Проблемы совершенствования законодательства Республики Казахстан в сфере использования и охраны земель населенных пунктов

Земельный вопрос был и остается главным в политике, экономике, экологии и социальной сфере любого государства, - это проблема не только национального уровня, но и глобального масштаба. Именно поэтому в мире в настоящее время проявляется особый интерес к земле как источнику всех богатств, ценнейшему природному ресурсу и фактору производства.

Подходы к использованию земель в прошлом исходили и рассматривались, как ресурс и резерв. Однако проблемы землепользования последнего столетия и прогнозы на будущее заставили человечество изменить свое отношение к земле. За последние годы разработан ряд Концепций, посвященных проблеме глобального характера, включая проблемы землепользования. Основные выводы этих Концепций заключаются в том, что противоречия между ограниченностью земельных ресурсов и ожидаемым ростом населения, и связанный с ним снижение землеобеспеченности, могут привести к середине XXI века к глобальному кризису. В законодательстве, практике и правовой доктрине зарубежных стран сложилось несколько юридических моделей реформирования земельного хозяйства, основу которой составляет земельное законодательство. В странах Восточной Европы идет радикальная перестройка земельных отношений, основу которой составляют земельные законы, обеспечивающие ликвидацию монополии государственной собственности на землю, перераспределение земли, существенное изменение социально-экономической структуры данного хозяйства. Естественно, развитие земельного законодательства в восточно-европейских странах и Казахстана осуществлялось и осуществляется неодинаково. Однако тем не менее надо отметить, что земельный строй и социально-экономическая структура хозяйствования в этих странах во многом изменились. Казахстанское земельное законодательство движется сейчас в том же направлении, что и законодательство рыночно ориентированных стран Восточной Европы.

Стратегия и политика перехода к свободной рыночной земельной экономике с эффективно действующими рыночными институтами открывает возможности для усиления интеграционных процессов в рамках европейского экономического пространства. Управление земельными ресурсами во всех развитых зарубежных странах (США и Канаде, государствах ЕС) в последнюю четверть XX века стало основным рычагом государственной земельной политики, регулирования земельных отношений, направленных на рациональное использование и охрану потенциала земельных ресурсов. Главными его элементами рассматриваются автоматизированный земельный кадастр, мониторинг земель, платность землепользования и планирование рационального использования и охрана земель населенных пунктов. Опыт стран Восточной и Западной Европы других развитых стран показывает, что их системы кадастров и регистрации земель формировались в течение длительного времени с использованием традиционных подходов на бумажных носителях и в последующем автоматизированной обработки данных.

Компьютеризированный многоцелевой кадастр - это сравнительно новая технология, один из важных инструментов для обеспечения эффективной обработки данных о земельных ресурсах и правах на землю. В мире существуют два подхода к созданию такой модели: интегрированные кадастровые системы (комплексные системы) и ведомственные системы (двойные системы). При первом варианте в рамках одной базовой кадастровой системы объединены правовой, фискальный и многоцелевой блоки - как его составляющие. В двойных системах регистрации права пользования и права на землю решаются отдельно юристами. Кадастровые дела формируются отдельно в земельно-кадастровой системе. Это ведет к лишним финансовым затратам и появлению более сложных механизмов управления земельными ресурсами. Первый подход более перспективен. Его плюсы: возможность комплексно решать вопросы управления землей и недвижимостью; минимизировать совокупные затраты на развертывание интегрированной кадастровой системы; рационально подойти к созданию единых баз и т. д. Вышеотмеченные объективные причины выдвигают необходимость более активного решения проблем рационального и эффективного использования потенциала земельных ресурсов и охраны земель населенных пунктов. Свидетельством этого является то, что управление земельными ресурсами во всех развитых зарубежных странах (США и Канаде, государствах ЕС) в последнюю четверть XX века стало основным рычагом государственной земельной политики, регулирования земельных отношений, направленных на рациональное использование и охрану потенциала земельных ресурсов. Главными его элементами рассматриваются автоматизированный земельный кадастр, мониторинг земель, платность землепользования и планирование рационального использования и охрана земель населенных пунктов. За годы реформ была проведена работа по внедрению зарубежного опыта в систему ГЗК республики. Но она была направлена, главным образом, на отрыв государственной регистрации прав на землю от единой многоцелевой системы ГЗК. Тогда как зарубежный опыт показывает, что в западных странах существуют многоцелевые кадастровые системы там же, где их нет, наблюдается тенденция к их созданию.

В настоящее время страны с рыночной экономикой разрабатывают земельно-информационные системы (ЗИС) для формирования единого информационного пространства государства. Преимущества создания таких систем давно были известны, но особенно стали очевидными в последнее время в связи со стремительным развитием компьютерных и спутниковых технологий, значительно расширивших возможности сбора и хранения данных.

Процессы интеграции в области земельно-информационных технологий продолжаются. Так, в странах Европейского Союза начата работа по созданию единой ЗИС этого сообщества. Представители стран-участниц Европейского Союза понимают, что информация о земле нужна для функционирования общего земельного рынка, деятельность которого осуществляется независимо от границ государств. Необходима она и для проведения контроля за состоянием окружающей среды, для статистических нужд, а также для целей управления системой предоставления субсидий в рамках единой сельскохозяйственной политики. Эти тенденции не могут не учитываться при разработке Концепции научно-методического обоснования модели Государственного земельного кадастра. В мировой практике мониторинг земель имеет тенденции к использованию самых современных методов исследования на основе данных дистанционного зондирования высокой разрешающей способностью, использования ГИС-систем, современного химико-аналитического оборудования, позволяющего анализировать практически любые виды загрязнений компонентов окружающей среды. Практика управления мониторингом земель разнообразна и определяется спецификой страны. Территориальное планирование в странах с рыночной экономикой ориентировано на методологию ландшафтного планирования с использованием современных технологий - географических информационных систем. Ландшафтное планирование рассматривается как эффективный инструмент для экологически ориентированного землепользования в реализации концепции устойчивого развития.

