может стать конкурсный отбор подрядчиков на выполнение дорожных работ. В связи с этим также необходимо внести измене­ния и дополнения в Закон «О государственных закупках».

Действующее в странах СНГ законодательство, регламенти­рующее организацию конкурсов на размещение государствен­ных контрактов, имеет ряд недостатков, которые приводят к ис­кусственному ограничению конкуренции, что особенно опасно в монополизированных секторах рынка, таких как дорожное стро­ительство.

Существующая сеть дорог нашего государства общего поль­зования не обеспечивает потребностей экономики Кыргызстана и ее населения в своевременной, безопасной и комфортной перевоз­ке грузов и пассажиров, а система управления его не позволяет добиться эффективного использования выделенных финансовых средств.

Одним из механизмов оптимизации развития дорожных хо­зяйств может стать законодательное закрепление обязательного ежегодного аудита деятельности дорожно-строительных органи­заций в Кыргызской Республике. При этом необходим как финан­сово-экономический аудит, так и технический контроль качества дорог. Технический аудит подразумевает комплексный контроль качества дорожных работ по полному циклу, начиная с эксперти­зы проектных решений и заканчивая представлением соответству­ющих документов комиссии при сдаче объекта в эксплуатацию и контролем дальнейшего содержания дорог.

К сегодняшнему времени стоит задача реформирования си­стемы финансирования дорожного хозяйства. Как уже отмеча­лось, финансирование автомобильных дорог осуществляется из государственного бюджета, и за счет инвестиций. Но последний мы должны возместить из государственного бюджета, что приво­дит к увеличению внешнего долга государства, который влияет на экономическую безопасность государства. Так, по имеющимся данным, 81% долга государства направленные на строительство, реконструкцию и текущее содержание автомобильных дорог со­ставляют внешние займы. Принятый Закон «О Дорожном фонде» не работает в полной мере, последствием чего стало резкое сокра­щение объемов финансирования дорог. Это привело к разруше­нию дорог почти 200 км в год. В рамках выделяемых денежных средств за последние годы ежегодно ремонтировалось до 180 км дорог вместо нормативно требуемых 2000 км дорог. Не планомер­ное проведение ремонтно-восстановительных работ, связанных с износом дорог, которое должен осуществляться ежегодно приве­дет в последующие годы к росту размера расходов финансовых ресурсов на восстановление и реконструкции дорожной сети.

В случае финансирования строительства или ремонта дорог за счет кредитов необходимо предварительное определение источни­ков их погашения, выплат процентов и иного вознаграждения по ним.

Бюджетное финансирование дорожного хозяйства, как видно из накопленного опыта, наравне с другими отраслями экономи­ки, показал, что в странах с финансовыми затруднениями, дороги финансируются, в основном, по остаточному принципу. С учетом этих факторов, а также с учетом зарубежного и российского опы­та, научных исследований, считаем целесообразным произвести изменение системы финансирования дорожного хозяйства, путем разработки систему функционирования целевых внебюджетных фондов. В связи с этим крайне необходимо внести поправки в За­кон «О дорожном фонде» КР.

В соответствии с постановлением Правительства Кыргызской Республики от 11 января 1999 года №8 «О мерах реализации Зако­на Кыргызской Республики «О дорожном фонде», Правительство Кыргызской Республики обязывает Министерство финансов КР:

• открыть специальный счет дорожного фонда Кыргызской Республики;
• ежемесячно представлять в Министерство транспорта и коммуникаций республики сведения о поступивших суммах в раз­резе источников образования дорожного фонда Кыргызской Ре­спублики;
• обеспечить полноту поступлений средств на специальный счет дорожного фонда Кыргызской Республики.

Таким образом, на Министерство транспорта и коммуникаций КР возложено право оперативного управления средствами Дорож­ного фонда, обеспечения контроля за расходованием его средств строго по целевому назначению. Указанное Министерство еже­годно представляет отчет в Правительство КР, а в Министерство финансов КР - ежеквартально, при этом их деятельность должно подвергать аудиту.

