Объективные предпосылки изменения казахстанского законодательства об опеке и попечительстве

В течение вот уже более десяти лет, начиная со времени зарождения казахстанского демокра­тического государства, ознаменованного приня­тием 30августа 1995 г. всенародным голосова­нием Конституции Республики Казахстан, наша страна позиционирует себя, в первую очередь, как социальное государство. Данная характери­стика основывается на содержании ст. 1 Консти­туции [1], которая говорит о том, что человек, его права и свободы являются в Республике Ка­захстан высшей ценностью, а признание, соблю­дение и защита прав и свобод человека и граж­данина - прямая обязанность государства. Вме­сте с тем Конституция предусматривает и ряд дополнительных оснований для подтверждения вышесказанного: например, ч. 2 ст. 27, ч.1 ст. 28 Конституции относит к предметам совместного ведения Республики Казахстан защиту семьи, материнства, отцовства и детства; социальную защиту, включая социальное обеспечение. Сле­довательно, государство путем принятия Кон­ституции страны закрепило за собой обязан­ность по осуществлению всесторонней защиты тех категорий граждан, которые мы называем «социально незащищенные». В настоящее время суть таких понятий, как «социальная защита» и «социально незащищенный», законодательством не раскрыта, однако грамматическое толкова­ние позволяет определить, что общий смысл их состоит в обозначении всего, что связано с за­щитой человека как участника общественных отношений, в данном случае общественных от­ношений в рамках государства. В свою очередь, защиту, исходя из сущности общественных от­ношений, можно рассматривать в различных проявлениях: как правовую, как материальную (т.е. связанную с повышением уровня доходов отдельных категорий граждан), медицинскую и т. д., т. е. соответственно общим направлениям данных отношений.

Подводя итог вышесказанному, необходимо отметить, что в общей системе общественных отношений, на любом этапе взаимодействия че­ловека с человеком и человека с государством возникают определенные проблемы, связанные с неспособностью отдельных категорий граж­дан самостоятельно и в полном объеме осущест­влять и защищать свои права, а также нести обя­занности. Эти проблемы как раз и требуют го­сударственного вмешательства в форме разного рода социальной помощи и защиты.

Надо сказать, что государство, пусть не всег­да в полной мере и последовательно, все же обе­спечивало социальную защиту граждан даже в самые тяжелые постперестроечные годы и про­должает делать это до сих пор.

Весь объем полномочий, связанных с осу­ществлением социальной защиты населения, передан, как это и продекларировано в Консти­туции, государству, в лице органов государствен­ной власти РК. Законодательство о социальной защите на сегодняшний день не имеет завершен­ной структуры и требует определенного пере­смотра и доработок. Однако по основным на­правлениям деятельности органов, осуществля­ющих обеспечение прав и законных интересов социально незащищенных граждан, норматив­ные акты существуют и успешно применяются. В частности, можно отметить Закон Республики Казахстанот 13 апреля 2005 года № 39-III ЗРК «О социальной защите инвалидов в Республике Казахстан» [2], Закон Республики Казахстан от 18 декабря 1992 года № 1787-XII «О социаль­ной защите граждан, пострадавших вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском испы­тательном ядерном полигоне» [3], а также иные законы и подзаконные акты, предусматриваю­щие различные меры социальной поддержки для отдельных категорий населения.

Но, к сожалению, в Казахстане отсутству­ет полноценное, упорядоченное регулирование еще одной немаловажной сферы общественных отношений, непосредственно связанной с общей системой социальной защиты населения и вы­ступающей в качестве главной ее составляющей. Речь идет об опеке и попечительстве, точнее, о связанных с ними правоотношениях.

На сегодняшний день законодательством определены лишь самые общие принципы орга­низации опеки и попечительства, представленные в первой части ГК РК [4], в которой данным во­просам посвящены всего пять статей (22-25), и Кодекс РК «О браке (супружестве) и семье» далее КоБС РК [5], в котором вопросам организации опеки и попечительства также уделено внимание (особенно это касается ст. 115-132), при этом по­ложения об опеке КоБС РК зачастую переклика­ются с положениями упомянутых статей ГК РК и несколько развивают их содержание относитель­но брачно-семейных отношений. В свою очередь, ЗРК «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» [6], определяя круг вопросов, входящих в компетен­цию местных исполнительных органов, относит к их числу опеку и попечительство применительно к районам и городским округам. Таким образом, законодатель в качестве одного из вопросов мест­ного значения определил опеку и попечительство (т.е. осуществляемые органами местного само­управления [7] и установил лишь самые общие направления их осуществления.

