Приоритетные направления оптимизации системы социальной защиты семей в Украине

Доказана целесообразность внесения изменений в действующую систему социальной защиты семей в Украине. Определены системные деформации действующей в Украине системы со­циального обеспечения семей. Предложены приоритетные направления ее оптимизации. 

Кризисные явления, наблюдаемые в эконо­мике Украины на протяжении последних лет, не­гативно повлияли на уровень жизни населения страны в целом. Они привели к серьезным из­менениям качества жизни многих украинских семей, ухудшению физического здоровья, со­кращению средней продолжительности жизни, увеличению дифференциации доходов разных групп населения, ухудшению социальной защи­щенности, социального обеспечения, снижению реальной зарплаты, средней пенсии и др. В то же время, осуществляемые на протяжении этих лет украинским правительством, экономические ре­формы, не привели к декларируемому эффекту и существенно не повлияли на масштабы бед­ности в Украине, однако, привели к глобальному перераспределению национального богатства и доходов населения. Четко проявились глубо­кие деформации механизма государственного регулирования процессов перераспределения средств между богатыми и бедными, произошла поляризация общества. Отсутствие комплексной национальной стратегии в социальной политике также содействовало проявлению вышеперечис­ленных негативных тенденций и привело к фраг­ментарности в принятии решений касающихся актуальных социальных проблем. К тому же большинство задекларированных государством социальных мероприятий не проводились вовсе или проводились не в полном объеме, поскольку не были подкреплены возможностями государ­ственного бюджетного финансирования [1].

Следует указать на то, что исследованию со­циальной сферы посвятили свои работы многие отечественные и зарубежные ученые: О. Амоши, Т. Аткинсон, С. Д. Альбршт, Н. Борецкая, Н. Болотина, А. Брюхина, Д. Дж. Ван де Реа, М. Волгина, М. Гальчун, В. Геец, О. Гришнова, О. Давыдович, М. Джексон, Х. Джоши, Г. Ес-пинг-Андерсен, Т. Заславская, О. Кабанец, О. Кочемировская, Т. Кирьян, А. Колота, Л. Кра-маренко, Л. Кулачок, В. Куценко, И. Лавриненко, Э. Либанова, Р. Левин, О. Макарова, В. Мака­ренко, В. Новикова, О. Пищулина, И. Сирота, Б. Сташкова, Н. Тымчишина, Дж. Халко, П. Шев­чук, О. Яременко и др.

Вместе с тем, исследование теоретических основ социальной деятельности не всегда помо­гает разрабатывать действенные рекомендации, касающиеся эффективной реализации социаль­ной политики, в условиях непрерывно меняю­щейся социально-экономической системы. В связи с этим в научной литературе не в полной мере раскрыты такие важные вопросы как оп­тимизация системы социальной защиты семей в Украине с учетом международных стандартов и современных условий.

Целью статьи является разработка приори­тетных направлений оптимизации системы со­циальной защиты семей в Украине.

Проведенный нами, в предыдущих публика­циях [2; 3], анализ позволил нам сделать вывод о том, что имеют место системные деформации в действующей системе социального обеспечения семей в Украине. В частности: не определены стратегические приоритеты государственной по­литики социальной защиты украинских семей, не систематизированы осуществляемые меро­приятия; неоптимизированна структура доходов населения, которая должна быть трансформиро­вана в направлении повышения роли зарплаты как основного фактора преодоления бедности работающих членов семьи и способа повышения роли систем социального страхования; не задей­ствован механизм дополнительной социальной защиты (льгот и социальных выплат) для опреде­ленных категорий семей; не разрешено противо­речие между широким пониманием социальных услуг и узким определением социальной защи­ты как сферы их применения (речь идет, прежде всего, о пересмотре роли социальных услуг в системе предупреждения рисков и усилении со­циальной защиты отдельных категорий семей).

Деятельность государства по урегулирова­нию сферы социальной защиты и социального обеспечения, по мнению ряда украинских уче­ных (О. Давидюк, Л. Ильчука, О. Кочемиров-ской, Ю. Кривобока, О. Пищулиной, Н. Шульги и др.), должна осуществляться по следующим направлениям:

• организация предоставления социальных услуг;
• назначение социальных и компенсацион­ных выплат;
• регулирование порядка осуществления со­циальной работы и предоставления социальных услуг;
• принятие государственных социальных программ;
• утверждение государственных социальных стандартов, гарантий и нормативов;
• введение различных мероприятий социаль­ной защиты [4, с. 157.].

