Экономические механизмы охраны окружающей среды: научное сообщение о работе международного форума OECD в Варшаве

В данной статье автор пишет о встрече экспертов по вопросам повышения экологической эффективности экономических инструментов в странах ВЕКЦА.

5-6 марта 2012 году в Варшаве состоялась встреча экспертов по вопросам повышения экологической эффективности экономических инструментов в странах ВЕКЦА. Данная встреча была организована ОЭСР/СРГ ПДООС OECD, в частности секретариатом СРГ ПДО-ОС. Это мероприятие явилось итогом большой и плодотворной работы по подготовке отчета об экономических инструментах охраны окру­жающей среды в странах Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии с момента начала рыночных реформ по настоящее время. Про­ект осуществлялся при финансовой поддержке Правительства Финляндии. В центре внимания участников встречи было рассмотрение резуль­татов двух сравнительных исследований систем ответственности за экологический ущерб в стра­нах ОЭСР и ВЕКЦА, а также рекомендации по применению этих результатов в странах ВЕКЦА. В ходе встречи также были обсуждены пробле­мы реформирования платежей за загрязнение и других экономических инструментов в странах ВЕКЦА за последние 10 лет и прокомментиро­ваны планы Секретариата СРГ ПДООС по даль­нейшему анализу данного вопроса и разработке соответствующих рекомендаций.

В работе форума приняли участие предста­вители СРГ ПДООС, ЕС, ООН, Финляндии, Польши, России, Молдовы, Украины, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, Азербайджана, Арме­нии, Грузии.

Встречу открыла Беата ЯЧЕВСКА, Замести­тель госсекретаря Министерства окружающей среды Польши.

Анжела Буларга, руководитель программы Директората по охране окружающей среды ОЭСР, выступила со вступительным словом и кратко представила повестку дня встречи. Ханс Лопатта (сотрудник по вопросам поли­тики Департамента правоприменения, нару­шений и правовых проблем Директората по охране окружающей среды Европейской Комис­сии) осветил основные принципы Директивы об экологической ответственности (ДЭО) и подробно остановился на ключевых уроках, извлеченных из первых пяти лет ее выполнения в государствах-членах ЕС. Эдита Помиховска (специалист Департамента охраны природы Ди­ректората охраны окружающей среды Польши) поделилась с опытом переноса ДЭО в на­циональное законодательство, раскрыла особен­ности системы экологической ответственности в Польше и привела примеры ее применения на практике.

Андрей Терентьев (РЭЦ России) осветил ре­зультаты проведенного РЭЦ ВЕКЦА исследо­вания систем экологической ответственности, действующих в регионе. Алена Кодолова (науч­ный сотрудник Санкт-Петербургского науч­но-исследовательского центра экологической безопасности Российской Академии Наук) рассказала о последних изменениях в регули­ровании устранения и возмещения экологи­ческого ущерба в Российской Федерации. По завершению данных докладов участники встречи прокомментировали данные исследования и поделились своим опытом и мнениями о проблемах совершенствования режимов эколо­гической ответственности в странах ВЕКЦА.

Я как эксперт из Казахстана рассказала об опыте внедрения экологического страхования в нашей стране и в целом осветила проблемы воз­мещения ущерба, причиненного окружающей среде в результате хозяйственной и иной дея­тельности.

Евгений Мазур (руководитель проектов от­дела по анализу и оценке экологической резуль­тативности ОЭСР) представил подготовленный Секретариатом СРГ ПДООС проект документа «Ответственность за ущерб окружающей среде в странах ВЕКЦА: применение лучшего междуна­родного опыта». В нем сравнивались понятия и практика экологической ответственности в стра­нах ОЭСР и ВЕКЦА и были даны рекомендации компетентным государственным органам стран ВЕКЦА.

Ашот Арутюнян (начальник Управления природоохранных стратегических программ и мониторинга Министерства охраны природы Армении) и Татьяна Плешко (ведущий консуль­тант Министерства окружающей среды Молдо­вы) презентовали свои доклады о последних из­менениях в системах экономических инструмен­тов этих стран, делая особый упор на платежи за загрязнение и продукцию. После завершения данных докладов участники задавали вопросы, обсуждали презентации и приводили соответ­ствующие примеры своих стран.