Следует отметить, что министерство проводит комплексную работу по реформе дорожной отрасли. Принимая во внимание большой объем и сложность предусмотренных мер по реформе отрасли, обеспечение выполнение пункта 3 постановления Прави­тельства Кыргызской Республики от 10 февраля 2012 года №88 «О внесении изменений и дополнений в постановление Правительства Кыргызской Республики «О предельной штатной численности ми­нистерств, административных ведомств и иных государственных органов Кыргызской Республики» от 22 августа 2011 года №473» Министерству транспорта и коммуникаций Кыргызской Респу­блики не представляется возможным, так как государственные до­рожные организации - ПЛУАДы, УАДы и ДЭПы из бюджетного финансирования переводятся на систему полного хозяйственного расчета.

Для поддержки ДЭПов на начальном этапе необходимо вве­дение прямого государственного заказа на выполнение работ ДЭ-Пами по содержанию, озеленению и текущему ремонту автомо­бильных дорог общего пользования. Нужна разработка механизма финансирования прямого госзаказа на текущий ремонт и содержа­ние для ДЭПов.

Требуется разработка и научно-техническое обоснование устаревших расценок на дорожно-строительные работы, с учетом опыта стран СНГ и других развитых стран в области дорожного хозяйства, предполагающее четкое разделение функций Заказчи­ка, Подрядчика и Независимого Инженера.

Таким образом, одним из приоритетных направлений совер­шенствования нормативно-правового регулирования в дорожном хозяйстве является принятие или переутверждение Правитель­ством КР следующих нормативных правовых актов, необходимых для государственного регулирования дорожной деятельности в со­ответствии с Законом «Об автомобильных дорогах» КР и о внесе­нии изменений в отдельные законодательные акты:

• перечень автомобильных дорог общего пользования;
• порядок формирования реестра автомобильных дорог и предоставления сведений из реестра;
• порядок отвода земель для размещения автомобильных до­рог и (или) объектов дорожного сервиса;
• нормативные правовые акты о плате за подключение объ­ектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам общего поль­зования, о порядке установления и использования полос отвода автомобильных дорог, о порядке установления и использования придорожных полос автомобильных дорог;
• минимально необходимые для обслуживания участников дорожного движения требования к обеспеченности автомобиль­ных дорог общего пользования объектами дорожного сервиса, а также требования к перечню минимально необходимых услуг, ока­зываемых на таких объектах дорожного сервиса;
• порядок осуществления весового и габаритного контроля, в том числе порядок организации пунктов весового и габаритного контроля;
• порядок установления постоянного маршрута транспорт­ного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловес­ных и (или) крупногабаритных грузов;
• порядок установления временного ограничения или пре­кращения движения транспортных средств по автомобильным до­рогам;
• порядок возмещения вреда, причиняемого транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных грузов, и порядок определения размера такого вреда;
• правила оказания услуг по организации проезда транс­портных средств по платным автомобильным дорогам общего пользования государственного значения;
• методика расчета и максимальный размер платы за проезд транспортного средства;
• порядок классификации автомобильных дорог и их отнесе­ния к категориям автомобильных дорог (первой, второй, третьей, четвертой, пятой категориям) в зависимости от транспортно-экс-плуатационных характеристик и потребительских свойств автомо­бильных дорог;
• состав разделов проектной документации автомобильных дорог и требования к их содержанию;
• порядок оценки технического состояния автомобильных дорог.