Однако вышеперечисленные направления, по нашему мнению, достигнут социального эф­фекта только лишь в том случае, если в качестве основного потребителя системы социальной за­щиты будет семья с детьми как основная ячейка воспроизводства трудового и социального по­тенциала страны.

Реформирование системы социальной защи­ты должно проходить в направлении введения системы раннего выявления семей, которые на­ходятся в сложных жизненных обстоятельствах; модернизации системы их социального обслу­живания; повышения адресности и качества пре­доставления социальных услуг по месту житель­ства. Для этого следует повысить эффективность межведомственной координации соответствую­щих органов государственной власти и местного самоуправления.

Необходимо также разработать перечень мероприятий по преодолению бедности семей с детьми и внести его в Общегосударственную программу преодоления и предотвращения бед­ности на период до 2015 года [5].

Следует также четко определить перечень условий, при которых семья может рассчитывать на бесплатную государственную помощь. Такая помощь должна предоставляться в полном объ­еме, достаточном для обеспечения нормальной жизнедеятельности семьи. Во всех других слу­чаях необходимо содействовать семье в ее само­обеспечении и создать гибкую и справедливую систему, способную объединить налогообло­жение зарплаты с социальным страхованием. Конкретные предложения по созданию такой системы разработаны автором ранее [3]. Следует поддерживать социально-трудовую активность трудоспособных членов семьи. Для этого необ­ходимо: расширить инфраструктуру социальных услуг для семей с детьми, в том числе и с деть­ми-инвалидами, в частности увеличить финан­сирование общеобразовательных учреждений и обеспечить их доступность (по стоимости и ме­сторасположению); изучить опыт введения про­екта «Дневные мамы» Германии, Болгарии, Рос­сии, позволяющий родителям совмещать работу и семейные обязанности.

Важным направлением усовершенствования системы социальной защиты украинских семей является реформирование законодательства, ко­торое регулирует вопросы социальной защиты. Поддерживаем мнение украинских ученых Л. Кулачок, В. Макаренко, О. Пищулиной, Б. Сташ-кова, О. Яременко и др., которые считают необ­ходимым проведение кодификации социального законодательства и разработку Социального ко­декса на основе концепции социальной стандар­тизации. Такая концепция должна охватывать социальную стандартизацию в сфере получения доходов граждан и социальную стандартизацию в сфере распределения фондов общественного потребления, поскольку это обеспечит доступ к благам и услугам, необходимым для воспро­изводства соответствующего уровня и качества жизни семьи [6, с. 35].

Целесообразным является внесение измене­ний в законодательство, регулирующее предо­ставление социальных услуг. Следует опреде­лить и закрепить перечень минимального объема социальных услуг, которые будут предоставлять­ся на бесплатной основе семьям, пребывающим в сложных жизненных обстоятельствах, неза­висимо от экономической ситуации в государ­стве и места проживания семьи. Акты, которые определяют социальную политику государства, необходимо сгруппировать в единую систему, где основные направления должны определяться на уровне законодательства, а развиваться и кон­кретизироваться в нормативно-правовых актах органов исполнительной власти.

С целью уточнения и согласований дефини­ций, которые применяются в различных норма­тивно-правовых актах, регулирующих социаль­ную политику государства, следует унифициро­вать терминологию социального законодатель­ства, которая применяется в законах и норматив­но-правовых актах. Это касается, прежде всего, таких базовых дефиниций как: «социальное сопровождение», «социальные услуги», «соци­альная поддержка», «социальная помощь», со­циальное обеспечение», «социальная защита», «социальная защищенность». Кроме этого, не­обходимо четко определить содержание дефи­ниции «сложные жизненные обстоятельства» и «семьи, которые находятся в сложных жизнен­ных обстоятельствах».

Определенные в Законе Украины «О госу­дарственных социальных стандартах и государ­ственных социальных гарантиях» [7] дефиниции «социальные гарантии» и их минимальные раз­меры следует пересмотреть и четко определить суть самих терминов «социальные нормативы», «социальные стандарты». Необходимо внести изменения в данный Закон, отказавшись от зако­нодательно закрепленного термина «социальная норма» и четко разграничить понятия «социаль­ные нормативы» и «социальные стандарты».

Также необходимо в одном законодатель­ном акте закрепить исчерпывающий перечень оснований и критериев, дающих право на со­циальную защиту со стороны государства, а также характеристики всех форм и видов соци­альной защиты, которые государство гаранти­рует различным категориям семей. Основанием для формирования такого перечня должны быть конституционные гарантии социальных прав, международные обязательства Украины, а также законодательно определенные приоритеты соци­ального развития государства. Следует оптими­зировать социальные обязательства государства и его финансовые возможности на нормативном уровне.