Эксперт Министерства охраны окружающей среды Польши Иоанна СПЫРКА представила систему экономических инструментов охраны окружающей среды, действующую в Польше, и рассказала о трудностях и эффекте ее модерниза­ции за прошедшие два десятилетия.

В отчете, подготовленном Секретариатом СРГ ПДООС, отмечено, что в странах ВЕКЦА действуют экономические инструменты охраны окружающей среды в целом, и контроля за за­грязнением, в частности. Помимо платежей за загрязнение, самого широко применяемого ин­струмента (действующего во всех странах, кро­ме Грузии), в некоторых странах используются платежи и/или дифференцированные налоги на экологически вредные товары. Во всех странах региона существует система экологической от­ветственности (возмещения ущерба), которая частично дополняет систему платежей за загряз­нение и частично действует параллельно ей. В нескольких странах ВЕКЦА действуют админи­стративные штрафы для юридических лиц (на­ряду со штрафами для физических лиц). В тех странах, где отсутствуют административные штрафы в отношении компаний, плата за нару­шение природоохранных требований осущест­вляется посредством платежей за загрязнение и возмещения ущерба.

Главные проблемы, связанные с применени­ем всех этих инструментов в регионе ВЕКЦА, состоят в том, что они сосредоточены исключи­тельно на получении финансовых поступлений, а вопрос их природоохранной эффективности второстепенен. Преобладание фискальных со­ображений и недостаточное понимание сотруд­никами государственных органов того, какие функции должны выполнять отдельные эконо­мические инструменты, являются основными препятствиями к реализации многочисленных рекомендаций по реформе системы экономиче­ских инструментов охраны окружающей среды в соответствии с международной практикой. По­следние 20 лет эти препятствия мешают сколь­ко-нибудь значительному улучшению (не считая несущественного повышения ставок платежей и штрафов) этих инструментов в странах ВЕКЦА.

В ходе работы форума также было отмече­но, что экологическая ответственность служит одним из способов заставить предприятия-за­грязнители платить за предотвращение, устране­ние или возмещение ущерба, причиняемого ими окружающей среде. С экономической точки зре­ния это означает интернализацию последствий загрязнения. Следовательно, экологическая от­ветственность является важным инструментом внедрения  принципа  «загрязнитель платит».

Кроме того, продуманный режим экологической ответственности - это существенный инстру­мент предотвращения нарушения нормативных природоохранных требований. Для защиты по­тенциально ответственных сторон от крупных финансовых обязательств по устранению или возмещению ущерба все шире применяются ме­ханизмы финансового обеспечения, такие, как экологическое страхование. В то время, как в Ев­ропейском Союзе вопросы экологической ответ­ственности все более выходят на передний план в контексте реализации Директивы ЕС «Об эколо­гической ответственности» (2004/35/EC), в стра­нах Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии (ВЕКЦА) эта система по-прежнему слабо развита. Режимы экологической ответственно­сти стран ВЕКЦА сосредоточены на оценке эко­логического ущерба в целях его денежного воз­мещения (на деле являющегося санкцией), а не на устранении ущерба, ограничении его послед­ствий и предотвращении дальнейшего ущерба. При определении размера ущерба компетентные органы должны использовать научные методики по большей части теоретического характера.

Под экологической ответственностью за при­чинение ущерба природным ресурсам в боль­шинстве стран ОЭСР понимается обязанность ответственной стороны покрыть затраты на вос­становление окружающей среды. В режиме объ­ективной ответственности, применяемом, глав­ным образом, в странах ОЭСР, эта обязанность не требует доказательства того, что имела место халатность или нарушение нормативных требо­ваний. Восстановление окружающей среды, как правило, осуществляется стороной, ответствен­ной за ущерб, по постановлению администра­тивного органа или суда в рамках конкретного проекта ликвидации последствий загрязнения. В случае непосредственной опасности для здоро­вья населения или окружающей среды государ­ственные органы самостоятельно осуществляют восстановительные меры, после чего взыскива­ют затраты на них с ответственных сторон.