В остальном же он самоустранился, предо­ставив указанным органам, а также органам го­сударственной власти РК самостоятельно опре­делять порядок осуществления опеки (попечи­тельства) на каждой конкретной территории. Анализ нормативных правовых актов об опеке и попечительстве позволяет сделать вывод, что и здесь законодатель не всегда был последовате­лен и точен.

Как видно, самоустранение государства от нормотворчества в области опеки и попечитель­ства привело к весьма противоречивым резуль­татам, порождающим зачастую довольно небла­гоприятные последствия для всех участников данных общественных отношений. Положение осложняется еще и тем, что на местах не всегда основательно и продуманно подходят к регули­рованию вопросов организации опеки (попечи­тельства), а иногда попросту переписывают в местный нормативный правовой акт содержание республиканского закона. В результате граж­данин сталкивается с тем, что для получения, например, разрешения на отчуждение жилого помещения, на которое у несовершеннолетнего имеется право собственности, в нескольких рай­онах одной области органы опеки предъявляют различные требования к оформлению и предо­ставлению документов.

Естественно, это не способствует дальней­шему развитию и совершенствованию института опеки и попечительства и упрочению авторитета исполнительной власти.

На наш взгляд, еще одной весьма суще­ственной законодательной ошибкой явилось то, что законодатель, передав социальную защиту в ведение органов государственной власти, по-прежнему оставил опеку и попечительство, ко­торые, как было упомянуто выше, являются ее составной частью, органам местного самоуправ­ления. Считаем, что в этой части также необхо­дим существенный пересмотр законодательства, связанный с отнесением вопросов опеки и по­печительства к государственным полномочиям, которыми оно вправе наделять органы местного самоуправления в установленном порядке. Од­нако возникающая в связи с этим необходимость внесения изменений в основополагающие нор­мативные правовые акты (такие как ГК и КоБС РК), а также имеющаяся официальная точка зре­ния, подкрепленная судебной практикой [8], не дают оснований надеяться на то, что данный во­прос будет решен именно так, по крайней мере, в обозримом будущем. В любом случае, эта про­блема может стать темой отдельных статей и ис­следований.

Но, несмотря на то, в чьей компетенции останутся вопросы опеки и попечительства, об одном сегодня можно говорить абсолютно уве­ренно - в стране давно назрела необходимость разработки и принятия единого, общего для всех закона, регулирующего основные принципы ор­ганизации опеки и попечительства на террито­рии Республики Казахстан. Естественно, что на практике это предложение способно привести к появлению большого количества различных мо­делей такого закона и разнообразию вариантов его названия. Однако основным аргументом в пользу его разработки и принятия является, на наш взгляд, возможность осуществить с его по­мощью следующее:

1. Закрепить за органами местного управле­ния право самостоятельно принимать решения о создании на своей территории органов опеки и попечительства различных типов и видов при условии исполнения в полном объеме предусмо­тренных законом полномочий и наличия строгой ответственности перед обществом и государ­ством за их неисполнение (ненадлежащее испол­нение). При этом возможно наделение органов опеки и попечительства статусом юридического лица, что позволит им осуществлять свои полно­мочия более эффективно и независимо [9].
2. В случае изменения законодательства в ча­сти отнесения вопросов опеки и попечительства к государственным полномочиям установить специальный (дополнительный по сравнению с ЗРК «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан») по­рядок наделения органов местного самоуправле­ния этими полномочиями (если возникнет необ­ходимость такого установления)[6].
3. Установить единый для всех субъектовРе-спублики Казахстан перечень обязанностей при осуществлении опеки и попечительства в отно­шении различных категорий граждан, опреде­ленных ГК РК.
4. Предусмотреть создание Единого государ­ственного реестра лиц, находящихся под опекой и попечительством. В качестве варианта в случае сохранения полномочий по опеке (попечитель­ству) за местными органами можно предусмо­треть создание на территории каждого админи­стративно-административной единицы реестра указанных лиц с установлением основных пра­вил доступа к сведениям из этого реестра.
5. Четко и подробно сформулировать основ­ные требования, предъявляемые к лицам, пре­тендующим на замещение должностей в органах опеки и попечительства.
6. Расширить и конкретизировать, по срав­нению с ГК РК, требования к претендентам на должность опекуна или попечителя.
7. Установить единый и, по возможности, де­тально регламентированный порядок: 
8. назначения опекуна (попечителя) и осво­бождения его от исполнения своих обязанно­стей. Здесь, по нашему мнению, нужно реали­зовать предложение Л.Ю. Михеевой, согласно которому назначение опекуна (попечителя) не­обходимо оформлять путем заключения граж­данско-правового договора, типовую форму ко­торого можно будет разработать и утвердить по­становлением Правительства РК на основании данного Закона [6];
9. получения согласия органа опеки и попечи­тельства на совершение сделки с имуществом, принадлежащим подопечному на праве соб­ственности либо на основании иных, предусмо­тренных законом прав;
10. отобрания детей у родителей;
11. защиты органами опеки и попечительства личных имущественных и неимущественных прав опекаемых в случаях, не связанных с их от­чуждением;
12. осуществления органами опеки и попечи­тельства иной, предусмотренной законом дея­тельности, не нашедшей достаточной регламен­тации в ныне действующем законодательстве.
13. Закрепить все возможные формы осущест­вления опеки и попечительства (в том числе но­вые, пока еще практически не востребованные в деятельности органов опеки и попечительства).
14. Установить порядок финансирования дея­тельности по опеке и попечительству (из един­ственного источника, совместное, дотационное и т. д.). При этом, выражая собственное мнение, отметим, что в данном вопросе, при любом вари­анте его разрешения, обязательно должно быть предусмотрено долевое участие государства. Од­нако и здесь последнее слово за законодателем.
15. Определить основные гарантии надлежащего исполнения сотрудниками органов опеки и попечительства своих обязанностей (обязательность требований сотрудника органа опеки, меры защиты, гарантии при получении профес­сионального заболевания, а также в случае гибе­ли (к сожалению, возможно и это) во время ис­полнения должностных обязанностей и т.д.).
16. Установить общие принципы осущест­вления опеки и попечительства в Казахстане (правовая основа, основные понятия и т.д.) [10].

Это основной, но далеко не полный перечень тех задач, решить которые призван данный За­кон. Пока, к сожалению, законодатель не дает по­вода надеяться на то, что проблема разработки и принятия единого нормативного правового акта об опеке и попечительстве наконец-то решится положительно. Однако есть основания предпо­лагать, что объектом правового регулирования станут все же не все указанные выше вопросы, а лишь явные законодательные просчеты и не­доработки. Хотя, с другой стороны, может быть, подобные обсуждения впоследствии и послужат началом для реформирования такой непростой, но очень важной для многих области обществен­ных отношений, как опека и попечительство. Во всяком случае, у законодателя теперь есть повод и объективные предпосылки для того, чтобы об­ратить на это самое пристальное внимание.

Литература

1. Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 г. - Алматы, 1995.- 43 с.
2. Закон Республики Казахстан «О социаль­ной защите инвалидов в Республике Казахстан»от 13 апреля 2005 года № 39-III ЗРК.
3. Закон Республики Казахстан «О социаль­ной защите граждан, пострадавших вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском ис­пытательном ядерном полигоне» от 18 декабря 1992 года № 1787-XII.
4. Гражданский кодекс Республики Казахстан (общая часть) от 27 декабря 1994 г. Введен в действие Постановлением Верховного СоветаРК 27 декабря 1994 года № 269-XII.
5. Кодекс Республики Казахстан «О браке (супружестве) и семье» от 26 декабря 2011 года № 518-IV// «Казахстанская правда» от 7 января2012 года № 6-7 (26825-26826).
6. Закон Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» от 23 января 2001 года N 148. // Ведомости Парламента Республики Ка­захстан, 2001 г., N 3; ст. 17; «Казахстанская прав­да» от 30 января 2001 г. N 25-26.
7. Шерстнева Н.С. Опека и попечительство как форма воспитания несовершеннолетних // Семейное и жилищное право. - М.: Городец.-2007. - № 2. - С. 27 - 29.
8. Михеева Л.Ю. Опека (попечительство) как вид социальной заботы: Монография. - М.: Рос­сийская академия правосудия. «Статут», 2002. -108 с.
9. Михеева Л.Ю. Проблемы правового регу­лирования отношений в сфере опеки и попечи­тельства: Автореферат диссертации на соиска­ние ученой степени доктора юридических наук. -Томск. Наука, 2003. - 24 с.
10. Муканова М.Ж. Брачный договор по законодательству Республики Казахстан. - Караганда.: ТОО Арко. 2004. - 240 с.