С целью усовершенствования законодатель­ной базы и усиления семейной составляющей социальной защиты: определить на уровне зако­на дефиниции «государственная семейная поли­тика», «социальная защита семьи», «категории семей» («семья, нуждающаяся в материальной помощи», «семья, которая имеет право на полу­чение бесплатных государственных социальных услуг»), «объем социальной защиты по отноше­нию к конкретной категории семьи»; разрабо­тать и утвердить на уровне закона стратегию ре­ализации Государственной семейной политики Украины на основе Концепции государственной семейной политики Украины [8]. Согласовать ее основные направления с положениями: Про­граммы экономических реформ на 2010-2014 года [9], Программы преодоления и предот­вращения бедности на период до 2015 года [5], Национального плана действий по реализации Конвенции ООН о правах ребенка до 2016 года [10], государственных программ занятости; с целью унификации порядка реализации семей­ной политики и усиления взаимодействия между учреждениями, предоставляющими социальную помощь и социальные услуги различным кате­гориям семей, согласовать функции и порядок взаимодействия органов и служб в соответствии с Положением о Министерстве социальной по­литики Украины [11].

Особое внимание следует уделить реформи­рованию действующей системы льгот. Для этого необходимо определиться с дефиницией «льго­та» и внести соответствующие изменения в зако­нодательство. Следует четко разграничить льго­ты предоставляемые семьям при наступлении определенных жизненных обстоятельств и льго­ты, связанные со служебным статусом или видом трудовой деятельности. Далее провести аудит действующей системы льгот, социальных и ком­пенсационных выплат и получателей таких льгот для определения суммы бюджетных средств не­обходимых для финансирования системы льгот. Необходимо также разработать предложения, касающиеся внесения изменений в законода­тельные и нормативно-правовые акты, регули­рующие предоставление льгот, нуждающимся в них семьям, исходя из единых принципов и кри­териев закрепленных законодательством норм и нормативов потребления. Трансформировать социальные льготы, такие как субсидия за поль­зование жилищно-коммунальными услугами, в условные трансферты (прямые денежные выпла­ты семьям или ваучеры на приобретение опреде­ленных услуг коммунальных предприятий).

Целесообразным является обеспечение вну­тренней целостности и прозрачности процедур оценивания материального положения семей, четкость определения терминологии, которая используется в процедурах оценивания матери­ального положения и минимизация субъектив­ности в принятии социальными инспекторами решений касающихся заказчиков социальных услуг. Следует также унифицировать все виды социальной помощи, применять единый подход к оцениванию материального положения домо-хозяйств при назначении социальной помощи, в том числе: усовершенствовать Методику опреде­ления бедности и Методику расчета совокупного дохода семьи для всех видов социальной помо­щи с целью более полного учета причин так на­зываемого «экономического потенциала семьи». Ввести единые критерии оценки имущественно­го положения семьи при определении ее права на получение всех видов социальной помощи. Такими критериями могут быть: более низкий от установленной нормы средний размер дохо­да на члена семьи; отсутствие недвижимости, сбережений, земельного участка или имущества, которое может быть источником дополнитель­ного дохода; наличие в семье детей-инвалидов, детей-сирот, беременных женщин и т. д. Следует также дифференцировать границу бедности для больших, маленьких городов, сельской местно­сти учитывая разницу объемов и структуру за­трат (на питание, оплату жилищно-коммуналь­ных услуг и транспорта).

Считаем необходимым проведение работы по социальной стандартизации с целью система­тизации всех социальных выплат. Для этого не­обходимо: завершить разработку комплекса го­сударственных социальных стандартов, предус­мотренных Государственным классификатором социальных стандартов и нормативов [12]; раз­работать систему государственных стандартов социальных услуг и классификатор социальных услуг для четкого определения составляющих каждой социальной услуги и расчета ее стоимо­сти; рассчитать объем затрат на сферу социаль­ной защиты и социального обеспечения, исходя из стоимости социальных услуг и количества семей - получателей таких услуг; перейти к рас­чету государственных социальных гарантий на основе системы нормативов, это приведет к обе­спечению адресности их направления и обосно­ванности форм поддержки семей, нуждающихся в социальной защите.