Экологический ущерб в странах ОЭСР оце­нивается преимущественно на основе анализа эквивалентных ресурсов, посредством которого рассчитываются потребности и стоимость вос­становления затронутых природных ресурсов или услуг. Объем восстановительных работ мо­жет быть обусловлен законом или определяться по усмотрению компетентного органа, исходя из таких критериев, как техническая целесообраз­ность, действенность и эффективность.

В странах ВЕКЦА экологическая ответствен­ность применяется только в случае виновного нарушения экологических нормативно-право­вых актов (критерий наличия вины). Ответ­ственность наступает в силу самого нарушения экологических нормативов, даже при отсутствии свидетельства ущерба природным ресурсам. Несмотря на некоторые серьезные изменения, вносимые в правовую основу стран ВЕКЦА, в частности в России, экологическая ответствен­ность в ВЕКЦА по-прежнему сосредоточена не на предотвращении и устранении ущерба, а на начислении и взыскании денежной компенсации государству (по сути являющейся санкцией). Су­ществует очень мало нормативно-методических документов о порядке определения величины ущерба, потребностей и стоимости восстановле­ния окружающей среды и порядке определения мер по ликвидации последствий загрязнения.

Проведенный сравнительный анализ систем экологической ответственности показал, что несколько стран ВЕКЦА начали внедрять неко­торые элементы лучшей международной прак­тики. Однако для того чтобы экологическая от­ветственность стала действенным инструментом предотвращения и устранения ущерба природ­ным ресурсам, еще многое предстоит сделать.

Одним из важных направлений реформы яв­ляется переориентация системы экологической ответственности стран ВЕКЦА на восстановле­ние поврежденных природных ресурсов. В стра­нах ОЭСР экологическая ответственность - это не карательный режим, призванный наказать сторону, ответственную за ущерб, а система, на­правленная на устранение причиненного ущер­ба. Следовательно, под возмещением ущерба, причиненного природным ресурсам, подразуме­вается не денежная санкция, подлежащая упла­те ответственной стороной государству, а либо принятие восстановительных мер ответственной стороной, либо возмещение ею понесенных го­сударством затрат на устранение загрязнения.

В качестве первого шага в этом направлении в странах ВЕКЦА рекомендовано внедрить принципы недавнего российского законопроекта об экологическом ущербе, указав, что основной целью режима ответственности является устра­нение ущерба (или осуществление равноценных природоохранных мер) ответственной стороной, исходя из конкретных требований и под надзо­ром компетентных природоохранных органов.

В случае невозможности установления или неплатежеспособности ответственной стороны за восстановление окружающей среды отвечает государство.

Также на форуме было отмечено, что в стра­нах ВЕКЦА важно было бы внедрить объек­тивную ответственность за причинение ущерба окружающей среде, по крайней мере, в отноше­нии четко определенных видов опасной произ­водственной деятельности. Объективная ответ­ственность, чаще всего применяемая в странах ОЭСР, более целесообразна для опасных видов деятельности, чем виновная, так как она застав­ляет оператора рассматривать как охват превен­тивных мер, так и характер и масштаб самой деятельности, стимулируя тем самым хороший корпоративный экологический менеджмент.

Размер экологического ущерба в странах ВЕКЦА должен оцениваться преимущественно на основе оценки необходимости и стоимости восстановления пострадавших ресурсов или ока­зываемых ими услуг. Эта рекомендация обуслов­лена непосредственно главенством цели вос­становления окружающей среды. Потребности устранения загрязнения могут быть определены компетентными органами с высокой степенью прозрачности и предсказуемости. Нормативный (на основе формул) метод определения размера ущерба и денежной компенсации следует приме­нять только в том случае, если невозможно при­нять восстановительные меры, как предлагается в российском законопроекте.