Из всего разнообразия существующих в мировой практике систем территориального планирования, как модель, может рассматриваться ландшафтное планирование, реализуемое в Германии. Следует отметить, что ни содержательных, ни методологических, ни процедурных аналогов в Казахстане и в странах СНГ в настоящее время нет.

Казахстан, обладая колоссальными земельными ресурсами, по мнению экспертов, должен осознанно подходить к использованию земельно-ресурсного потенциала, разработать стратегию рационального использования и охраны земельных ресурсов с учетом мировых концептуальных положений и коренного преобразования земельных отношений и земельной реформы в связи с переходом страны к условиям рыночной экономики.

Управление земельными ресурсами в условиях рыночной экономики имеет принципиальные особенности и подходы в отличие от социалистической модели системы земельных отношений. При советской власти земля находилась в государственной собственности. Признавалась только одна форма земельных отношений - пользование землей. Земля предоставлялась землепользователям бесплатно, налогом не облагалась, земельный участок не имел статуса недвижимости, аренда земли запрещалась. Таким образом, правовые вопросы собственности на землю, платности землепользования, гражданский и рыночный оборот земель в социалистическом земельном законодательстве не имели своего развития.

Выше отмеченные объективные факторы выдвигают необходимость коренного изменения принципов и методов управления земельными ресурсами и их научно-методического обоснования путем проведения исследований в иной методологической основе. К основным элементам управления земельными ресурсами, которые в научно-методическом и технологическом плане совершенствуются и внедряются в производство за годы проведения земельной реформы, относятся: создание и ведение нового земельного кадастра на основе ГИС-технологий; переход к платному землепользованию, формирование рыночного земельного оборота и платежей за землю, мониторинг земель и землеустройство. Дальнейшее совершенствование управления земельными ресурсами в республике в новых условиях возможно на основе реализации ландшафтно-экологического подхода к организации территории, использования компьютерной картографии, регионально-аналитических способов и методов получения данных, методов цифрового преобразования картографической информации на основе использования географических информационных систем (ГИС), базирующихся на дистанционном зондировании.

Каждый из вышеперечисленных блоков научной программы в любом государстве является самостоятельной темой, требующей совершенствования, проведения исследований и применения их результатов при использовании земель. Рациональное использование и охрана потенциала земельных ресурсов республики вызывает объективную необходимость:

  • научного обоснования концепции, принципов, задач и содержания многоцелевого земельного кадастра, методики его формирования и функционирования как основы государственной информационной системы о земле;
  • совершенствования форм, содержания и порядка ведения атрибутивной и графической земельно-кадастровой документации;
  • обновления материалов обследований: почвенных, почвенно-мелиоративных и геоботанических;
  • совершенствования методов: мониторинга, изучения и картографирования земель на основе дистанционного зондирования; бонитировки почв; государственной кадастровой оценки земель с использованием рентоценообразующих факторов для всех категорий земель, а также количественного и качественного государственного учета земель;
  • разработки концепции научного, методического, информационного и организационного обеспечения, апробация передовой технологии проектирования на основе ландшафтного подхода.

Современное состояние земельного законодательства государств - членов Евразийского экономического сообщества (далее - ЕврАзЭС) обусловлено, прежде всего, результатами проведенных в этих странах земельных реформ. Процесс реформирования земельных отношений развивался постепенно. Вначале 90-х годов прошлого века была отменена монополия государственной собственности на землю. Затем было введено право частной собственности на землю для граждан, а потом и для юридических лиц. Поскольку в настоящее время во всех государствах - членах ЕврАзЭС действуют земельные кодексы, как основные источники земельного права. Безусловно, в состав земельного законодательства каждого из государств - членов ЕврАзЭС входят и иные нормативные правовые акты, однако для целей гармонизации земельного законодательств государств - членов ЕврАзЭС представляется более целесообразным проводить анализ именно положений кодексов, которые имеют большую юридическую силу по отношению к иным актам земельного законодательства, принимаемых на основании и в соответствии с этими кодексами.

Для выработки предложений по совершенствованию земельного законодательства в сфере использования и охраны земель населенных пунктов был обобщен опыт ряда зарубежных стран, в частности, учтен опыт Российской Федерации, потому что здесь были апробированы на практике законодательные акты, которые до сих пор не приняты в других странах СНГ. Наши представления в части дальнейшего развития земельных отношений в сфере использования и охраны земель населенных пунктов и его регулирование государством выглядит следующим образом.

Во-первых, необходимо учитывать зарубежный опыт, результаты которого можно изложить тремя положениями: понимание различия последствий ситуаций, когда земля выступает как объект собственности и когда она развивается как объект хозяйствования; главное — это не вопрос формы земельной собственности, а вопрос прав и обязанностей собственников и землепользователей.

Во-вторых, следует разработать алгоритм механизма государственного регулирования земельных отношений в сфере использования и охраны земель населенных пунктов.

В-третьих, крайне желательно использование мирового опыта для совершенствования механизмов регулирования земель населенных пунктов у нас в стране.

Правовой режим земель населенных пунктов в РК в настоящее время находится в стадии формирования. Поэтому сейчас представляется особенно важным воспользоваться опытом использования механизмов регулирования этой категории земель, прошедших длительную и успешную апробацию в зарубежных странах.

Фамилия автора: Р.Е. Умербаева
Год: 2011
Город: Алматы
Категория: Юриспруденция
Яндекс.Метрика