С целью усиления эффективности и адрес­ности социальной защиты ввести подведом­ственную Государственной агенции социальной инспекции систему местных интегрированных социальных служб для предоставления адресных мероприятий комплексной социальной защиты нуждающимся в них семьям. Интегрированные социальные службы смогут предоставлять соци­альные услуги в соответствии с разработанным стандартом и осуществлять межведомственную координацию работы с клиентами. В рамках создания системы интегрированных социаль­ных служб инициировать создание Единого со­циального окна обращений граждан (ЕСО) на базе местных управлений социальной политики. Это поможет выявлять на раннем этапе семьи, которые оказались в сложных жизненных обсто­ятельствах и упреждать возникновение неблаго­получия; переориентировать систему на профи­лактику, а не на экстренное вмешательство при возникновении кризисной ситуации; более каче­ственно оценивать потребителей услуг и сокра­тить время для принятия решения относительно содержания социальной услуги, форм и объемов ее предоставления; расширит возможности ком­плексной адресной помощи семьям, нуждаю­щихся в нескольких видах помощи и услуг одно­временно; усовершенствует межведомственное взаимодействие и уменьшит уровень дублирова­ния функций различных учреждений и организа­ций; оптимизировать финансирование затрат на предоставление социальных услуг посредством проведения мониторинга о поставщиках, каче­стве услуг и потребителях услуг.

Применение на практике, изложенных нами выше, приоритетных направлений системы со­циальной защиты семей в Украине будет способ­ствовать эффективному ее реформированию.

Литература

1. Давидюк О.О. Соціальна політика в умо-вах поглиблення соціальноі нерівності в Украіні [Електронний документ]. - К.: Центр перспек-тивних соціальних досліджень Міністерства соціальноі політики Украіни, -URL: cpsr.org.ua/index.php?option=com_ content&view=article&id=133:2010-12-08-15-45-36&catid=29:2010-06-15-18-48-34&Itemid=35 (дата обращения: 19.11.2012).
2. Чеховская И. Проблемы организационно-правового и финансового обеспечения системы социальной защиты семей в Украине /И.В. Че­ховская /Труд. Профсоюзы. Общество. - 2013. -№ 1. - С. 123-127.
3. Бюджетна підтримка та податкове стиму-лювання національноі економіки Украіни / за заг. ред. Л.Л. Тарагнул - Ірпінь: Національний університет ДПС Украіни, 2012. - С. 364-384.
4. Соціальна політика в умовах поглиблення соціальноі нерівності в Украіні: монографія / за заг. ред. Ільчука Л.І., Давидюк О.О., Кривобок Ю.В. - Херсон: ПП Вишемирський В.С., 2010 -376 с.
5. Про затвердження Державноі цільовоі соціальноі програми подолання та запобігання бідності на період до 2015 року: постанова КМУ від 31.08.2011 № 1057. URL: /zakon1.rada.gov.ua/laws/show/1057-2011-п (дата обращения: 11.11.2012).
6. Основні напрями оптимізаціі системи соціального захисту в Украіні. Аналітична доповідь. К.: Національний інститут стратегічних досліджень, - 54 с.
7. Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантіі: Закон Украіни від 05.10.2000 № 2017-III. URL:/zakon1.rada.gov.ua/laws/show/2017-14 (дата обращения: 16.11.2012).
8. Про Концепцію державноі сімейноі політики: постанова ВРУ від09.1999 № 1063-XIV. URL:zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1063-14 (дата обращения: 16.11.2012).
9. Програма економічних реформ на 2010­2014 роки «Заможне суспільство, конкуренто-спроможна економіка, ефективна держава».URL: president.gov.ua/docs/Programa_reform_FINAL_1.pdf. (дата обращения: 15.11.2012).
10. Про затвердження Загальнонаціональноі програми» Національний план дій щодо реалізаціі Конвенціі ООН про права дитини:закон Украіни від 05.03.2009 № 1065-VI. search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/T091065. html. (дата обращения: 15.11.2012).
11. Про Міністерство соціальноі політики Украіни: Указ Президента від 06.04.2011 року№ 389/201. URL: zakon1.rada.gov.ua/laws/ show/389/2011. (дата обращения: 16.11.2012).
12. Про затвердження Державного класифікатора соціальних стандартів і нормативів: Наказ Міністерства праці і соціальноі політики Украіни від 17 червня 2002 р. N293. URL: legalexpert.in.ua/standarty-i-normativi/ministerstva-i-vedomstva/klassifikatory/raznoe/7740-dk-293-02-erzhavnij-klasifkatorsocalnix-standartv--normativv-dkssn.html. (дата обращения: 16.11.2012).