Действенные механизмы финансового обе­спечения (такие как страхование) играют важ­нейшую роль в защите налогоплательщиков от необходимости платить за устранение экологи­ческого ущерба, причиненного ответственной стороной, у которой для этого отсутствуют до­статочные средства. Системы экологического страхования бывают добровольными и обяза­тельными для операторов деятельности высоко­го риска при условии, что страховое покрытие предоставляется после крайне тщательной оцен­ки и классификации риска страховой компани­ей в каждом конкретном случае. Как правило, экологическое страхование действует только в режиме объективной ответственности (несоблю­дение нормативных требований страхованию не подлежит) при наличии реалистичных методик определения размера ущерба. Экологическое страхование в конечном итоге можно сочетать с другими инструментами финансового обеспече­ния, такими, как банковские гарантии и депони­рование средств, требующими жесткого государ­ственного контроля.

Залогом успеха любой системы финансового обеспечения является, прежде всего, эффективно функционирующий и жестко контролируемый режим ответственности. Только в действенной системе ответственности оператор, осущест­вляющий деятельность, связанную с риском, будет достаточно заинтересован в защите своего предприятия страхованием. Поэтому в странах ВЕКЦА до введения требований о финансовом обеспечении следует внедрить усовершенство­ванный режим экологической ответственности и обеспечить его реализацию.

Резюмируя стратегические рекомендации проведенных исследований, участниками встре­чи были одобрены следующие положения:

Платежи за загрязнение целесообразны как инструмент стимулирования сокращения ос­новных загрязнителей атмосферного воздуха и воды, выбросы/сбросы которых осуществляют­ся преимущественно из крупных стационарных точечных источников и мониторинг которых возможен с умеренными затратами, но они не­эффективны, когда основная доля загрязнения приходится на мелкие, рассеянные или мобиль­ные источники. Немногочисленные параметры, подлежащие платежам, должны быть отобраны исходя из определения первоочередных экологи­ческих проблем. Для того чтобы платежи имели значительное стимулирующее действие, ставки платежей должны быть намного выше, чем в на­стоящее время в странах ВЕКЦА. Платежи за товары могут быть более эффективным, чем пла­тежи за загрязнение, как способом минимизации токсичных отходов и загрязнения из рассеянных и мобильных источников, так и средством по­лучения значительных доходных поступлений. Платежи за загрязнение не должны играть роль денежной санкции за превышение предельно до­пустимых выбросов/сбросов или работу без раз­решения - это функция штрафов и прочих кон­трольно-надзорных механизмов.

Административные штрафы для юридичес­ких лиц могут быть действенным контрольно-надзорным инструментом при условии, что их размер превышает экономическую выгоду, из­влекаемую оператором из несоблюдения того или иного требования, и они отражают серьез­ность правонарушения. Необходимо отделять ту часть штрафа, которая отражает тяжесть наруше­ния, от оценки ответственности за экологичес­кий ущерб и расчета платежей за загрязнение.

Ответственность за экологический ущерб следует переориентировать с карательного ре­жима, призванного наказать сторону, ответствен­ную за причинение ущерба, на систему, сосредо­точенную на устранении причиненного ущерба. Возмещение экологического ущерба должно по­ниматься не как уплата денежной санкции госу­дарству (чем-либо связанной со штрафами или платежами за загрязнение), а либо как меры по восстановлению окружающей среды, предпри­нимаемые ответственной стороной, либо как возмещение ответственной стороной понесен­ных государством затрат на ликвидацию послед­ствий ущерба.

Платежи за товары и дифференциация на­логов при условии их правильной разработки могут служить мощным стимулом как к сокра­щению загрязнения (например, налоги на то­пливо могут вести к сокращению потребления углеводородного топлива) и внедрению более безопасной для окружающей среды продукции (например, дифференциация налогов на транс­портные средства, моющие средства, аккумуля­торы стимулирует рынок к использованию более экологически чистых альтернатив). Кроме того, некоторые платежи за загрязнение могут быть важным источником экологических финансовых поступлений.

 

Литература

 

  1. Мазур Е. Ответственность за ущерб окружа­ющей среде в странах ВЕКЦА: применение лучшего международного опыта// Проект от­чета. - 2011.
Фамилия автора: Л.К. Еркинбаева
Год: 2012
Город: Алматы
Категория: Юриспруденция
Яндекс.Метрика