Вместе с тем, приоритетными направлениями совершенство­вания нормативно-правового регулирования в дорожном хозяй­стве являются:

• подготовка новых документов технического регулирования - технических регламентов, национальных стандартов, стандартов организаций и актов рекомендательного характера (отраслевых до­рожных методических документов). Создаваемая единая система технического нормирования безопасности и качества материалов, изделий, конструкций и услуг в дорожном хозяйстве должна со­ответствовать практике работы стран с развитой рыночной эко­номикой в указанной области. Предусматривается гармонизация отечественных стандартов в области дорожного хозяйства с пере­довыми международными стандартами;
• разработка и оперативное введение в действие новых доку­ментов методического характера, закрепляющих на государствен­ном уровне массовое применение отечественных и зарубежных технологий проведения дорожных работ, эффективных дорожно-строительных материалов и современной дорожной техники;
• совершенствование нормативно-технической базы дорож­ного хозяйства в сфере проектно-изыскательских работ, включаю­щей разработку новых норм и правил проектирования автомобиль­ных дорог и искусственных сооружений для широкого примене­ния прогрессивных конструкций дорожных одежд и сооружений, новых материалов и технологий.

Как уже выше отмечалось, при разработке нормативно-право­вой базы приоритетным является закон КР «Об автомобильных до­рогах», который призван урегулировать большинство из перечис­ленных выше проблем в сфере управления дорожным хозяйством.

В данном законе должен конкретизироваться порядок форми­рования долгосрочных и стабильных нормативов финансирова­ния дорожного хозяйства, разграничение ответственности между государством и органами местного самоуправления по вопросам содержания развития автомобильных дорог, а также привлечения внебюджетных источников финансирования дорожного хозяйства за счет сдачи участков автомобильных дорог в концессию, веде­ния платных автомобильных дорог, повышения эффективности коммерческого использования прилегающих к дорогам земельных участков.

Одним из механизмов оптимизации развития дорожных хо­зяйств может стать законодательное закрепление обязательного ежегодного аудита деятельности дорожно-строительных органи­заций в странах Содружества. При этом необходим как финан­сово-экономический аудит, так и технический контроль качества дорог. Технический аудит подразумевает комплексный контроль качества дорожных работ по полному циклу, начиная с эксперти­зы проектных решений и заканчивая представлением соответству­ющих документов комиссии при сдаче объекта в эксплуатацию и контролем дальнейшего содержания дорог.

Для этого необходимо подготовить соответствующие измене­ния и дополнения в нормативно-правовые акты и их продвижение (Законы «О государственных закупках», «О Дорожном фонде», «Об автомобильных дорогах», «Об основных принципах бюджет­ного права», Налоговый кодекс Кыргызской Республики и т.д.).

Подводя итоги, хотим отметить, что как показывает опыт зару­бежных стран, механизм передачи дорожных объектов в концессию улучшает воспроизводственный процесс дорожного хозяйства, соз­давая сети автомобильных дорог. При этом должна разрабатываться нормативно-правовая база регулирования финансирования дорож­ного хозяйства с учетом коммерциализации дорожных предприя­тий, а также вводом частно-государственного партнерства с учетом вышесказанного. Учитывая международный опыт финансирования дорожного строительства, финансирование большинства дорог осу­ществляется за счет средств бюджета с использованием различных форм частно-государственного партнерства.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ:

1. Закон «Об автомобильных дорогах КР» от 2 июня 1998 года № 72 (В редакции Закона КР от 16 мая 2008 года N 89)
2. Закон «О дорожном фонде» от 1 июня 1998 года N 71 (в редакции 17 октября 2008 года N 231)
3. Закон «О государственных закупках» от 24 мая 2004 г. №69 (в редакции 8 июля 2011 года №88)
4. Закон КР «Об основных принципах бюджетного права в КР» от 11 июня 1998 г. №78 (в редакции 17 февраля 2011 года №1)
5. Закон «О местном самоуправлении» от 15 июля 2011 года №101 (в редакции 16 октября 2013 года №192)
6. Земельный кодекс КР от 2 июня 1999 г. №45 (в редакции от 15 ноября 2013 г. №201)
7. Экономика дорожного хозяйства, под.ред Гарманова Е.Н., Изда­тельский центр «Академия», Москва 2012 г.
8. Стратегия развития дорожного сектора за 2012 - 2017 гг. Мини­стерства транспорта и коммуникаций КР, Бишкек 2012 г.
9. Нормативно-правовые акты Министерства транспорта и комму­никаций КР